論我國公益信托監察人制度問題與完善

沈小倩

（中央財經大學，北京 100081）

信托關系中，受益人的利益一般應當由其自行保障，這屬于信托法的一條基本原則。①但確實存在某些情形下，受益人存在維護自身利益的困難，所以大陸法系的諸多國家都規定了信托管理人制度。②正是因為公益信托存在受益人不特定的特征，若信托受托人無法履行受托義務并損害受益人權益時，受益人難以及時自行糾正，故產生能夠專門對受托人信托行為進行監察監督的公益信托監察人，旨在能夠增加公益信托關系人中受托人與受益人權益不平衡問題，維護受益人權益。

一、公益信托監察人法治發展與變革

我國《信托法》借鑒大陸法系國家的做法，引入信托監察人制度。③2001 年我國首次通過《信托法》在公益信托章節規則中引入公益信托監察人制度，④2016 年《慈善法》則對于慈善信托的監察人規范進行了重大調整。⑤總體而言，我國針對信托監察人的規范數量較少，且《慈善法》的信托監察人的相關規定并沒有實質解決公益信托監察人制度問題，甚至因其降低設立信托監察人的條件，加劇了信托中存在的委托代理風險。⑥

本文將擬考察我國公益信托監察人具體的法律規則基礎上，利用歷史分析法和比較法等研究方法，深入從信托監察人法律地位與設立、選任與變更、權利義務方面，探索我國公益信托監察人規則問題，并針對相關問題提出完善建議，希冀于《信托法》頒布20 年之際，為下一步我國的信托發展諫言。

二、公益信托監察人法律地位不明及完善

信托當事人一般包括委托人、受托人和受益人，相互間權利義務關系構成信托關系，分析信托關系可以利用治理結構的分析框架，即以法學角度分析“各個利益相關注意之間的權利、責任和利益，已達到相互制衡，實現效率與公平的合理統一。”⑦公益信托監察人制度的設立正是為了平衡信托關系人間的權責配置，以達到彼此制衡的目的。

我國公益信托監察人的法律地位設置并不明朗。《信托法》第六十五條規定：“信托監察人有權以自己的名義，為維護受益人的利益，提起訴訟或者實施其他法律行為。”該規定表明信托監察人存在是為“維護受益人的利益”；但《慈善法》第四十九條第二款，“信托監察人對受托人的行為進行監督，依法維護委托人和受益人的權益。”則表明信托監察人存在不僅要維護“受益人”的權益，還要維護“委托人”的權益，雖然《慈善法》屬于新法效力較高，但該規則認定的信托監察人的法律地位并不符合信托監察人制度邏輯和大陸法系立法趨勢。首先《慈善法》第四十九條第二款規定“依法維護委托人和受益人的權益”的前提是兩者權益不存在沖突，《信托法》第四十九條第二款規定顯示受益人與委托人意見不一致時，“可以申請人民法院做出裁定”，側面說明受益人和委托人的利益是有可能發生沖突的，此時按照信托監察人因《慈善法》第四十九條第二款的法律地位規則則無法同時保障兩方利益，導致立法邏輯無法理順；再者，在公益信托關系中，委托人和受益人的關系是不平衡的，因為受益人為不特定的人，所以大部分情況下當其權益受侵害時并不能快速要求停止侵害等措施，這也是公益監察人設立目的，但信托監察人即做委托人權益的“輔助人”又做受益人“保護人”則違背了設立初衷；最后，在信托立法中拔高委托人地位的做法來源于二十世紀八十年代日本《信托法》，但該理念已被認為是“大陸法系按照合同理論和物權法邏輯生硬繼受信托法的必然結果。”⑧最新的日本《信托法》進行較大修改，減少委托人的法定權利，降低其法律地位，使得信托關系回歸到理性狀態。綜上所述，筆者認為若要捋順我國公益信托監管人法律地位問題，從制度內部價值保護邏輯和比較法規范發展趨勢而言，都應當回歸《信托法》第六十五條“為維護受益人權益”的表述，能夠更好達到信托內部關系的制衡，建議通過立法解釋或司法解釋規定，公益信托監督人維護受益人和委托人權益發生沖突時，應當首先維護受益人的權益。

三、公益信托監察人設立模式問題與建議

我國《信托法》采用建立統一的公益信托監察人規則，但強制要求設立信托監察人為模式；我國《慈善法》采取未建立統一的公益信托監察人規則，未強制要求設立信托監察人的模式。

