農業水價綜合改革模式路徑在灌區中的應用

張玲林

（甘肅省景泰川電力提灌水資源利用中心，甘肅 景泰 730400）

我國是一個農業大國，農業生產用水量占國家總用水量的比重較大。同時，我國也屬于水資源稀缺國家，水資源在農業生產中的大量使用，使我國水資源緊缺問題更加嚴重。經過調查發現，盡管我國水資源非常緊缺，但許多灌區卻存在水源浪費、水源污染等問題，珍稀的水資源并未得到充分合理的利用[1]，導致以上問題產生的主要原因是灌區農業水價不合理，如水價過低導致群眾節水意識淡薄，進而引起水源浪費嚴重。因此，對灌區水價與水價改革相關問題進行探討具有重要的現實意義。

1 灌區農業水價存在的主要問題

1.1 水價偏低

調查發現，農業灌溉區域的水價普遍較低，過低的水價不僅導致農民不注意水源保護與水資源節約，更使水利工程建設與運維管理得不到保障。據有關調查數據顯示，近幾年我國水利工程農業水價普遍偏低，導致農業水價得不到提高的原因也是多方面的，如水費計收方式不合理，一些地區按供水成本收費，忽略了水利工程在建設與使用期間的資金投入，水費整體偏低。此外，水價偏低還與農村經濟收入有關。由于農村經濟發展水平相對較低，農民經濟收入有限，相關部門在制定水價時會出于減輕農民農業生產負擔的考慮而適當降低水價。除以上原因外，部分區域末級渠系水價改革受重視程度不夠等原因，尚未進入到政府水價管理范疇，用水水費仍然是相關部門代為計收，缺乏相應的監督管理機制，導致末級渠系所收水費偏高，國有水利工程的價格空間受到擠壓[2]。

1.2 農民實際支付水費的負擔重

在水價普遍過低的情況下，一些灌區又存在截留、挪用等現象，導致農民實際承擔的水費相對較高。近年來，我國一直在推進農業水價改革，致力于減輕農民經濟負擔，但現實情況卻是農民支付水費的負擔逐漸加重。深入調查與研究可知，2006年我國取消了農業稅。在這一政策實施后，水費成為農業唯一收取的費用，因而也就成為主要的截留目標。此外，一些農村地區水費征收管理系統不夠完善，水費得不到有效管理，農民實際支付的水費在不斷增加[3]。

1.3 水費計收方式不合理

當前許多灌區的水費計收標準仍然比較單一，水費計收方式也不夠先進合理，許多地區還沒有推廣應用超定額用水累進加價、兩部制水價、豐枯季節水價等計價方式。更為關鍵的是，灌區缺乏相對完善且可靠的計量儀器設施，更多的是依托于上級渠道計量分水灌溉，影響水資源合理開發利用，可能存在部分農田未能得到充分灌溉，或是由于計量不準確導致水費繳納出現爭議，繳納不及時，影響到后續的工程維護工作順利開展。目前多數地區的農民用水者協會存在資金支持力度不夠、配套硬件設施不完善等情況。由于經費不足，后續的工程維護工作缺少充足資金的支持，不可避免的影響到后續相關工作順利落實。

1.4 水權界定不清晰

農村一些小型水利工程是歷史遺物，普遍存有產權不明等問題。一些水利工程因為兼有營利性與公益性等特點，權責主體不夠明確。在水利工程管理權責界定不明確、主體責任不清晰的情況下，水價的制定與執行都會受到嚴重阻礙。另外，我國傳統的農村水利工程管理模式為集體經濟組織管理模式，農戶沒有將水利工程管理與自身利益緊密連接起來，節水意識不強，繳費積極性也不高。

1.5 田間配套工程建設滯后

在農業水價改革背景下，盡管已經轉變了以往大水漫灌的方式，節水意識不斷增強，但仍然存在水費收繳失衡的情況。水價改革后，農民襯砌渠道的積極性不斷增強，但由于項目支持力度不足，大量農村勞動力前往城市務工，留在農村的居民老齡化問題嚴重，多種問題導致農田水利建設投入力度不足，組織管理難度較大，難以有效解決用水節水效益失衡問題。

