全球教育治理視域中公立學校教師法律地位的重構

王俊，秦惠民

（北京外國語大學國際教育學院，北京 100089）

21世紀以來，美國、德國、英國、法國、西班牙、韓國等國家以表現性（performativity）和問責制（accountability）為主線，推動公立學校教師法律制度改革，教師職業身份逐步走向契約化，教師法律地位亦隨之重構。近些年，主權國家的教育改革趨同特征愈益明顯，其集體行動的深層邏輯不僅表現在各國回應本國教育質量提升的現實需求，而且體現了國際組織在全球教育治理中對主權國日漸明顯的合規拉動（compliance pull）。在這一進程中，聯合國教科文組織、國際勞工組織、經濟合作與發展組織、世界銀行等主要國際組織在教育治理權上的競合，以及國際組織與主權國家在互動中達成的合意，均對各國教師法律制度改革產生重要影響。本文在全球教育治理視域中審視主權國家公立學校教師法律制度的改革趨勢，探究教師法律地位重構的邏輯意涵和脈絡機理，為深入理解教師法律制度的基本功能提供有益參考。

一、國際組織對教師職業的符號控制

國內外學術界對“全球教育治理”尚未形成明確概念，但一個基本共識是，主權國家在全球教育治理中不可或缺，而政府間的國際組織是關鍵主體。[1]隨著“二戰”后國際組織登上全球治理歷史舞臺，教育成為攸關人類發展的重要治理議題之一，教師亦被囊括其中。借用巴茲爾·伯恩斯坦（Basil Bernstein）的編碼理論，可以認為國際組織長期以來通過全球教育治理，在教師職業符號控制（symbolic control）場域具有主導地位。在伯恩斯坦的理論框架中，“分類”與“架構”是兩個核心分析概念：“分類”表示不同范疇之間的區隔程度，蘊含不同社會范疇之間的權力關系，而“架構”是由規約性話語和教導性話語所組成的調控規則系統，前者傳遞“有關行為、品格和舉止上的期望”，后者傳遞“選擇、排序、進度和評價標準”，架構的功能是確定如何選擇標識（label）。[2]

（一）“強分類”：以“教師教學能力”標識教師質量

在“二戰”后全球教育治理發展的初期階段，聯合國教科文組織和國際勞工組織構建了對教師權利與責任的規范性理解，明確了其作為專業人員的社會地位和經濟地位的重要性。兩大國際組織在1966年共同頒布的《關于教師地位的建議》（Recommendation concerning the Status of Teachers）中指出，教師的地位賦予教師身份并對其表示尊重，它體現了社會對教師職能重要性和履職能力的肯定，同時也表現為，相比其他職業群體應給予教師更優的工作條件、報酬及其他物質保障。[3]該建議高度契合主權國家在“二戰”后朝向福利國家發展的目標，為各國立法確定教師法律地位、保障教師職業權利提供了法理基礎，也將公立教育及教師職業作為鑲嵌在福利保障制度中的重要內容。例如，到20世紀60年代末，美國幾乎所有州都確立了公立學校教師長聘制度，保障教師獲得穩定的職業發展。[4]作為早期主導全球教育治理的國際組織，聯合國教科文組織在很長時間中以“教師教學能力”來標識誰是“好的教師”，對教師職業的符號控制是“強分類-弱架構”。在“強分類”中，“每個范疇都有其獨特的認同、獨特的聲音，以及內部關系的特殊化原則”[5]。這意味著，教師在社會分工體系中與其他職業有較強的區隔，具有較強的專業自治性，在不同國家可以存在多元的教師質量標準，社會對此也可以有不同的評判結論。

