我國行政調解的現狀及完善路徑

羅志紅

成都大學，四川 成都 610106

當下，我國社會處于急速轉型時期，民事糾紛、行政糾紛層出不窮，政府努力探索各種解決糾紛的辦法，學界也在深入討論相關問題，行政調解的價值得以重新認識，筆者也來談談行政調解相關問題。

一、行政調解的涵義、本質

于沛霖等學者認為，行政調解“應當是指行政機關和法律、法規授權的組織，依據法律和政策，以自愿為原則，通過說服教育，促使當事人達成協議，解決糾紛的活動”。［1］

上海市司法局巡視員兼上海市行政法制研究所所長劉平認為，“行政調解是指由行政主體主持，以國家法律、政策和公序良俗為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法調停、斡旋，促使當事人友好協商，達成協議，消除糾紛的一種調解制度。”［2］

范愉等教授認為，“行政調解是行政主體在爭議雙方當事人自愿的基礎上，主持雙方進行協商，達成和解協議從而解決爭議的活動”。［3］

以上關于行政調解的涵義各有千秋。行政調解的主持人當然是行政主體。具體說來，應該包括行政機關和法律、法規授權的組織。行政調解的依據除了法律、政策，還應該有公序良俗，甚至法理、道德。

關于行政調解的本質，于沛霖、都本有、丁慧等學者進行了充分的論述，筆者贊同他們的觀點。他們認為，根據行政法理論，行政行為是享有行政權能的組織運用行政權對行政相對人所作的法律行為。行政行為主要指外部、單方行政行為，具有單方性、強制性、無償性法律特征。而行政主體在行政調解中只是居間調停，不能依職權單方面作出決定。況且行政主體一般不能強制執行調解協議。因此，行政調解本質上不應當是行政行為，而是一種非行政行為，是行政主體在法律、法規規定的范圍內履行社會管理職責，實現社會管理職能的行為。

二、我國行政調解的歷史嬗變

我國古代，行政司法合一，行政調解包含在官府調解中。廖永安教授認為，行政調解最早可以追溯到西周時期。據《周禮》記載，當時官府設有“調人”這一官職，其“掌萬民之難而諧合之”，即通過調解方式解決普通民眾的糾紛。［4］

春秋戰國時期，孔子積極倡導調解息訟。發展到唐代就已具規模并產生了較好的社會效果。唐代的官府調解是在行政長官主持下對民事案件或者輕微刑事案件的調解。直到明清，對于民事糾紛，官府都傾向于優先采取教化方式調處解決。［5］

民國時期，很多鄉、鎮、區依據當時南京國民政府制定的《鄉鎮自治實施法》，在鄉鎮公所或區公所內設立專門的調解機關開展民事糾紛的行政調解工作。革命根據地時期，各邊區政府也積極倡導通過調解化解矛盾糾紛。中華人民共和國成立后，充分利用調解方式解決人民內部矛盾，調解制度得到了較大發展。［6］

我國現行法律制度在如下領域發展行政調解：公安行政管理、醫療衛生行政管理、勞動行政管理、自然資源行政管理、環境保護行政管理、公共交通行政管理、商業行政管理、計量行政管理、郵政行政管理以及民政行政管理。

三、我國行政調解的現狀

（一）有些地方理念或“左”或“右”，不切實際

“左”的理念表現為過分強調行政調解的作用，認為行政機關能夠管理社會生活的很多方面，就可以大量運用行政調解解決糾紛，當事人不愿意調解的也強行調解。這很明顯是違背行政調解的地位、功能和本質的。

“右”的理念表現為過度信奉法治主義，認為法治是解決所有問題的萬能鑰匙，在當前中國的現實背景下，主張取消行之有效的行政調解機制，這樣行政機關的調解意識、責任心就下降。老百姓投訴無門，影響了社會和諧穩定。［7］

