地震觀測環(huán)境保護的現(xiàn)狀、難點及完善措施

呂郁昕 麻曉婧 強 玫 李旭東

甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730030

一、地震觀測環(huán)境保護工作的現(xiàn)狀及經(jīng)驗做法

（一）地震觀測環(huán)境保護現(xiàn)狀

筆者以全國地震系統(tǒng)各單位近三十年開展的地震行政執(zhí)法案例初步統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)自1991年至2019年間全國地震系統(tǒng)的行政執(zhí)法案件主要集中在地震安全性評價和抗震設(shè)防要求管理及地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護方面，其中地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護行政執(zhí)法案件的發(fā)生率隨著城市發(fā)展規(guī)模呈逐步上升趨勢，干擾源以國家重點公路、鐵路建設(shè)工程，城市地鐵建設(shè)，架設(shè)輸電線路及為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展開辦廠礦企業(yè)使其生產(chǎn)經(jīng)營活動破壞觀測環(huán)境為主［1］。

為提高我國地震監(jiān)測預(yù)報能力，保障地震監(jiān)測臺站產(chǎn)出準確、及時、可靠、連續(xù)的地震監(jiān)測數(shù)據(jù)，于1979年3月20日，由國家地震局頒布實施的《國家地震局關(guān)于保護地震臺站觀測環(huán)境的暫行規(guī)定》［2］系我國地震觀測環(huán)境保護法律制度的雛形，隨著社會發(fā)展，對監(jiān)測手段、設(shè)施的不斷完善，歷經(jīng)四十余載法律體系建設(shè)，不斷地制定并修訂，從法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，國家、省級、市級的三級法律體系始終為地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護工作保駕護航。

（二）經(jīng)驗做法——柔性執(zhí)法，簽訂補償協(xié)議

地震觀測環(huán)境行政執(zhí)法突破了以往剛性的行政處罰方式，也突破了行政主體絕對優(yōu)勢地位，而是采取一種以協(xié)商式為特點的柔性執(zhí)法方式，由雙方或三方簽訂遷建補償協(xié)議解決被破壞臺站觀測環(huán)境保護問題，切實考慮當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展需求并作出一定的犧牲，調(diào)和、化解矛盾。選擇遷建地震臺站這種靈活方式，既能說服、教育、引導(dǎo)相對人積極主動地不做出破壞地震觀測環(huán)境行為，又能發(fā)揮出服務(wù)型政府在地震觀測環(huán)境保護事宜上的協(xié)調(diào)雙方利益，雙方在相對平等的地位上就地震觀測環(huán)境保護問題達成一致，促使行政相對人選擇最小成本解決問題。

二、地震觀測環(huán)境保護的工作難點

（一）事后救濟手段導(dǎo)致執(zhí)法滯后

地震系統(tǒng)相關(guān)部門行政檢查時發(fā)現(xiàn)違法行為，地震觀測環(huán)境保護案件均以違法事實已發(fā)生，通過事后監(jiān)管手段進入行政執(zhí)法流程。依據(jù)《防震減災(zāi)法》第二十四條第二款規(guī)定，地震觀測環(huán)境保護范圍內(nèi)的建設(shè)工程在核發(fā)選址意見書時應(yīng)當(dāng)事前征求地震工作主管部門的意見，且該步驟在地震觀測環(huán)境保護范圍內(nèi)新建、改建、擴建工程取得相關(guān)行政審批手續(xù)、進行施工建設(shè)前。實踐中發(fā)現(xiàn)這種前置的行政確認事項鮮有執(zhí)行，未充分重視對地震觀測場地的避讓，部分施工單位未與地震工作主管部門協(xié)商，未考慮過地震監(jiān)測臺站所處的位置和影響就進行施工建設(shè)，對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境已造成干擾、破壞，種種原因既包括我們地震工作主管部門缺乏事前監(jiān)管的自覺性，也包括因為一些部門的不作為或作為不及時，導(dǎo)致案件最終只能通過事后監(jiān)管手段介入，導(dǎo)致執(zhí)法滯后，不利于地震觀測環(huán)境保護工作的開展。