聯合國教科文組織自建立之初就以促進全球教育發展和文化交流為己任，它將受教育視為現代社會的一項公民基本權利，強調教師因教育在社會進步乃至民眾福祉中的關鍵作用而應受到尊重。聯合國教科文組織重視教師質量，在搜集、分析和發布不同主題的全球教育報告時，也會包含涉及教師質量的數據，如《全球教育監測報告》（Global Education Monitoring Report）等。但相關數據強調政府對教育事業的投入和保障，不以等級排序為目的，對特定國家或地區在教師質量關鍵指標上的表現也側重警示并提出改進建議，較少對結果做出結論性判斷。聯合國教科文組織旨在以此描繪全球教育的發展圖景，推動各個國家和地區自主捕捉教育問題和尋求解決方案。因此，不同國家和地區在本地情境中可以對教師教育和專業發展設計不同的實踐路徑，甚至教師專業組織和地方政府部門在實施教師質量提升措施時，也能具有相當的自治權。教師職業的穩定性受到法律制度的明確保障。但是，20世紀80年代以來，隨著新自由主義與新公共管理在政治經濟實踐中勃興，經濟合作與發展組織、世界銀行等經濟領域的國際組織在全球教育治理的權力版圖中迅速崛起，在全球范圍內重視教育市場的跨國公司和關注教育公平的慈善組織也在其間遙相呼應，為教育質量和“好的教師”提供了一套替代性的話語符號。聯合國教科文組織的教育倡議，已經不能滿足主權國家和地區對便捷高效教育治理模式的渴望。

（二）“強架構”：以“學生學業表現”標識教師質量

在全球教育步入知識經濟時代后，國際組織對教師職業的符號控制逐漸轉向“弱分類-強架構”。經濟合作與發展組織積極打造知識經濟全球化的概念體系，將教育和技能視為知識型經濟體的政策核心，竭力倡導“教育政策的經濟化和經濟政策的教育化”[6]。經濟合作與發展組織在2000年率先開展“國際學生評估項目”（Program for International Student Assessment， PISA），開始在全球教育治理中承擔新的制度角色，以裁決者的身份對各國教育系統進行診斷、評價并提供政策咨詢。[7]由于教師對學生學業表現的影響僅次于家庭，經濟合作與發展組織在2008年啟動了“教師教學國際調查”（Teaching and Learning International Survey， TALIS），繼續將教師職業和教學效果視為影響各國教育改革以及經濟增長的核心因素。2018年，分別有79個與48個國家和地區及經濟體參與了PISA和TALIS的數據搜集和分析評價，均超出經濟合作與發展組織本身的成員規模。經濟合作與發展組織弱化了教師的“分類”，降低了教師作為專業人員在社會分工體系中的區隔程度，以“學生學業表現”來標識“好的教師”，將其視為“吸引學生并促進其學習的一線工作者”。[8]基于此，經濟合作與發展組織在首次TALIS報告中直接批評韓國公立學校教師的終身聘任制，稱其評價和獎懲機制不足，引發韓國國內激烈爭論，最終促成韓國政府建立全國性的教師評價制度。[9]

與之相類似，世界銀行在為新興經濟體和低收入國家提供經濟援助時，教育政策重點也從過去強調對教育系統的物質投入，轉向關注改善學生學業表現。世界銀行在設置教育改革議題時，充分融入了其長期倡導削減政府公共開支，推進公共事業私有化的理念。[10]2011年，世界銀行啟動“為了更好學習結果的教育系統測評”（Systems Approach for Better Education Results， SABER），其中包含“教師”評測模塊。該模塊確立教師政策的八大核心目標，搜集和分析世界各國教師政策的綜合信息，并按照四個等級進行評價。相比PISA，SABER吸納了更多的新興經濟體和低收入國家，目前是教育領域適用范圍最廣的國際評估項目。當類似的評估項目成為衡量國家教育質量及經濟發展潛力的重要標準時，教師職業的“架構”逐步增強，教師所要滿足的期望和所要達成的標準日漸清晰明確。

