美國殘疾人職業(yè)康復發(fā)展的政策演進與實踐模式*

陸 莎 傅王倩

(1.北京教育科學研究院 北京 100031；2.北京師范大學 教育學部特殊教育研究所 北京 100875)

一、引言

殘疾人的發(fā)展是一個全球性的議題。全世界有2.92億兒童患有癲癇、智力障礙、視力障礙或聽力障礙等，占兒童和青少年總?cè)藬?shù)的11.2%[1]。殘疾在一定程度上影響了殘疾人的就業(yè)與社會參與，而職業(yè)康復能使暫時或永久殘疾的人獲得繼續(xù)從事工作的機會，因此，職業(yè)康復是殘疾人全面康復中的重要環(huán)節(jié)，不僅有助于殘疾人就業(yè)，提高殘疾人生活質(zhì)量，還是殘疾人最大限度實現(xiàn)“平等、參與、共享”的基本條件和途徑[2]。國際勞工組織(International Labor Organization)認為：職業(yè)康復是連續(xù)的、統(tǒng)一的全面康復的一部分，是為殘疾人謀求并維持適當職業(yè)而進行計劃、設(shè)想及給予職業(yè)指導、職業(yè)訓練、改善工作環(huán)境等與職業(yè)有關(guān)的幫助。依據(jù)國際勞工組織《殘疾人職業(yè)康復和就業(yè)公約》第159號公約的規(guī)定，殘疾人的職業(yè)康復包括職業(yè)能力評定、職業(yè)指導、職業(yè)訓練、職業(yè)介紹、就業(yè)、就業(yè)后指導六個方面[3]。

發(fā)展殘疾人職業(yè)教育與培訓，是促進殘疾學生成才的基本形式和有效途徑，是適應市場經(jīng)濟需求、提高殘疾人職業(yè)技能和整體素質(zhì)的重要途徑。在特殊教育中滲透職業(yè)教育，有利于提高殘疾學生的綜合素質(zhì)和就業(yè)能力，有利于提高殘疾人的社會地位，有利于社會主義精神文明建設(shè)。為辦好特殊教育，加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育，加快推進殘疾人小康進程，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部、中國殘聯(lián)印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》，明確提出不斷擴大殘疾人接受職業(yè)教育的機會。據(jù)此，更為系統(tǒng)、完善、可操作的殘疾人職業(yè)康復的體系構(gòu)建提上了日程。美國的殘疾人職業(yè)康復經(jīng)歷了近百年的發(fā)展，形成了較為完整的職業(yè)康復體系，為美國殘疾人的全面康復和就業(yè)提供了重要幫助。因此，對美國職業(yè)康復的發(fā)展歷程和實施模式的探究是十分有意義的，具有較強的現(xiàn)實借鑒作用和理論影響。

二、美國殘疾人職業(yè)康復的發(fā)展階段

從世界范圍來看，殘疾人職業(yè)康復的歷史形成比較短。最早可以追溯到19世紀上半葉，美國民間的一些慈善組織和個人開始為殘疾人提供教育、醫(yī)療和職業(yè)技能培訓等方面的服務。此后，隨著工業(yè)的加速發(fā)展，美國職業(yè)教育才開始逐步涉及殘疾人群體，并頒布系列政策形成殘疾人職業(yè)康復體系，極大促進了美國殘疾人職業(yè)發(fā)展。政府是使用政策工具的主體，政策工具作為機制、手段、方法、措施、橋梁，目的是為了實現(xiàn)政策目標。縱觀美國殘疾人職業(yè)康復政策的發(fā)展歷程，主要可以分為以下三個階段。

(一)以生存保障為核心階段(20世紀初至70年代)