（二）地震監(jiān)測臺站建設(shè)及保護重視程度不夠

地震監(jiān)測臺站是開展地震監(jiān)測的基層機構(gòu)，是確保地震監(jiān)測設(shè)施產(chǎn)出良好、連續(xù)的觀測資料的基礎(chǔ)單元，也是保障地震觀測環(huán)境免受干擾、破壞等違法行為的第一道屏障。囿于城市發(fā)展規(guī)模的擴大，原來處于城市邊緣且孤小的地震監(jiān)測臺站業(yè)已成為現(xiàn)代化城市建設(shè)的組成部分，其產(chǎn)出的地震觀測資料不可避免地受到來自公路、鐵路、建筑物等不動產(chǎn)及各類運行的交通工具的干擾，更有甚者在施工建設(shè)時會直接破壞地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境。其中一些老臺站因特定時代問題，精細化防范措施難以實現(xiàn)，且土地手續(xù)不齊全又缺少建設(shè)資料，臺站信息沒有進行備案，一旦發(fā)生地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境破壞，協(xié)商難，評估耗時長，直接導(dǎo)致延誤新臺站的投入建設(shè)［3］。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門未能把地震觀測環(huán)境保護納入城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，個別臺站在增設(shè)抗干擾設(shè)施或直接遷建后又會面臨新的破壞因素，因欠缺與自然資源、住建、規(guī)劃等部門的溝通，臺站備案工作的不及時等原因，導(dǎo)致在建設(shè)工程項目選址時未考慮地震監(jiān)測臺站的保護問題，受重視程度不高，也充分暴露出地震臺站建設(shè)選址考慮不周。

（三）證據(jù)收集、儲存難度大

在實踐中證明地震觀測環(huán)境被干擾、破壞的證據(jù)除了地震臺站的觀測日志、異常核實報告外，主要依據(jù)實地勘測的照片、視頻等視聽資料，實地測量干擾源是否位于地震觀測環(huán)境保護范圍，及證明地震觀測環(huán)境受到干擾、破壞前后的觀測數(shù)據(jù)對比。前兩項證據(jù)需要實地取證，存在一定滯后性；最后一種為最直觀的證據(jù)材料，例如，電磁項目的觀測環(huán)境干擾取證需要比對干擾源（例如：地鐵）在啟動運行前后地磁數(shù)據(jù)波動情況，處于地震觀測環(huán)境保護范圍內(nèi)的地鐵設(shè)施在夜間未運行時，監(jiān)測數(shù)據(jù)會趨于相對穩(wěn)定狀態(tài)，一旦其白天運行后，將對儀器監(jiān)測的數(shù)據(jù)資料造成嚴重波動影響，該數(shù)據(jù)的比對最為直觀地反映了干擾、破壞行為的發(fā)生。但是實踐中往往由地震監(jiān)測設(shè)施主管部門自己借助監(jiān)測設(shè)施、計算機、相關(guān)軟件或設(shè)備轉(zhuǎn)化形成，專業(yè)技術(shù)性太強，中立鑒定制度的缺失致使該證據(jù)沒有通過第三方鑒定機構(gòu)固定，出具有法律效力的鑒定報告，往往難以被相對人信服。由于不同地震臺站監(jiān)測項目收集的資料均屬于電子證據(jù)，需要借助儲存介質(zhì)收集，因儲存介質(zhì)的問題導(dǎo)致證據(jù)資料丟失或失真將會影響證據(jù)收集及保存，影響執(zhí)法案件的處理。在取證環(huán)節(jié)實踐中，地震監(jiān)測臺站工作人員一般是發(fā)現(xiàn)破壞地震監(jiān)測設(shè)施、干擾地震觀測環(huán)境的違法案件的第一人，因缺少專業(yè)法律知識且不具有行政執(zhí)法證及執(zhí)法記錄儀等設(shè)備，無法第一時間利用執(zhí)法程序介入違法案件［4］，雙方簡單交涉無果后，上報違法事實及相關(guān)材料，由執(zhí)法人員現(xiàn)場踏勘并調(diào)查取證，調(diào)查取證行為已滯后。