1.6 灌區之間的發展失衡

不同地區的用水理念存在一定差異，對于一些經濟發展快但水資源短缺的區域，農業水價改革進展較快，農民的參與熱情較高，節水意識較強。渠系水利用系數持續提升下，大量節水灌溉技術引進應用，促使高效節水工程建設進程不斷加快。但不同區域的灌區灌溉水利用率卻有所差異，未能協同發展。對于一些海拔較高的區域，采用地表水灌溉，缺少地下水補充支持，僅僅是依靠地表水灌溉，保灌率水平偏低。由于灌區的地質條件不同，存在用水矛盾問題，對于純井灌溉區域，用水供需矛盾問題尤為嚴峻，主要是采用地下水超采來滿足水資源需求。灌區內推進落實高效節水工程，但仍然存在缺水問題。河井混灌區用水矛盾較小，保灌率較高，區域經濟發展水平快，土地流轉快，農業水價改革成效理想。純河水灌溉區域由于水量充足，用水管理過于粗放，群眾節水意識不強，導致灌水混亂無序，農業水價改革進程緩慢。

2 農業水價改革目標

灌區農業水價改革需要在明確具體目標的前提下，保證各項工作規范有序進行，具體包括以下幾點：一是加強水資源定額管理和總量控制。核定農業用水總量，制定和落實用水總量封頂政策。二是采用終端計量供水。此種方式需要適當的增加資金投入，對區域資源挖掘整合，配套終端計量供水設施，落實農業水價政策，形成良性的農業水價形成機制，在滿足農業灌溉需求的同時，有效降低農業供水成本，減少不必要的水資源損耗，依據不同用水需求確定合理的供水價格。三是完善節水獎勵機制和補貼機制。為了支持農業水價改革深化，應建立完善的節水獎勵機制和補貼機制，整合資源，拓寬資金籌措渠道，對于參與農業節水的農戶可給予資金獎勵支持，以此調動農戶的積極性。同時，積極整合社會資金，頒布相關政策制度，支持后續中小型水利工程建設。

通過灌區農業水價改革，可以為灌區提供充足的運行維護費用，以求確定最佳的水價。摒棄傳統理念束縛，水價按方收費，同時要求征收農業地下水水費，此種方式可以規范水資源開發和利用行為，規避盲目開采地下水造成的水資源浪費問題。應建立水資源統一管理制度，指導后續地表水和地下水開采活動有序進行，最大限度規避生態環境遭到破壞。通過改造升級，安裝智能計量設備，智能化管控水資源，有助于減少水資源消耗。另外，實行末級渠系水價，綜合考量引水灌溉面積，確定最佳的水價，并上報給相關部門，經由上級部門審批通過后，農民用水者協會負責末級渠系水費收取和管理。通過此種方式，不僅有利于水費計收合理化，避免區域水費標準不統一的情況，還可以有效減少農民的用水成本壓力，提升農民收入水平。另外，此種方式計收的水費可以投入到灌區農田水利工程維修養護工作中，確保農田水利工程穩定、有效運行。