初期美國殘疾人的保障主要是靠私人部門提供，由家庭照顧各類殘疾人，政府及社會提供的相關(guān)服務非常少。直到19世紀后期，政府才開始建立公共服務體系，為無力或拒絕撫養(yǎng)殘疾人的家庭提供援助[4]。進入工業(yè)社會后，各類事故致殘的勞工增多，加上第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)導致數(shù)萬名參戰(zhàn)的美國軍人因傷致殘。在此背景下，《國防法》(NationalDefenseActof1916)、《史密斯-休斯法》(Smith-HughesActof1917，也稱Public Law 64-347)、《職業(yè)康復法》(CivilianVocationalRehabilitationActof1920，也稱Smith Fess Act或Public Law 66-236)出臺，為美國傷殘軍人提供教育和職業(yè)指導、安置服務等，為其回歸生活提供了基本保障。《巴登-拉佛列特法案》(Barden-LafollettAct，1943)、《軍人安置法》(Servicemen’sReadjustmentActof1944)、《職業(yè)技術(shù)康復法案》(1954、1966年)則對殘疾人職業(yè)康復的范圍、服務、財政支持等方面作出更明確的規(guī)定。其中《巴登-拉佛列特法案》對“殘疾”的范圍進行了擴充，將精神殘疾、智力殘疾等納入聯(lián)邦政府的職業(yè)康復計劃中；殘疾人的康復服務范圍進一步擴展，包括醫(yī)學治療、輔助用具、交通用具、書籍及培訓資料等[5]。《職業(yè)技術(shù)康復法案》經(jīng)歷了多次修訂，把聯(lián)邦政府與州政府的出資比例由1920年《職業(yè)康復法》中的1∶1上升到了3∶1，規(guī)定了資金的用途、使用方式和范圍，并建立了判斷智力殘疾、嚴重殘疾者是否能從康復法案中受益的評估制度[6]。此外，該法案也給大學提供資金用于培訓殘疾人康復顧問[7]。

由此可見，20世紀70年代以前，政策聚焦于對殘疾人職業(yè)康復的支持范圍、服務與財政支持等內(nèi)容，初步建立了殘疾人職業(yè)康復的公共服務體系。這一階段，美國殘疾人職業(yè)教育的政策導向旨在保護和治愈殘疾人，強調(diào)為因殘不能工作者提供現(xiàn)金、福利及醫(yī)療幫助，保障殘疾人的生存和基本生活，但是接受職業(yè)教育及相關(guān)康復服務的殘疾人有限[8]。

(二)以社會融合為核心階段(20世紀70年代至90年代)

20世紀70年代以后，在“正常化”“回歸主流”“融合教育”等思想的影響下，美國聯(lián)邦政府在殘疾人職業(yè)康復方面的政策體系構(gòu)建進程加快，人們對“殘疾”的理解發(fā)生了變化，即殘疾觀從生物醫(yī)學模式、心理-組織模式轉(zhuǎn)向社會模式，認為“殘疾”不僅是個人身體上的某種缺陷和限制，也源于社會環(huán)境的缺陷和限制。殘疾人的職業(yè)康復模式從傳統(tǒng)的以治療和干預為特征向以提供支持為特征的職業(yè)康復模式的轉(zhuǎn)變。

1973年，聯(lián)邦政府頒布了《職業(yè)康復法案》，強調(diào)對殘疾人進行分層次的、全面的考慮，重度障礙者享有優(yōu)先權(quán)益[9]。同時，在長期目標上，法案要求致力于為殘疾人提供持續(xù)的服務，滿足其進入就業(yè)市場的需求[10]。這部法律與1975年的《所有殘疾兒童教育法》(94-142公法)一起共同保障了殘疾兒童和殘疾成人在最少受限制環(huán)境中回歸主流社會的權(quán)利。在各方的努力下，美國國會于1990年6月正式通過了《1990年美國殘疾人法》(TheAmericanswithDisabilitiesAct)，此法保障了殘疾人在就業(yè)、公共交通、電訊服務等方面的平等權(quán)益，比以往的法律覆蓋范圍更廣。殘疾學生還可以接受個別化教育計劃，包括為殘疾學生提高成人后的職業(yè)和生活技能，還有相應的轉(zhuǎn)銜服務[11]。隨后，美國還頒布了《殘疾人教育法》(IDEA)要求為殘疾人的成人生活做好準備[12]。《老年人與殘疾人投票無障礙法》(1984)、《伯金斯職業(yè)教育法案》(1984)、《航空運輸無障礙法》(1986)、《公平住宅法》(1988)、《1990年美國殘疾人法》《輔助科技法》等法律為殘疾人提供了一系列保護措施，保證了殘疾人在就業(yè)、公共交通、電訊服務等領(lǐng)域享有同普通人平等的權(quán)利。