此外，一些重要的非政府組織在關注教育發展時，也在積極宣揚“教師質量決定教育質量的上限”這樣的觀點，包括全球最大慈善組織比爾與梅琳達·蓋茨基金會（Bill &Melinda Gates Foundation）、全球咨詢業務主要服務商麥肯錫公司（McKinsey & Company）、全球教育培訓市場領導者培生教育（Pearson Education）等。例如比爾與梅琳達·蓋茨基金會資助“有效教學測量”（Measures of Effective Teaching）項目，辨識能夠有效提高學生學業表現的教學方法。這些組織超越主權國家邊界，以自由市場和資本效益的角度重新解釋、規制甚至干預本地教育。[11]

二、主權國家教師法律制度的改革趨勢

（一）合規拉動：國際組織與主權國家的立法互動

在全球教育治理符號控制的競技場中，經濟合作與發展組織、世界銀行以新的概念體系對教師職業進行符號加工，進而改變在聯合國教科文組織主導下建立起來的互動形式。當國際組織以全球共同利益為依據，就教師質量設置改革議題、監測分析數據并提出政策改進建議時，其基于廣泛證據所形成的認識論權威（epistemic authority）隱含了期冀各國應當接受并遵循建議的要求，進而對各國制度改革產生最低程度的合規拉動。[12]一旦教師職業“弱分類-強架構”的符號控制在全球教育治理中確立起來，各國政府可以重新界定教師職業的屬性與價值，在競爭社會的話語規訓中將教師個人責任與國家未來發展融合為整體，為啟動教師法律制度改革構造合法性基礎。[13]誠如蘇珊·羅伯遜（Susan Robertson）所敏銳觀察到的，教師的全球治理機制從“規范的制定”邁向了“競爭的比較”。[14]當經濟合作與發展組織、世界銀行等國際組織，試圖從多國數據比較中探尋全球教育“善治”的最佳實踐和標準程序時，教師往往首先成為教育改革中的可治理對象。面對PISA結果帶來的國家危機感，德國政府緊急采取教育改革措施，重視教育產出和測試評價，使得德國教育系統逐漸演變為中央集權與地方分權的“特殊混合物”，為柏林州和薩克森州率先廢止公立學校教師公務員制度提供了契機。[15]

國際組織通過數據搜集和分析模型，將影響教育質量的各種因素進行標準化處理，使之成為可衡量、可比較的數字和排名。一旦將不同情境中的教育質量轉變為共同尺度，并且提供一種能夠剝離復雜因素的解決方案，“強架構”的調控規則體系必然超越國家領土邊界，從而導致各主權國家在參與全球教育評價時，實際上讓渡了部分本國政府在教育治理中的基礎功能。這種讓渡表現為各國政府不必充分地在本國情境中對教師質量問題進行循證調研，研制適切的解決方案。20世紀90年代，美國試圖拆解福利國家時代建立起來的職業保障，推行彈性而非固定的勞動制度，但各州的改革在教育領域舉步維艱，遭到學校尤其是教師工會等專業組織的強烈抵制。2008年金融危機后，美國社會民眾再度重視知識技能的市場價值，聯邦政府對國際教育評價排名的不利結果進行了危機式解讀，進一步營造了改革勢在必行的緊迫氛圍。之后，各州教師立法勢如破竹，消解了累積多年的改革阻滯力量。當國際組織的治理范式、國家政府的改革議程和社會民眾的價值情感相一致時，一種解決方案可以獲得最大化的權威，他國有效實踐和國際廣泛共識成為推進教師法律制度改革的外部合法性來源。國際組織傳遞教師質量提升的最佳實踐和標準程序，本質上是在制度趨同邏輯下將不同國家涉及教師的“各種組織模式的優點整合進一種制度的混合色拉”[16]，但它為本國立法者提供了更具影響力和解釋力的證據，響應了新自由主義與新公共管理理念。作為傳遞者的國際組織與作為接受者的主權國家，在新的合理性互動中達成合意。

