機構改革背景下檔案行政執法隊伍建設研究

陳 鵬/廣西警察學院

按照2018年3月中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，全國檔案系統完成了機構改革。除上海、云南、內蒙古、海南等4個省區市維持原有“局館合一”管理體制外，27個省區市實行局館分設，將行政職能劃入黨委辦公廳，部分地區對外加掛檔案局牌子；檔案館則作為黨委直屬的參照公務員管理事業單位，主要履行檔案“收、管、存、用”職能。27個省區市所轄的大多數市、縣（市、區）檔案部門，都參照這一模式完成了機構改革。檔案系統機構改革進一步強化了依法治檔的理念，確保了檔案事業正常運轉不停滯。

2022年2月，國家檔案局召開全國檔案法治建設經驗交流會，明確要求大力加強檔案行政執法工作，開展檔案專項監督檢查。但從目前檔案行政執法隊伍建設實際情況來看，還存在重視程度不夠、人員數量緊缺、人員能力與素質難以適應新形勢下執法工作要求等問題。要滿足當前檔案行政執法工作高要求嚴標準的需要，檔案行政執法隊伍人員亟待充實、素質急需提升。

1 加強檔案行政執法隊伍建設的意義

1.1 是貫徹落實習近平總書記關于檔案工作重要指示批示精神的必然要求

2003年，時任浙江省委書記習近平作出“檔案工作正在走向依法管理，走向開放，走向現代化”的科學判斷[1]，突出強調了檔案工作立法和執法的重要性。2021年7月6日，習近平總書記對檔案工作作出重要批示，為做好新時代檔案工作指明了前進方向，提供了根本遵循[2]。“三分部署，七分落實”。不辜負習近平總書記和黨中央對做好檔案工作的殷切期望，就必須夯實檔案行政執法檢查工作基礎，加快檔案行政執法隊伍建設，提升檔案行政執法水平，進而推動檔案事業高質量發展。

1.2 是建設社會主義法治國家的必然要求

依法治國是我國的一項基本國策。實現依法治國，檔案事業也需要在法治軌道上實現依法治檔。機構改革以來，加大力度實現檔案行政執法常態化已成為必然趨勢。以廣西為例，2019年以來各級檔案主管部門通過獨立開展或聯合有關部門開展行政執法的方式，對1000多個相關單位和部門進行了10000余次檔案行政執法檢查，在推動各地各部門依法落實檔案工作責任制、依法建檔管檔用檔、確保檔案安全和增強社會檔案法治意識等方面取得了一定成效。但是在執法過程中也遇到一些問題，如執法水平不夠高、力度不夠大、覆蓋面不夠廣、成效不夠明顯等，這些問題主要是由于檔案行政執法人員素質不高、人數偏少等而導致的。要真正做到依法治檔、依法行政，必須要建立高水平的檔案行政執法隊伍。

1.3 是貫徹實施新修訂《檔案法》的必然要求

新修訂《檔案法》有助于各級檔案部門履職盡責、提高檔案治理效能、解決檔案事業發展中的重點難點問題，是檔案工作走向依法治理的重要法律。“監督檢查”作為新增設的內容出現在新修訂《檔案法》中，說明檔案行政執法是適應當前檔案工作高質量發展的一項迫切且重要的工作。新修訂《檔案法》的“監督檢查”專章，規定檔案主管部門要依法依規對相關單位檔案基礎業務建設、檔案制度、工作人員等6個方面進行監督檢查。可見，新修訂《檔案法》賦予了檔案主管部門更多職責，檔案行政執法的對象更為廣泛、內容更為明確、程序更為嚴格。這就要求履行檔案行政執法工作的隊伍應當具備一定規模，并且要具備更高的專業素質。

1.4 是貫徹落實檔案事業發展“十四五”規劃的必然要求

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）的出臺為建設檔案強國打下堅實基礎。各地區嚴格對標《規劃》，制定了本地區的檔案事業發展“十四五”規劃，有的還以“兩辦”名義印發，檔案工作的推動力度更大。堅持依法治檔、嚴格檔案執法、加強檔案工作監管等均作為重要內容列入國家和各地區“十四五”規劃，需要貫徹實施。此外，《規劃》實施得怎么樣、實施得好不好，是否取得預期效果，也需要通過檔案執法進行檢查和推動。因此，要切實抓緊抓實抓好檔案行政執法隊伍建設，提升依法治檔水平，確保《規劃》落地落細落實。

2 機構改革背景下檔案行政執法隊伍建設存在的問題

2.1 對檔案行政執法隊伍建設不夠重視

檔案行政執法是法律賦予檔案主管部門的神圣職責，檔案主管部門對檔案執法隊伍建設負有主體責任。但有的地區檔案主管部門領導沒有正確履行新修訂《檔案法》賦予的職責，存在職能虛化和弱化、當“掛牌局長”的問題。部分地區相關領導沒有做到認真分析、研究解決本地區檔案行政執法和隊伍建設存在的困難及面臨的執法難題，一定程度上造成檔案行政執法陷入“無人執法”“無證執法”“違規執法”的尷尬境地。