3 灌區農業水價綜合改革措施

3.1 健全完善用水管理體制

按照“誰受益、誰負責”的原則構建管理體系，全面落實各項管理工作，使水資源得到充分利用與科學管理。在構建管理小組與管理體制時，要以全新的理念及思想為基礎，在深入調研的基礎上構建管理體制，提高水利工程管理水平。具體如有關部門可樹立公眾參與理念，開展對群眾的宣傳教育工作，通過全面系統的宣傳教育，改變群眾錯誤思想觀念，充分認識到水價改革與用水管理的重要性，調動群眾積極構建專門的管理小組，切實提高用水管理效率。為了使水資源得到有效管理與利用，還可在灌區推行專業管護制度。當地水利機構要強化職能，派遣專人充分調查水利工程區域的實地情況，包括地質條件、水文環境以及水資源儲量，并加強與相關部門的溝通聯系，建立相對完善的組織機構，如基層水務站、農民用水戶管理協會等。在專門部門支持下，實現對區域內灌區水利工程、灌溉水源等進行全權管理，從根本上解決管理權限混亂等問題。另外，可在灌區建設發展農民用水者協會，即由農民自愿組成管水用水組織，自愿對灌溉用水以及水利工程等進行管理與維護，使灌區水源得到充分合理利用。相較于政府管理部門，這種民間性質的管理組織在用水管理上更具有優勢。具體如農民用水者協會可以加強供水單位與農民之間的聯系，協會可以為用水農戶提供真實、透明、全面的水價信息、用水信息，讓信息不對稱問題得到有效解決，同時也讓水價改革更加公開、透明[4]。

3.2 改進農業水價補貼方式

研究與實踐證明，對灌區農戶給予水成本補貼、水價補貼，不僅能夠減輕農民經濟負擔，而且也能增強農民節水意識，提高其繳納水費的積極性，使灌區水資源浪費嚴重、水費計收困難等問題得到有效解決。對此，可以在政府財政補貼支持的同時，適當的增加農業用水價格，以此來獲取更多的建設資金。具體的做法：根據灌區實際情況以及當地的水費計收標準核定農業用水價格，其中的部分損失由國家補貼。在對農戶進行補貼時，還需根據灌區實際情況科學選擇最為合適的補貼方式。當前常用的補貼方式有暗補、明補以及介于暗補與明補之間的3 種補貼方法。每種補貼方式都有各自的適用情況。從原則上來說，國家在對用水農戶進行直補時應采用明補方法，即直接向農戶發放補貼資金，之后將灌溉區域內的水價適當提高，通過提高水價增強農民的節水意識，同時也讓灌區的水價逐漸趨于合理。

3.3 完善農業水價分攤機制

灌區農業水價改革是一項綜合、系統且復雜的工作，水價改革牽涉到多個利益群體，涉及多個部門。因此，在對灌區農業水價進行調整時，必須要考慮好利益分配以及分攤問題，避免不必要的糾紛。在改革時要綜合系統分析各部門以及農民群眾的利益，考慮農民的經濟承受能力，繼而從調控水價、提高水資源利用率這一目標出發，通過多種渠道、多種方式與各利益相關者進行溝通與協調，力求制定出一套能使各方都滿意的水價改革方案[5]。

3.4 建立灌排工程體系

積極將節水理念落到實處，支持水價核定、水費收取等工作有序進行，配備相對完善的基礎設施。伴隨著農田水利工程投入力度和建設力度的加大，用水計量問題得到顯著改善，但實際中計量率仍然處于較低的水平。對此，應充分考量灌溉模式、管理方式以及供水條件等情況，在此基礎上合理劃分計量單元，配備完善且可靠的計量設施，推廣應用信息化管理系統。基于此種方式，可以有效增強水量使用公正性和均勻性，水費繳納工作透明，對于促進水資源合理配置與利用具有積極作用。除此之外，多措并舉，完善配套基礎設施，結合配套政策支持，為農田水利工程提供充足的資金保障。經過統籌安排，圍繞統一的質量標準推進水利工程建設，便于提升節水效益，降低農業水費支出。推動水利投融資體制改革深化，在當地財政投入支持下，結合金融扶持政策吸引更多社會資本參與水利工程建設和管理。

4 結語

推進灌區水價改革、調整灌區水價政策有助于提升灌區水資源利用率，促進灌區農業健康穩定發展。因此，相關部門要根據灌區水價低、農民實際支付費用高等問題重新完善水價管理機制，改進水價補貼方式，創新水價分攤機制，使水價引起的各項問題得到有效解決。