新自由主義與新公共管理實踐起始于英國撒切爾政府和美國里根政府，卻是通過經濟合作與發展組織、世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織等國際組織的支持，才成為全球治理中的霸權話語。新自由主義認為：“通過在一個制度框架內——此制度框架的特點是穩固的個人財產權、自由市場、自由貿易——釋放個體企業的自由和技能，能夠最大限度地促進人的幸福。”[17]因此，新自由主義改革倡議者認為應當調整公立教育目標，強調培養學生具備重要領域的標準化知識與技巧，使其掌握參與競爭所必需的能力。不論是“歌頌轉瞬即逝的事物和短期合同”[18]，還是認為“每個問題都可以通過技術來解決的拜物教信仰”[19]，新自由主義呼吁拆解公立學校教師自福利國家時代以來的職業保障，試圖以教師的個人責任體系取代其專業人員地位。新公共管理是以新自由主義理念改革公共服務部門的概念化結果，它要求拋棄過去“由文明的技術官僚進行獨立的管制活動”[20]，采納市場術語將公共服務概念化為政府與公眾之間的類交易行為，“以明確的目標對產出設置績效測量標準并對達成目標的進展情況進行嚴格測量”[21]。對于公共服務部門的雇員而言，“這些改革試圖用以市場為基礎、由競爭驅動的策略來取代傳統上以規則為基礎、由權威驅動的過程”[22]。在全球教育治理的規訓之下，主權國家在教育立法中以表現性與問責制為主線，改革教師法律制度。

（二）強調精準展現，細分教師評價結果

表現性以符號化和物質化的獎勵或懲罰為基礎，采用評判、比較和展現的方式，用規制手段激勵和改變教師行為。當教師與學校的質量及價值被框定在一個接受評判的場域中時，政府成為掌握評判控制權的關鍵行動者，可以決定什么是有價值的、有效的或者令人滿意的表現，也可以決定采用怎樣的指標體系和測量方式。[23]為了精準衡量教師教學行為的輸出能力，提高評判結果的清晰度，主權國家在立法中細化教師評價機制的指標體系，特別將學生學業表現納入其中。

2012年，英國在進行教師評價改革立法時，將教育部發布的“教師標準”（Teachers’Standards）確立為法定評價基準，同時賦權校長或地方教育主管部門，可視待評教師具體情況，增加使用教育部發布的其他標準。①The Education (School Teachers' Appraisal) (England) Regulations, 5(1), 6(8) (2012).波蘭在2019年修訂《教師憲章》時，加強了對公立學校教師尤其是任命制教師的評價，教師評價的間隔周期最短可至一年。②Karta Nauczyciela, art. 6a, ust. 1 (2019).在美國，多數州已經摒棄簡單評價教師表現“是否滿意”的做法，逐步通過立法采納以多級體系為主的教師評價制度，少數州甚至采用了五級評價體系。[24]2019年得克薩斯州《教育法典》規定，教師評價標準必須基于“可觀察的、與工作相關的行為”，包括“教師執行紀律管理程序的情況和教師所教學生的表現”兩個部分。①Texas Education Code § 21.351 (2019).相應地，在“得克薩斯州教師評價與支持制度”（Texas Teacher Evaluation and Support System）中，學生學業成長測量是重要組成部分。密歇根州也在2019年修訂法律，將學生學業表現相關數據在教師評價指標體系中的權重從25%提高至40%。②Michigan Compiled Laws § 380.1249 (2020).以增值（value-added）評量的方式估算教師對學生學業產生的影響，目的是為了精準甄別教師表現。

（三）推定行為標準，明確教學責任要求

問責制采用教師未能達成預定目標后的潛在威脅，推定教師任務環境中的指導原則、規范框架和行為標準，試圖明確教師在承擔教學責任時的限制性要求。新的教師評價制度以探究和區分表現性為目的，為問責制提供了明確且適當的工具，“分數等級產生了一種潛在的修補服務及其診斷理論、診斷實踐和責任分配”[25]。問責制源于對公共服務質量的一種先驗不信任，延續這樣的邏輯，教師質量的評判以其達成預定目標的情況為依據，而不是公立學校獲得的強制授權或者教師個人贏得的資格證書。[26]