該時期由于殘疾觀的轉(zhuǎn)變，系列法案均強調(diào)促進殘疾人的社會融合，并從社會環(huán)境調(diào)整入手，從職業(yè)、住宅、交通、輔具等多個方面提供融合環(huán)境，支持殘疾人參與社會生活。

(三)以潛能發(fā)展為核心階段(21世紀至今)

進入21世紀后，經(jīng)濟全球化、人口老齡化、關(guān)鍵技能的缺乏給美國社會帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。美國社會也開始重視挖掘現(xiàn)有勞動力的潛能，殘疾人的職業(yè)政策也因此進入一個新階段。2001年，美國勞工部成立了殘疾人就業(yè)政策辦公室(Office of Disability Employment Policy)，目的是通過制定相關(guān)政策影響殘疾人職業(yè)發(fā)展的實踐來提升殘疾人的就業(yè)率[13]。2002年，美國國會提出“新自由倡議”(New Freedom Initiation),認為殘疾人與其他人一樣也有追求職業(yè)、加入勞動者隊伍和作為完整的群體參與市場經(jīng)濟生活的自由。為此，美國國會于2004年對1998年的《輔助科技法》進行了修正，提出雇主必須通過非傳統(tǒng)的途徑挖掘新的勞動力。2008年，美國通過了《美國殘疾人法》修正案，進一步擴大了殘疾人的保護范圍。2014年，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署頒布了《勞動力創(chuàng)新與機遇法案》(WorkforceInnovationandOpportunityAct)，其中有對殘疾人就業(yè)的相關(guān)主張和規(guī)定，修訂了職業(yè)能力康復法，并將殘疾人就業(yè)的機會及滿意度作為撥款給該法案下培訓項目的重要依據(jù)，同時規(guī)定州職業(yè)能力康復代理處至少要將15%的資金投入到為殘疾青年人提供從高中向高中后及就業(yè)的轉(zhuǎn)移服務中[14]。

這些政策在一定程度上表明美國的殘疾人職業(yè)康復政策基本完成了從向社會提供殘疾人勞動力到社會需求殘疾人勞動力的轉(zhuǎn)變，其重視殘疾人在勞動力市場中的價值，通過健全相關(guān)立法和完善職業(yè)康復制度、配置資源等方式來促進殘疾人的職業(yè)康復發(fā)展。

三、美國殘疾人職業(yè)康復的實踐模式

(一)美國殘疾人職業(yè)康復的組織體系

在提供殘疾人福利服務的組織架構(gòu)方面，美國采取跨部門的管理架構(gòu)。為提升殘疾人的就業(yè)率，美國多個聯(lián)邦機構(gòu)參與到立法、職業(yè)培訓與服務中，包括勞工部(The Labor Department)、社會保障署(Social Security Administration)、康復服務署(Rehabilitation Service Administration)、退伍軍人機構(gòu)(The Veterans Agency)，各部門各司其職，保證殘疾人就業(yè)。如康復服務署的職責包括：制定國家殘疾人政策，促進殘疾人就業(yè)；協(xié)助州政府建立職業(yè)康復機構(gòu)和制訂服務計劃；增加職業(yè)康復知識、技術(shù)和實務的運用；加強對全國康復人員的培訓；改善殘疾人的物理環(huán)境，包括康復設(shè)施、庇護工場、訓練環(huán)境及特殊病床設(shè)備等。退伍傷殘軍人的職業(yè)康復主要由退伍軍人機構(gòu)管理，而國家級的職業(yè)康復項目由康復服務署進行管理和實施，并為其提供財政支持、資源協(xié)調(diào)、監(jiān)督援助。