2.2 檔案行政執法隊伍人員緊缺

機構改革后，檔案行政執法隊伍人員緊缺現象較為突出。第一個原因是機構編制少。筆者統計發現，實行機構改革的省區市檔案局，有2個地區設立4個處、4個地區設立3個處、4個地區設立2個處，其余地區僅設立1個處；核定行政編制多的地區有40人，少的為5人，總數僅為281人。實行機構改革的省區市所轄的多數市、縣（市、區）檔案局編制數僅為1—2名，甚至有部分地區還存在僅有局長、沒有工作人員的情況，這種情況在西部地區尤為突出。第二個原因是機構改革后原有執法人員的分離。檔案館由于沒有檔案行政管理職能，館內人員不再具備考取執法證的資格，原持證人員執法證到期后不能重新換證，也無法參與檔案行政執法檢查。因此較“局館合一”時期，目前執法隊伍力量被削弱。這些問題躲不開、繞不過、拖不得，需要我們勇于正視、善于解決。

人員緊缺造成的直接影響是現有的檔案行政執法隊伍力量難以做到執法常態化和全覆蓋。即便是在執法過程中對被執法單位下發整改通知書，但是由于執法人員過少，過后很難對整改完成情況進行全面檢查，對存在的違法違規情況也很難追究法律責任，難以做好行政執法的“后半篇文章”，難以達到以行政執法促進檔案事業發展的目的。此外，根據新修訂《檔案法》的規定，檔案局還需承擔多項行政審批事項，需長期有人在政務服務中心值班，這使得檔案行政執法人員更加分身乏術。

2.3 隊伍專業素質有待提高

隊伍專業素質不高是檔案行政執法隊伍建設面臨的一大困境。機構改革后新成立檔案局的大部分工作人員是從原檔案局（館）相關處室中轉隸過來的，鮮有法律專業背景；有少部分人是從黨委辦公廳（室）調整過來的，缺乏檔案工作經歷和檔案業務知識，難以高質量完成檔案行政執法檢查。新修訂《檔案法》第十一條規定要加強檔案隊伍建設，并對執法人員應當具備的專業知識與技能提出了明確要求；第四十七條對人員執法素質也提出要求。由于檔案行政執法相對人涉及經濟社會各行各業，檔案管理事項和管理內容、方法不一，且檔案法律、法規、規章條款較多，如果檔案行政執法人員不系統懂法、不認真學法，在檔案行政執法檢查過程中極有可能不知如何執法、不會專業執法、不能嚴格執法，會嚴重影響檔案法律的權威以及檔案部門的形象。

3 機構改革背景下加強檔案行政執法隊伍建設的途徑

3.1 加強立法，進一步落實執法主體和明確資格

“法無授權不可為”。檔案主管部門是依法依規進行檔案行政執法的主體。隨著機構改革的不斷深入，全國31家省級檔案館雖已被列為參照公務員管理的事業單位，但并不是行政執法主體。針對檔案行政執法隊伍薄弱的問題已經影響各地檔案主管部門履行法定職能這一新情況，2022年全國檔案局長館長會議提出“檔案局的有關業務指導工作可以依法依規委托給檔案館來做”[3]。此外，還應緊緊抓住新修訂《檔案法》正式施行的有利契機，在即將出臺的《檔案法實施辦法》，或在各地區即將修訂的檔案管理條例、辦法中明確可通過委托執法的方式，賦予檔案館人員參與檔案行政執法的職能和權限，并在法律層面提供執法保障。

3.2 提高認識，不斷擴大隊伍規模

檔案系統機構改革已有3年，國家層面需要認真梳理機構改革后各省區市特別是基層檔案部門內設機構設置、人員編制配備等關乎檔案事業發展特別是檔案行政執法隊伍建設存在的困難和問題，印發有關文件要求配齊配強檔案行政力量，并到各省區市開展檔案行政執法并下發整改通知書，從根本上解決檔案行政執法隊伍不足的問題。如，2021年江西、江蘇等部分省區市接受了國家檔案局對檔案工作的綜合檢查，并通過以檢促改，在增加機構和人員編制上得到了很大的改善，進一步充實了檔案行政執法力量。

各地區黨委要充分發揮黨管檔案的優勢，在涉及檔案行政執法隊伍建設方面給予關心和大力支持，并根據本地實際，調整適合本地區檔案事業長足發展的機構和編制數量，逐步建成并優化符合檔案行政執法工作需要的專業化隊伍，推進檔案事業與經濟社會協調發展。如，河北、甘肅、云南等省的檔案部門多方協調，提供出臺文件等方式強化檔案行政職能，并通過增加機構和人員等方式配齊配強檔案行政力量，有效解決機構和人員編制不足的問題[4]。這些做法值得其他地區借鑒參考。

3.3 強化協調，不斷形成執法工作最大合力

檔案局與檔案館在工作職責方面具有較大的關聯度，雖然在機構改革后檔案部門實行了“局館分離”，但是檔案管理專業性較強，很多地區局、館都是“分工不分家”。鑒于國內檔案行政執法力量實際情況，可以采取以下三種措施共同推進檔案行政執法。