一方面，強化教師職業準入考察，根據新任教師入職期的評價結果決定是否留任。2019年，希臘立法要求教師在入職公立學校兩年后必須就其教學適任性接受評價，評價不合格的教師會進入階梯式退出程序。③Ν?μο? Υπ'Αριθμ 4589, ?ρθρο 62-7 (2019).美國多數州也在近幾年修訂法律，延長了公立學校教師獲得長聘身份前所需完成的試用期，并且以常規評價結果作為前提，以期充分審慎地考察教師的教學能力。[27]另一方面，強化評價結果利害性，要求教師在履責效果未達預期要求時承擔相應后果。西班牙在2020年修訂《教育組織法》時要求，如果判定教師無能力履行教學工作，或教學表現惡劣且拒絕改進，學校可依法將其調離教學崗位。④Ley Orgánica de Educación, disposición adicional cuadragésima octava (2020).在美國，新澤西州法律規定，如果長聘教師的評價結果連續兩年是“無效”或“部分無效”，學區教育委員會可判定該教師“無效率”（inefficiency），可依據法定程序撤銷其長聘身份。⑤New Jersey Revised Statutes § 18A:6-17.3 (2020).在田納西州，基于負面評價結果也可判定教師“無效率”，這在法律上構成對教師停職或者解聘的正當理由。⑥Tennessee Code § 49-5-501 (2019).

三、公立學校教師法律地位重構的潛在風險

（一）弱化教師法律地位

國際組織通過全球教育治理的影響，推動新自由主義與新公共管理治理范式在教育領域滲透，各主權國家在教師法律制度改革中相應地重構了公立學校教師法律地位。自然人的法律地位是法律人格的屬性之一，決定其在特定法律關系中的權利與義務。同樣，教師法律地位決定了教師的權利與義務，也決定了教師在各種法律關系中的位置，更決定了教師行為受到法律規制的邊界和教師職業受到權益保障的程度，因此是教師法律制度的邏輯起點。

在不同國家，公立學校教師法律地位一般為公務員（civil servant）和公共雇員（public employee），部分仍處于試用期或者未獲得長聘資格認定的教師被視為一般雇員（employee）。教師法律地位的實質內涵是由法律制度規定的具體權利和義務同構而成。當各國以表現性和問責制改革教師法律制度時，縮限職業保障中的權利和擴增履責要求中的義務，使得教師法律身份從過去“強分類”下的權利導向轉向“強架構”下的義務導向。即使在形式上沒有改變教師法律地位的稱謂，但是教師權利與義務構成的權重導向發生變化，仍然實質性地重構了教師法律地位。美國各州近些年的教育立法已經打破了教師長聘制度原本提供的實體性與程序性保障，常規評價中的負面結果可以作為撤銷教師長聘身份，甚至直接解聘教師的法定依據，教師作為公共雇員的法律地位遭到弱化。[28]

（二）降低教師職業吸引力

對于公立學校教師隊伍而言，教師法律地位重構會降低教師職業在社會分工中的吸引力。毋庸置疑，新自由主義與新公共管理治理范式倡導市場競爭與責任意識，對于提高教師隊伍質量，尤其是破除教育系統中部分存在的組織臃腫和教學無效現象，具有積極作用。但是，教師法律地位表明了教師在社會體系中的位次，具有象征性的敬重與尊嚴特質。當教師職業在社會分工中的區隔被打破，日漸趨近自由市場中的一線工作者時，教師職業的專業性就有失去其原有認同的危險，很難讓人信服這一職業群體在社會體系中可以獲得與之重要性相稱的尊嚴、利益及保障。