勞工部通過下設(shè)的四個部門管理殘疾人的就業(yè)工作，包括殘疾人就業(yè)政策辦公室(Office of Disability Employment Policy)、聯(lián)邦合同執(zhí)行項目辦公室(Office of Federal Contract Compliance Programs)、雇傭與培訓部門(Employment and Training Agency)和公民權(quán)利中心(Civil Rights Center)。這些部門職責涵蓋了政策制定、政策執(zhí)行、部門與企業(yè)等合作、資金提供等方面，切實保障了殘疾人職業(yè)康復政策的落實。美國實行中央與地方分權(quán)制度，因此，各州在殘疾人康復服務上具有很大的自主性。通常來說，康復服務署會要求各州每年提交殘疾人職業(yè)康復計劃，各州則負責具體的實施工作,每個州設(shè)有康復部(Department of Rehabilitation)與職業(yè)康復機構(gòu)(Vocational Rehabilitation Agency)，并通過三級管理結(jié)構(gòu)(中央辦公室—地區(qū)辦公室—地方辦事處)開展具體工作。

(二)美國殘疾人職業(yè)康復的康復模式

在殘疾人職業(yè)康復方面，美國鼓勵私立機構(gòu)參與到相關(guān)服務中，且私立機構(gòu)所占的市場比例也在逐年增加，大約有70%的殘疾人在私立機構(gòu)接受就業(yè)安置服務[15]。以殘疾人的社會需求為基礎(chǔ)，美國的殘疾人職業(yè)康復有康復咨詢師服務模式(Counselor Provided Placement Model)、就業(yè)安置專員服務模式(Placement Specialist Provided Model)、合約式服務模式(Contracted Placement Model)和支持性就業(yè)輔導模式(Supported Employment Guidance Model)四種，均以“就業(yè)安置”為核心。

1.康復咨詢師服務模式

職業(yè)康復咨詢師和殘疾人之間的紐帶是就業(yè)安置目標，一旦就業(yè)安置目標達成，咨詢關(guān)系則終止。在這種模式中，要求職業(yè)康復師在接受個案后，針對個案的特殊問題和需求通過交談等收集資料，而后擬訂職業(yè)康復計劃幫助其尋找工作并進行追蹤。職業(yè)康復咨詢師提供的服務包含：生理和心理職能評估的基本鑒定、職業(yè)咨詢與輔導、職務再設(shè)計與輔具的服務協(xié)助、教育與職業(yè)訓練以及提供雇主咨詢與輔導。因此，職業(yè)康復咨詢師需具有多重領(lǐng)域的職業(yè)知識和素養(yǎng)。當前，美國的密歇根州州立大學、威斯康辛大學、愛荷華大學等高校均培養(yǎng)職業(yè)康復咨詢師。

2.就業(yè)安置專員服務模式

在20世紀70年代中期，需要就業(yè)安置的殘疾人出現(xiàn)殘障程度越來越嚴重的趨勢，職業(yè)康復咨詢師所承擔的工作量愈來愈大，于是許多大型職業(yè)康復機構(gòu)開始聘用就業(yè)安置員，針對已完成就業(yè)準備且正等待安置的個案，提供就業(yè)安置的服務。康復咨詢師與就業(yè)安置員工作的最大差別是前者提供完整服務，后者則主要是協(xié)助職前準備妥當?shù)臍埣踩司蜆I(yè)。