（四）雙方利益難以調(diào)和，案件辦理周期長

在解決地震觀測環(huán)境案件時，因采取柔性執(zhí)法方式簽訂遷建補償協(xié)議為主，地震臺站遷建專業(yè)技術(shù)要求高，對遷建地震臺址的選擇上要嚴格按照國家標準計算，避讓出能保護地震監(jiān)測設(shè)施發(fā)揮正常效能的安全距離，還要考慮監(jiān)測設(shè)施的工作性質(zhì)的特殊性增加的建設(shè)成本，例如，測震設(shè)施要安裝在裸露的基巖上，地磁臺的建設(shè)材料必須采用無磁性的建材且周邊不能出現(xiàn)干擾其設(shè)施正常運作的干擾源，這勢必會增加遷建成本等，且依據(jù)防震減災(zāi)法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，監(jiān)測臺站的遷建費用由建設(shè)單位承擔(dān)，且遷建臺站建成后要對比舊臺站監(jiān)測數(shù)據(jù)1年，導(dǎo)致案件陷入長時間的商談。這一系列矛盾往往誘發(fā)臺站遷建方案及遷建預(yù)算問題歷經(jīng)雙方多次協(xié)商、勸導(dǎo)后仍然久拖未決，談判過程艱難且周期長，更有甚者當(dāng)項目建成投用多年臺站觀測破壞問題仍然存續(xù)，嚴重造成執(zhí)法效率低等問題。縱觀地震行政執(zhí)法案例，普遍存在從立案到執(zhí)行完畢周期過長的問題，觀測環(huán)境保護案件的處理周期一般需要2年以上時間，容易導(dǎo)致一案未決，又新增其他干擾源的情況。行政相對人為單位或其他組織的案件，因有政府督辦、其他部門的介入或其他因素影響會一定程度提高執(zhí)法效率，其余案件的執(zhí)法效率有待提高。

三、相關(guān)完善措施

（一）完善執(zhí)法程序，規(guī)范地震行政執(zhí)法行為

全面梳理、規(guī)范執(zhí)法事項，編制執(zhí)法目錄并適時進行動態(tài)調(diào)整，全面推行行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核制度，及時公開執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標準、執(zhí)法程序、監(jiān)督途徑、執(zhí)法結(jié)果。完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，健全地震行政執(zhí)法體系，厘清不同層級管轄權(quán)限，明確執(zhí)法職責(zé)，確定執(zhí)法范圍，突出執(zhí)法重點，加強執(zhí)法監(jiān)督，落實執(zhí)法責(zé)任，保障執(zhí)法條件，在防震減災(zāi)法律法規(guī)的授權(quán)下做好執(zhí)法工作。

（二）加強信息共享，提升地震觀測環(huán)境保護意識

加強同自然資源、規(guī)劃、住建等部門協(xié)作聯(lián)動、信息共享，實現(xiàn)對行政執(zhí)法行為全過程、多環(huán)節(jié)的監(jiān)管，通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等平臺，整合信息資源，實現(xiàn)信息共享，有利于地震系統(tǒng)積極、主動開展事前監(jiān)管，提前干預(yù)以避免干擾、破壞地震觀測環(huán)境的行為。主動溝通，提升自然資源、住建、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)部門對地震觀測環(huán)境保護工作的認識，主動配合各級地震工作主管部門做好地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境的保護與管理工作，在制定土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，批復(fù)建設(shè)項目時，能夠充分考慮地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境的保護需要。在地震觀測環(huán)境保護范圍內(nèi)的新建、擴建、改建工程項目，要充分參考和尊重建設(shè)項目選址意見書的意見，按照國家有關(guān)測震、電磁、形變、流體等地震觀測環(huán)境保護的標準［5］，避免或減少對地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境造成危害。