一是加強與機構編制部門、司法部門的溝通聯系。通過文件形式規定局、館統籌協調，在開展檔案行政執法時，將檔案館中原來持有檔案執法證且熟悉檔案行政執法業務的優秀專業人才吸納進來，參與檔案行政執法工作。中央檔案館館長、國家檔案局局長陸國強同志在深入學習貫徹習近平總書記對檔案工作重要批示精神專題研討班上特別強調，“辦公廳（檔案局）在履行檔案行政執法等職能時，可以借助和發揮檔案館的力量”[5]。二是推進“辦局一體、局館聯動”模式。各地區黨委辦、檔案局、檔案館要打造目標一致、相互配合、協同高效的工作機制，發揮檔案館相關人員積極作用，明確他們參與檔案行政執法工作的職責與權限、權利與義務等。三是積極探索創新，不斷改進和優化行政執法工作方式運轉模式。可以由檔案主管部門牽頭，基于“一盤棋”的理念構建工作聯動模式，邀請涉及檔案行政執法的相關單位參與進來，在開展檔案行政執法工作時抽調人員組成檢查組開展聯合執法、專項執法，凝聚合力，推動檔案行政執法創新發展。

3.4 加強培訓，不斷提升隊伍綜合素質

各級檔案主管部門應落實主體責任，按照新修訂《檔案法》及《規劃》要求，培養一批高素質、專業化檔案行政執法人才。一是要突出政治過硬，加強法治教育。要以習近平法治思想為指引，教育引導廣大檔案干部認清新時代賦予的光榮使命，持續強化理論武裝。二是要突出業務過硬，實施人才強檔工程。要堅持法治導向，強化程序思維和法治實踐，在制定和實施本地區、本單位“八五”普法規劃時，把檔案法律法規列入業務培訓、繼續教育等教學內容，并配合人大、司法等部門，定期組織開展檔案工作業務能力培訓[6]。檔案行政執法人員要自覺加強學習，重點加強對《檔案法》《檔案法實施辦法》《檔案管理違法違紀行為處分規定》等檔案管理法規規章的學習。還要強化非檔案專業法的學習，學好用會其中賦予檔案行政執法的相關職責和權限，不斷提高法律素質和執法能力。三是要突出作風過硬，強化對檔案干部的日常教育和管理。堅持嚴管與厚愛相結合，對執法人員在執法過程中執法不嚴、違法不究、玩忽職守等行為進行處理和追責，鍛造一支作風過硬的檔案執法隊伍。

3.5 開拓創新，不斷探索檔案行政執法新模式

各地區檔案主管部門要探索檔案行政執法新模式，提升現有檔案行政執法隊伍執法效率。面對新形勢新任務新問題，要積極推動檔案監管數字化，有效提高檔案行政執法工作效率。檔案監管數字化轉型是新時代檔案行政管理的發展方向和未來趨勢。20世紀80年代初，西方國家就已開展了數字監管行動，美國國家檔案與文件署建立了體現檔案監管數字化轉型理念的電子文件檔案館（ERA）信息系統，新西蘭國家檔案館開發了檔案綜合監管系統，英國推出了檔案監管數字化轉型計劃。

建議按照《規劃》的有關要求，推動檔案監管數字轉型。如通過“互聯網+監管”建立檔案數字治理新模式，推動檔案治理體系和治理能力現代化。各地區檔案主管部門要根據新修訂《檔案法》的規定，持續深化“放管服”改革，深入推廣“互聯網+檔案行政執法”模式，研發“網上檔案行政監管系統”，在檔案行政執法工作中應用互聯網、大數據、云計算、區塊鏈技術、人工智能等信息技術，將檔案各項工作納入系統監管范圍，制定監管標準和監管機制，線上執法與線下核實相結合，通過新技術新手段彌補執法人員不足問題，進一步規范執法程序、提高執法效率、提升檔案行政執法效能。

3.6 加強普法，不斷營造良好檔案法治建設環境

要加強檔案法治宣傳教育，增強社會各界對檔案法的認同，營造良好檔案法治建設環境，減少檔案行政執法次數和頻率，克服當前檔案執法隊伍存在的不足。要以國家檔案局印發實施的《全國檔案“八五”法治宣傳教育規劃（2021—2025年）》為契機，充分利用國際檔案日、國家憲法日、檔案法治宣傳月（周）等時間節點開展檔案普法宣傳。以新修訂《檔案法》正式施行為契機，與人大、司法等部門利用報紙、刊物、網站、微信公眾號等宣傳媒體推出普法專欄、舉辦普法論壇、出版普法書籍，強化全社會尤其是各級黨政領導干部的檔案意識，營造檔案法治建設良好環境。同時，在全社會形成關注、關心檔案工作的積極氛圍，進而降低各單位各部門違法頻率，減少檔案主管部門執法的難度。

4 結語

各級檔案主管部門要持續深入學習貫徹習近平總書記對檔案工作重要指示批示精神，緊緊抓住檔案事業快速發展重大機遇，加快檔案行政執法隊伍建設，有效提高依法治檔水平，確保檔案執法工作在法治軌道上良好運行，為建設社會主義現代化強國貢獻檔案力量。