3.合約式服務模式

合約式就業(yè)輔導模式也是為解決日趨龐大的殘疾人就業(yè)需求而產(chǎn)生的服務方法。此模式的特點在于分擔康復咨詢師和就業(yè)安置員的工作，將就業(yè)安置的任務轉(zhuǎn)介給第三方團體來負責。第一種是通過企業(yè)所組成的聯(lián)合商會與職業(yè)康復機構(gòu)簽訂契約，由聯(lián)合商會和就業(yè)安置員合作，為殘疾人提供工作機會并協(xié)助就業(yè)安置。第二種模式是指職業(yè)康復機構(gòu)和地方上營利或非營利性質(zhì)的就業(yè)輔導單位合作，由輔導單位負責就業(yè)安置，但需要接受職業(yè)康復機構(gòu)的就業(yè)安置專員的監(jiān)督。

4.支持性就業(yè)輔導模式

支持性就業(yè)輔導是主要針對嚴重智障者的輔導模式。此模式是由機構(gòu)聘任就業(yè)輔導員或是工作教練(Job Coach)，初期進行一對一的支持與輔導，之后每月定期做現(xiàn)場追蹤輔導。不過許多研究顯示，支持性就業(yè)的服務對象實際上仍以輕中度的發(fā)展障礙者為主。

以上四種模式從不同角度對殘疾人就業(yè)予以支持。其中，康復咨詢師服務模式、就業(yè)安置專員服務模式和支持性就業(yè)輔導模式均為殘疾人就業(yè)提供專業(yè)人員服務，合約式就業(yè)輔導模式則由組織為殘疾人提供支持，目的均為保障殘疾人就業(yè)，使其參與社會、共享社會。

(三)美國殘疾人職業(yè)康復的具體流程

在美國，各州的殘疾人職業(yè)康復有一定的差異但也有一定的共性。以華盛頓州為例，職業(yè)康復的服務宗旨可以概括為“重塑人生”，即幫助殘疾人找到一份不會加重殘疾的工作，這份工作匹配個人的優(yōu)勢、能力、興趣且有好的就業(yè)前景、能滿足精神和經(jīng)濟需求。殘疾人的職業(yè)康復過程包括申請服務、審核申請人資格、職業(yè)評估、制定個人職業(yè)規(guī)劃、職業(yè)訓練、就業(yè)、就業(yè)后追蹤指導等環(huán)節(jié)。個人申請相關(guān)的職業(yè)康復服務，首先在州職業(yè)康復網(wǎng)站填寫申請表，職業(yè)康復部門收到申請后會與申請人聯(lián)系并安排見面，工作人員會詳細介紹該機構(gòu)的服務內(nèi)容與步驟并回答申請人的相關(guān)疑問；見面后申請人會領(lǐng)取正式表格，填妥后郵寄回機構(gòu)等待資格審核通過，一般審核周期為2—3個月。資格審核通過后，機構(gòu)會指派職業(yè)康復咨詢員與申請人合作，對其職業(yè)能力進行系統(tǒng)評估，制定個人職業(yè)規(guī)劃并參加一系列的職業(yè)培訓。

當申請人已經(jīng)具備相關(guān)的就業(yè)技能時，職業(yè)康復咨詢員會搜集就業(yè)崗位信息并讓申請人參加就業(yè)面試等，一旦通過，申請人可上崗就業(yè)。其后一段時間，職業(yè)康復咨詢員會跟蹤申請人的就業(yè)情況，幫助申請人較好地適應新職業(yè)，盡力解決就業(yè)后產(chǎn)生的各種問題。整個服務過程一般需要2年時間，不同個案所需的時間會有所差異，在這一過程中，所有的費用由聯(lián)邦政府和州政府承擔。

四、對我國殘疾人職業(yè)康復體系建設(shè)的啟示

美國殘疾人職業(yè)教育康復政策的制定和具體實踐體現(xiàn)了殘疾人職業(yè)教育康復理念的變化，指導了殘疾人的職業(yè)教育康復不斷向前發(fā)展，適應時代潮流和經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。隨著美國20世紀60年代末特殊教育的發(fā)展從隔離走向融合，使殘疾人的受教育機會和教育質(zhì)量得到了顯著提升。同時，伴隨著回歸主流運動的深化和拓展、融合教育的思潮興起，美國特殊教育改革的浪潮一波接一波，促進了美國殘疾人職業(yè)教育康復體系的不斷發(fā)展和完善，社會融合、追求深層次的平等成為了美國殘疾人職業(yè)教育康復的戰(zhàn)略目標。對美國殘疾人職業(yè)教育康復的立法演進與發(fā)展的研究，對我國政府制定殘疾人職業(yè)教育康復政策，解決殘疾人職業(yè)教育康復存在的問題，具有以下借鑒意義。