（三）組建綜合執(zhí)法隊伍，增強合力提升執(zhí)法效率

地震監(jiān)測臺站的建設(shè)已逐步趨向于無人值守，以前依靠臺站工作人員巡查發(fā)現(xiàn)干擾、破壞地震觀測環(huán)境的情形將趨于減少，如果僅僅依靠地震主管部門的行政檢查，查處違法行為的難度將加大，所以應(yīng)該組建綜合執(zhí)法隊伍，提升指導(dǎo)效率。要結(jié)合本地經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、地震自然災(zāi)害和安全風(fēng)險、地震監(jiān)測臺站和監(jiān)測設(shè)施分布情況等特點，突出重點，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式，在現(xiàn)有機構(gòu)編制規(guī)模基礎(chǔ)上，整合優(yōu)化各級地震工作主管部門的執(zhí)法職能，統(tǒng)籌配置執(zhí)法資源和執(zhí)法力量，加強專業(yè)化執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化部門之間的協(xié)同配合，保障地震行政執(zhí)法所需的執(zhí)法裝備、經(jīng)費。同時構(gòu)建將建設(shè)項目執(zhí)法納入聯(lián)動制約的機制，使得各部門之間建立經(jīng)常性的溝通協(xié)調(diào)機制，以得到相關(guān)政府部門的支持，以有效應(yīng)對解決干擾、破壞地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境的案件。嚴格實施執(zhí)法人員持證上崗制度，加強專業(yè)知識培訓(xùn)指導(dǎo)，對現(xiàn)有的執(zhí)法人員統(tǒng)一進行執(zhí)法考試并取得執(zhí)法資格證后方能從事地震行政執(zhí)法工作，且每年應(yīng)按照地震行政執(zhí)法案件特點進行專業(yè)性培訓(xùn)，強化理論知識，進一步指導(dǎo)執(zhí)法實踐。在全面深化改革的大背景下，加強對地震執(zhí)法隊伍的建設(shè)，提高地震系統(tǒng)執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)依法行政觀念，同時，也應(yīng)順應(yīng)改革浪潮，開展多部門的聯(lián)合執(zhí)法，增強執(zhí)法合力，實現(xiàn)執(zhí)法資源的最優(yōu)化。［6］

（四）規(guī)范取證程序，增強電子證據(jù)權(quán)威性

地震監(jiān)測數(shù)據(jù)比對結(jié)果作為直觀反映地震觀測環(huán)境被干擾、破壞的電子證據(jù)，需要借助高科技設(shè)備操作，且需依附于計算機、網(wǎng)絡(luò)等高科技。究其特殊性，以發(fā)揮地震監(jiān)測數(shù)據(jù)資料在地震觀測環(huán)境執(zhí)法案件中的最大價值，需要健全電子證據(jù)收集程序，取證過程中需規(guī)范、細致，執(zhí)法人員需嚴格依照相關(guān)程序，盡量避免不利因素影響，收集、應(yīng)用監(jiān)測數(shù)據(jù)時，要檢查監(jiān)測數(shù)據(jù)及相關(guān)特征項目的客觀性和關(guān)聯(lián)性，以及監(jiān)測過程是否科學(xué)、嚴謹。針對現(xiàn)場收集相關(guān)證據(jù)存儲、備份過程中，需精準性記載存儲載體、路徑等，對取證過程進行全生命周期存儲，從多方面采取措施提升地震觀測環(huán)境執(zhí)法取證規(guī)范化、標準化。

（五）調(diào)和利益矛盾，引入第三方評估機制

目前全國范圍內(nèi)地震觀測環(huán)境保護案件大多數(shù)均采取柔性執(zhí)法方式，即簽訂遷建補償協(xié)議，雙方就遷建方案和費用問題產(chǎn)生的矛盾難以調(diào)和，但現(xiàn)階段國內(nèi)尚未有專業(yè)從事臺站遷建設(shè)的設(shè)計施工單位，聘請其他設(shè)計單位作出的設(shè)計施工圖紙及預(yù)算，存在行政相對人不信服、質(zhì)疑費用預(yù)算的問題，都可以通過合作委托第三方評估機構(gòu)解決。第三方評估是調(diào)和雙方矛盾的有力手段，第三方評估以遷建臺站的測向、建設(shè)要求和建設(shè)規(guī)范為依據(jù)，安排專人與被評估單位、企業(yè)就評估工作的相關(guān)工作計劃、現(xiàn)場資料準備，以及雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等內(nèi)容逐一核實。經(jīng)過實地核查、資料審核、指標測算、專家評議等環(huán)節(jié)，為確保評估工作的公正性，評估組就不符合項征求被評估方的意見，對存有異議的不符合項進行進一步闡述和說明，或補充相關(guān)證據(jù)，針對存在的有關(guān)問題提出建設(shè)性的整改意見，最終形成評估報告。