公益信托中受益人具有不特定性，從而導致受益人自身的監督權難以履行，因此需要設立信托監督制度，從外部監督和內部監督雙向制度的配置下加強對于受托人的監督。有趣的是在信托發源地的英美法系國家，并沒有規定公益監察人制度，這主要是因為英美法系中衡平法規則存在所導致的，若受托人違反信托義務，按照普通法不能對受益人進行救濟時，受益人就可以提出訴訟，法官則會根據“受益人衡平法上的所有權”予以相關行為的糾正，這與大陸法系的信托監察人的監督在性質上是完全不同的。⑨但目前我國對于信托監察人的設立仍存在不同的法律規則：我國《信托法》第六十四條規定公益信托監察人的設立是強制的，并且在信托文件無規定的情況下是由公益事業管理機構指定的，具有一定行政特色；但《慈善法》第四十五條和第四十九條規定未將設立信托監察人設定為強制要求，可以由委托人自行決定，整體上是對于受托人監督的弱化，具有“委托人中心”主義的立法模式特點。

筆者認為，《慈善法》將《信托法》中行政機關對于設立公益信托監察人的監督責任弱化，會使得委托人權益得到不必要的擴張，從而導致受益人在信托關系中將處于弱勢地位，其權益得不到外部監察機關和內部信托監察人的保障，比較法在公益信托監察人的設立趨勢上也是從“委托人中心”主義到“受益人中心”主義改變，我國的公益信托監察人制度應在統一公益信托監察人規則的前提下，朝著這一趨勢進行改革。《慈善法》第四十五條第二款應通過立法或司法解釋進行進一步規定，在民政部門備案和稅務部門銜接時，明確對于設立信托監察人的公益信托才能予以辦理民政備案和享受相關稅收優惠，以此促進我國統一公益信托監察人規則，并強制設立公益信托設立監察人規則保障受益人權益。

四、公益信托監察人選任與變更規則缺失及彌補

公益信托監察人選任資格方面，我國《信托法》和《慈善法》任均未有規定。筆者認為應當參考比較立法例，加之中國自身發展特點，進行公益信托監察人任職資格條件的細化。筆者認為除了消極條件去限制監察人的任職是不夠的，更多可以參考我國《公司法》第六章針對公司董事、監事、高級管理人員的任職資格，因為董監高與信托監察人都具有保障相關主體良好運作的職能。根據我國《公司法》規定董監高的任職資格中不僅有道德方面的要求，也有技能方面的要求，這對我國信托監察人任職條件也具有一定的借鑒作用。⑩建議我國信托監察人制度可以同時規定其任職的消極條件和積極條件，具體而言，一是信托監察人必須具有完全民事行為能力，不得具有破產情形；另不得選任與委托人、受托人、受益人有關聯關系的人擔任信托監察人；二是信托監察人選任應通過專業測試，并應具備相關專業知識，能夠其保障忠實勤勉地履職。

另外，我國《信托法》和《慈善法》對于信托監察人的變更均沒有加以明確確定，這是相應規范的缺失。公益信托監察人的變更主要包括信托監察人的辭任和解任兩種情況，對于辭任而言，若在信托文件規定的信托存續期間，信托監察人辭職的應當得到原選任方的同意，若情況緊急不能夠得到原選任方同意的,可以請求備案民政部門進行決定，因信托監察人辭任導致的損害，其應當承擔相應的賠償責任；另外若信托監察人因為重大過失或故意未能履行義務，則原選任人應當被賦予解除其職責的權利，信托監察人對解任不服的，可以向主管民政部門申請復查，對于信托監察人因不履行其義務造成的損害，原選任人可以向主管民政部門和法院尋求救濟。

五、公益信托監察人職權與義務規則欠缺及意見

我國《信托法》第六十五條規定的信托監察人具有“為維護受益人權益”的起訴權，第六十七條規定對于“受托人處理公益信托事務情況及財產情況”的檢查權和第七十一條規定“公益信托終止的”對于“受托人做出處理的信托事務清算報告”認可權；對比我國《慈善法》相關修改，一是保留了信托監察人的起訴權，但前提擴充可以是為“委托人和受益人的權益”而起訴；二是增加了報告權，即信托檢查人在發現“受托人違反信托義務或難以履職責”時向委托人報告的權利。但整體而言，我國目前針對信托監察人職權的規定存在數量較少且規則設定不夠全面的問題。