第一，健全殘疾人職業(yè)教育法律體系，促進部門協(xié)同。目前，我國殘疾人職業(yè)教育的立法不管是縱向還是橫向，都還需進一步銜接和整合。在縱向上，2017年修訂的《殘疾人教育條例》專章規(guī)定了殘疾人職業(yè)教育，共4條，這是我國殘疾人職業(yè)教育法律條文最多的法律。2019年頒布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》指出，加大對民族地區(qū)、貧困地區(qū)和殘疾人職業(yè)教育的政策、金融支持力度[16]。最新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》是我國職業(yè)教育的專門法案，也開始關(guān)注到殘疾人職業(yè)教育的重要性。這些法律和政策為殘疾人的職業(yè)教育營造了更具支持性的政策環(huán)境，但仍需注意的是要根據(jù)最新的職業(yè)教育改革政策的要求研制適合殘疾人職業(yè)教育、職業(yè)康復的一系列落地實施政策。此外，在橫向上，殘疾人相關(guān)職業(yè)教育法律法規(guī)與人力資源和社會保障部、教育部等多部門的法規(guī)多有交叉，但相互銜接不夠緊密，應明晰各部門對殘疾人職業(yè)康復的職責，形成政策合力，高效整合并利用相關(guān)資源支持殘疾人就業(yè)。

第二，兼顧“殘疾人職業(yè)生涯導向”，將職業(yè)訓練與康復訓練有機結(jié)合。強調(diào)加強職業(yè)教育康復適應經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，還需注重殘疾人個體的生涯發(fā)展。殘疾人的心理生理特點決定了他們的發(fā)展與普通人不一樣，需要在制定職業(yè)教育政策時與殘疾人的自身條件相結(jié)合，注重職業(yè)教育與康復訓練的有機結(jié)合，增強生涯式的職業(yè)教育發(fā)展導向。在殘疾人職業(yè)康復中，發(fā)展基于職業(yè)生涯導向的發(fā)展評價，應以促進殘疾人職業(yè)發(fā)展為根本目的，秉持發(fā)展性評價理念。與此同時，建立健全不同障礙類型、不同崗位、不同發(fā)展階段的評價機制，提升殘疾人職業(yè)康復的針對性和有效性。

第三，推進多元主體參與，形成廣泛參與的殘疾人職業(yè)教育支持體系。美國殘疾人職業(yè)教育從救助性轉(zhuǎn)向潛能發(fā)展依靠的是由政府、社會、企業(yè)等多方參與的保障體系，而我國目前在這一塊還較為薄弱。從政府制訂制度和提供資金保障方面，可加大對殘疾人職業(yè)教育和培訓的制度保障、財政支持力度，同時也可鼓勵社會資本參與。從社會提供環(huán)境保障方面，可促進無障礙環(huán)境建設(shè)，創(chuàng)造有利于殘疾人職業(yè)教育、就業(yè)的硬件、軟件環(huán)境。從企業(yè)角度，可發(fā)展福利企業(yè)，發(fā)展支持性就業(yè)，實現(xiàn)福利企業(yè)創(chuàng)辦者的多元化，規(guī)范福利企業(yè)，充分發(fā)掘其吸納殘疾人就業(yè)的能力，大力吸收社會資本參與創(chuàng)辦福利企業(yè)，將其作為吸納殘疾求職者的主體。同時貫徹落實國家針對福利企業(yè)的諸多優(yōu)惠政策措施，如退減免稅、政府優(yōu)先采購其產(chǎn)品等，為福利企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，促進其為殘疾人就業(yè)提供更多崗位。