（二）相關規范不系統，不完善

我國立法上缺乏統一的行政調解法，有關行政調解的規定只是散在地規定在不同的法律、法規和部門規章中，行政調解的主體不明確，行政調解的范圍不具體，行政調解欠缺程序上的規定，行政調解不能從程序上保證處理結果的公平、正義。這就導致行政調解法規的權威性不高，不能滿足社會需求。

（三）保障不力

從組織保障上看，由于行政調解法規對調解主體沒有明確規定，實踐中就會出現政出多門，有些情況誰都想管，有些情況誰都不想管，結果受到損失的是老百姓的利益。

從人力保障上看，由于不少調解人員缺乏專業知識和專業技能，思想觀念和調解技能就難以適應社會的需求。要么以權壓人，態度粗暴；要么當和事佬，和稀泥。這都不利于糾紛的徹底解決。

（四）缺乏聯動機制

行政調解達成協議后，當事人能夠自覺執行，那當然好。如果不執行，就要提起訴訟，因為行政調解協議沒有強制執行力。這樣，行政調解所做的工作就前功盡棄。如果從制度上設計好行政調解與其他調解及司法訴訟的聯動機制，就能更好地發揮國家資源的效益，更好地解決糾紛。

四、當下大力發展行政調解的理據

首先，除專家、學者普遍論及的優勢外，行政調解還具有下列優勢：

1.專業性。行政主體的工作人員一般具有相應的專業知識和豐富的調解經驗，能把控行政調解的進程，即使遇到疑難復雜或新問題，也可以利用行政機關的資源，召集相關專家進行研討，提出相應的解決方案。

2.靈活性。行政調解是由行政主體的工作人員通過教育、引導、斡旋、調停等辦法促成爭議各方達成協議，沒有法定程序，也沒有時間限制，甚至行政調解的依據除了法律、法規及規章外還可以是倫理道德、公序良俗。因此，行政調解相比訴訟程序具有較大的靈活性，有利于糾紛的快速解決。

3.綜合性。“由于行政調解的適用范圍要比訴訟受案范圍更廣泛，行政執法涉及公民生活的方方面面，行政機關可以靈活運用各自所掌握的裁量權進行行政調解，從而綜合性、全方位地解決糾紛。”

4.建設性。行政主體的工作人員在主持調解中，會遇到各種各樣的問題。他們在解決這些問題時，會積累豐富的經驗教訓。這對以后制定相關政策和行政規章具有建設性的意義。

其次，行政調解具有下列價值：

1.迅速解決糾紛。如前所述，行政調解具有靈活性的優勢，行政主體的工作人員在主持調解的過程中能利用行政機關的權威和資源，調查糾紛的來龍去脈，分析糾紛各方提供的證據，提出解決問題的可選方案，引導、說服雙方達成調解協議。很明顯，這種解決糾紛的方式就比訴訟更有效，更能迅速解決糾紛。

2.彌補司法審判的不足。眾所周知，司法審判是由人民法院按照法定程序進行的，必須嚴格遵守相關規定。這對公正公平解決問題，讓當事人心服口服等方面具有重大作用。但是，由于法律規定的僵硬，司法審判就有不靈活、不便捷、成本高、效率低等不足。而行政調解由于行政機關自身的優勢、資源以及行政調解的特殊性，可以有效彌補這些不足。

3.轉變政府理念。現代社會，政府理念慢慢地由管理變成了服務。以“全心全意為人民服務”為宗旨的人民政府，更應該是這樣。行政調解事關當事人雙方的切身利益，必須當事人各方同意才能調解，必須各方同意才能達成調解協議。因此，政府在主持調解的過程中就會考慮怎樣尊重當事人的意愿，怎樣讓當事人滿意，政府的理念就由管理轉變為服務。

4.提高社會治理效益。人民群眾之間的糾紛會影響社會的安定團結，影響社會和諧發展。在行政調解過程中，行政主體的工作人員根據相關法律、法規，甚至社會公德、公序良俗主持調解，自然會想到怎樣迅速有效地解決糾紛，化解矛盾，其治理社會的能力就得以提升。全國相關行政調解工作人員都努力提升自己的專業技能、服務意識，自然就會提高社會治理效益。