德國薩克森州在激進改革中廢除了公立學校教師公務員制度，造成教師流向其他仍然保留教師公務員身份的州。面對教師隊伍持續短缺的問題，薩克森州修訂法律，將2019-2023年作為恢復教師公務員制度的過渡期。①S?chsisches Beamtengesetz § 144a (2018).在法國，由于教師職業吸引力不足，近年來報名參加國家教師資格考試的人數持續降低，作為一種補救措施，政府以立法設置教育助理預聘制度，聘任尚未通過教師資格考試的本科師范生到公立學校完成一定教學工作。②Code de l'éducation, article L916-1 (2019).在美國，改革的確提高了新任教師質量，但是獲得教師資格證書的人數下降了，學校教學崗位的空缺期延長了。在少數族裔和貧困學生聚集的薄弱校，教師聘任難和留任難的問題更加突出。[29]

（三）導致教師自我異化

對于公立學校教育質量而言，教師法律地位重構會導致教師在教學行為中的自我異化。在法律地位重構進程中，關鍵指標數據日漸成為界定教師專業職責的重要依據，而契約化的聘任關系使教師在勞動力市場中愈益面對失業風險。[30]當表現性和問責制變成教學行為本身的理由并產生恐慌時，教師很可能出現史蒂芬·鮑爾（Stephen Ball）所形容的“自我異化”（alienation of self），違背教師的職業道德與專業精神。[31]

在與學校的法律關系中，教師的教學能力僅僅體現在能否協助學校在學生學業表現上達到關鍵指標的預期要求，這樣的后果貶損了教師在傳統概念意義上所擁有的教學知識與專業能力。學校采用的種種監督與評價技術不僅會分散教師的精力，也會束縛教師創造性地解決教學問題所必需的自主性和靈活性。在與學生的法律關系中，教師的教學能力集中表現在能否持續改善學生學業表現，特別是提高測驗分數，這樣的后果導致教師在教學過程中疏離教育的本質要求，在設計教學內容和決定教學方式時都以確保學生獲得更高測驗分數為目標，會忽略學生的個體差異和發展需求。而這個時候所實現的教育質量提升，不過只是可衡量指標上的數據化改善而已。

四、尊師重教：回歸教師法律制度的基本功能

教師法律制度在形式上明確教師行為規范框架，配置教師權利義務，提供糾紛解決機制，其基本功能在于穩定教師隊伍并提高教育質量。通過初步分析主權國家教師法律地位的重構，可以反觀全球教育治理中對教師職業的符號控制與合規拉動，也可以管窺經濟合作與發展組織、世界銀行等國際組織積極傳遞以新自由主義和新公共管理理念為基礎的治理范式。應當肯定，這些理念在教師法律制度改革中具有積極意義，如獎勵有效教學工作、激發教師努力進取等；也應當肯定，全球教育治理尤其是教育評價為各個國家提供了互學互鑒教師政策的平臺。但從各國經驗來看，表現性和問責制的改革主線在很大程度上導致教師法律制度的實施結果背離功能預設，教師法律地位重構中的義務導向使得公立教育的系統需求面臨挫折風險，潛在破壞了制度改革原本旨在完善的核心內容。所以，在引入評價與問責機制時，仍應以清晰的教師法律地位構造教師法律制度，厘清教師法律關系的邏輯起點，確保教師權利與義務整體平衡。

回歸教師法律制度的基本功能，才能實現尊師重教、教書育人的價值理性。目前，我國正在推進《中華人民共和國教師法》的修訂工作，根據修訂草案的征求意見稿，公辦中小學教師是國家公職人員。這一表述，不僅凸顯了教師職業的公共屬性，而且體現了教師與學校、教師與學生之間關系的特殊性。不能簡單地將教師與學校的關系認定為一般民事法律關系中的雇主與雇員，也不能簡單地照搬自由市場模式，將教師與學生的關系認定為市場中的教育服務提供者與消費者。既要建立完善的教師評價與退出機制，也要避免簡單地用學生學業表現評價教師，不能將教師完全置于等級式的表現評價和高利害問責的懲罰中。只有遵循教師成長與職業發展規律，賦予教師應有的法律、政治與經濟地位，尊重教師的專業屬性和保障教師的職業穩定，才能真正使教師具有職業尊嚴，從而有利于落實立德樹人的根本任務。