筆者認為應在《信托法》修訂時增加信托監察人以下職權：（一）增加針對日常信托事務知情權。借鑒《公司法》相關規定，允許公益信托人能夠在日常監督中查閱、摘抄和復印受托人管理信托事務的會計賬目和資料，有權質詢受托人說明相關信托事務的處理情況，要求受托人定期匯報信托財產及信托事務的權利狀態和事務進展情況；（二）增加信托監察人對受托人變更的建議權，當信托監察人通過其監察權，發現受托人存在不履行信托義務或損害相關利害關系人的權益時，應當由建議變更受托人的權利，雖然信托監察人享有起訴權，但是司法過程耗時時間較長，應給予信托監察人另一條較為高效的渠道，以此快速保障其他信托關系人權益。（三）增加多數公益信托監察人的多數決策原則，即兩個及以上信托監察人若在執行職權時發生并不能意見不一致的情況，為避免監察效率的降低，首先應按照信托文件相關規定，若信托文件未規定，則按照多數決原則進行矛盾的處理。（四）增加其他權利，主要包含信托監察人的民事權利的明文規定：（1）報酬請求權；（2）損害賠償請求權；（3）侵權行為請求權。

另外，我國對于信托監察人的義務方面也并沒有進行相關的規定，但信托監察人應根據其保障信托關系人利益的使命來規定其義務，主要有以下2 類義務：（一）勤勉義務，即信托監察人必須嚴格按照信托法及信托文件規則去積極地執行相關監察活動，并且在發現有可能損害信托關系人合法權益的問題時，要積極報告并采取相關的必要手段，若信托監察人未履行其勤勉義務應當按照過錯承擔相應的責任；（二）忠實義務，信托監察人員應當保持獨立監察的地位，如信托監察人不得利用其職權上的優勢與受益人等利益關系人發生不公平交易，亦不能利用監督過程中獲悉的信息獲得額外利益。信托監管人違反忠誠義務應負擔舉證責任，自行證明其盡到忠實義務，否則將承擔不利的法律后果。

六、結語

公益信托監察人制度梳理是希冀能夠建立我國統一的公益信托監察人制度，主要在把握大陸法系趨向“受益人中心”主義的立法趨勢基礎上，強化設立公益信托監察人的強制要求，《慈善法》則可以通過立法或司法解釋將其信托監察人的設立門檻提升；另外公益監察人選任條件應包含消極與積極條件，變更權應首先賦予原選任人，有糾紛由民政部門和法院進行解決；再者是需要細化公益信托監察人權利義務，增加公益信托監察人的知情權、建議權和其他基本權利，并建立以勤勉和忠誠為主的統一義務規范，以此切實保障受益人權益，逐步完善公益信托監察人制度。

注釋：

①胡秀娟：《論我國信托監察人制度之完善》，《湖北省社會主義學院學報》2004 年06 期，第74 頁。

②日本信托法第8 條規定，“受益人不特定或尚不存在時，法院可根據厲害關系人的請求或依職權選任信托管理人。”

③韓國信托法第18 條規定：“（一）無特定或尚沒有受益人時，法院須根據有關利害關系人請求，或依職權，選任信托管理人。但是，依信托行為為選任信托管理人的，則例外。”

④薛智勝：《論我國公益信托監管機制的完善——以提升公益信托的公信力為核心》，《政法學刊》2011 年28 期，第17 頁。

⑤《中華人民共和國信托法》第64、65、67 和71 條規定公益信托監察人設立及相關權利。

⑥《中華人民共和國慈善法》第45 和49 條規定慈善信托監察人設立及相關權利。

⑦閆海：《慈善信托監察人:法制發展、法律定位與規范重構》，《學術探索》2018 年05 期，第83 頁。

⑧周林彬，任先行：《比較商法導論》，北京大學出版社2000 版，第300 頁。

⑨王志誠：《信托監督機制之基本構造——以信托財產評審委 員會與信托監察人為中心》，《臺大法學論叢》2003 年05 期，第7 頁。

⑩徐衛：《信托監察人的法律設置及完善——評《臺灣信托法》第五章》，《天津市政法管理干部學院學報》2003 年03 版，第14 頁。