最后，行政調解存在下述法理基礎：

1.行政調解是民事糾紛難以解決時行政干預的優選方式。由于中國歷史傳統的影響，社會生活中，人們發生民事糾紛時，往往不是第一步就向法院起訴，而是尋求行政機關解決，因為行政機關具有公信和權威。而對民事糾紛的解決如采取強制方式，就可能濫用公權，侵犯私權。行政調解是以教育、說服方式，在當事人自愿的前提下解決民事糾紛。因此，行政調解是用行政干預方式解決糾紛的優選方式。［8］

2.行政控權理論也為行政調解提供了理論基礎。行政控權論者認為：“行政權力的行使不應該是隨心所欲的、漫無目的的，而應當有一定的法律界限，超過這種界限就要承擔相應的法律后果。”“行政法所能規范的是權力行使的后果，是由于享有權力、運用權力所帶來的法律問題”。“對行政法來說，核心不在于對行政權的保障，而在于行政權依照法律規范的要求去行使，監督控制行政權是否依法行使是行政法的主要功能。”［9］行政調解過程中，行政主體就不能越權，要按照相關法律規定，尊重當事人意愿，合理合法解決糾紛。

3.新公共服務理論也是行政調解的理論基礎。新公共服務理論由登哈特（Denhardt）夫婦于21世紀初提出，該理論的最大特點在于將公民而不是政府置于治理體系的中心。其內容包括：公共行政的根本目標是追求公共利益；公共行政的核心職能是公共服務；戰略性決策與民主管理；核心價值理念為公民本位和人本思想。基于這樣的理念，行政主體在調解過程中，就要充分尊重當事人的意愿，切實保護當事人的利益，想方設法妥善解決當事人的糾紛。

行政調解具有上述優勢、價值和法理基礎，就為大力發展行政調解提供了理據。

五、完善行政調解的路徑

（一）大力加強行政調解理論研究，大力宣傳行政調解的優勢

眾所周知，理論對實踐具有重要指導作用，先進的理論能指導實踐沿著正確的道路順利開展。由于歷史原因，我國對行政調解研究得不夠深，行政調解該不該存在，行政調解存在的法理基礎，怎樣改進行政調解都存在爭議。對行政調解的優勢也認識不夠。因此，我們一方面要加強理論研究；另一方面，相關部門要大力宣傳行政調解的優勢，讓大家充分利用行政調解，緩解法院的壓力。

（二）制定“行政調解法”

我國到目前為止還沒有“行政調解法”，相關法律規范分散在有關法律、法規中。這一方面造成了行政調解法律規范的地位低下，使有些人對行政調解不認可、不重視；另一方面，有關行政主體、相關當事人、人民群眾在檢索、查找相關依據時感到困難。這不利于提升行政調解的地位，不利于充分發揮行政調解的作用。因此，要制定“行政調解法”，把行政調解協議的強制執行力等問題規定得清清楚楚。

（三）加強行政調解保障

如前所述，行政調解的保障主要在于組織保障和人力保障。在組織保障方面，要制定“行政調解法”，清楚規定行政調解的法定主體以及法定職責。這樣更能調動行政主體工作人員的積極性和責任心，推進行政調解工作的深入開展。

至于人力保障，則要選用更優秀的行政調解員擔任調解工作。對素質不高、能力不足的，該清理的要清理，能培訓的則加強培訓，提高行政調解人員的素質。

（四）建立聯動機制

政府部門的工作很多是相互聯系的，單靠一種機制效果不一定好。行政調解比較復雜，就要從制度上設計好行政調解與其他調解及司法訴訟的聯動機制，從整體上著眼，更好地利用相關資源，更徹底地解決當事人之間的糾紛。

我國行政調解具有前述問題，而發展行政調解又有前述理據，我們就應該大力發展行政調解，積極建構和諧社會。