司法審查規范文件的含義及范圍

崔徽丹

延邊大學，吉林 延吉 133002

司法審查規范性文件是我國在修訂完成《行政訴訟法》后一項創新制度，將我國以往行政訴訟制度只針對具體行政行為的審查瓶頸打破，在合法合規的基礎上，對規范性文件進行審查，并納入常規司法審查對象。司法審查規范文件的核心是確定審查標準，通過總結比較成熟的司法實踐經驗確定審查規范。

一、司法審查規范文件的必要性

（一）社會主義法制統一要求

統一法制是法治社會建設的基礎，通過完善我國《憲法》，秉承憲法至上的原則制定出臺一系列規章制度、法律法規和規范性文件，使其在憲法的約束下對社會活動和人員行徑作出約束，任何法律法規和規章制度，都不得脫離憲法的約束而存在，更不能與憲法存在抵觸。規范文件更要在憲法和法律的多重限制下制定和推行，無論是中央出臺的規范文件還是地方出臺的規范文件。

建設社會主義法治國家，必須要始終維護司法建設和憲法尊嚴，只有堅持法制統一才會實現百姓安康、社會穩定、國家發展。司法審查規范文件是法制統一的基本要求，制定完成的各項法規和規章制度必須要與我國法律和憲法保持高度統一，行政執法機關更要依法執政、依法行政，才可以實現規范文件與憲法與法律相統一的情境。制定與推行規范性文件，可對我國當前法律體系存在的不足進行彌補，為法制統一奠定基礎。

由于我國在地方管理期間設置地方政府部門，部分具有很強的機動性和地方性，甚至存在功能交叉和機構臃腫等多方面問題，導致制定完成的規范性文件主體比較凌亂，形成很多法制不統一的現象，增加了不合法的規范性文件。若是沒有對規范性文件進行司法審查，使很多違反國家法治建設的條例踐行到實處，必將嚴重影響法律尊嚴。可見，強化司法審查規范文件資料，是國家法治建設的要求，也是法制統一的要求。

（二）完善司法審查的需求

我國各項規范性文件制定出臺后會受到多方面監督，且監督形式多種多樣。

首先便是制定機關自身的監督。內部監督與管理是最為常見也是最為主要的方式之一，審核與評定規范文件期間，上級主管部門要主動發現文件存在的不足，對問題點進行復議商討，按照法律規定進行合法審查［1］。

其次是各級人大與常委會監督。這種監督形式相對比較被動，不主動參與到規范文件制定全過程，當規范性文件制定出臺后監督執行，并對其存在的不足進行指正，作用有限，監督范圍有限，不能在最短時間內將規范文件存在的問題進行處置。根據我國法律，目前沒有對規范文件未及時送報人大與常委審查和監督的責任追究進行規定，甚至在現實運作期間，人大及常委不監督控制很多規范性文件。

最后是司法監督。司法機關作為國家機關，其地位與行政機關平行，兩者并非從屬關系，司法機關可利用司法公正性對行政機關的行政權力進行限制和控制，發揮出司法機關的監督與約束作用。司法審查規范文件是司法機關基于司法公正性展開司法審查的重要內容之一。

在新出臺的《行政訴訟法》中將司法審查規范文件進行強調，將司法審查規范文件納入司法機關工作日常，并且具有法律依據，使司法監督權更加顯現出來。通過司法審查，可確保行政機關不會擅自利用規范文件侵犯行政相對人權利，保證百姓權益。所以，確立司法審查制度，是完善我國司法監察的需求。

（三）依法行政需求

我國為實現法治社會建設，將國家的主要權力基于憲法進行獨立化處理，但是為保證權力可為民謀福利，為國家發展謀福祉，又強化各項權力之間的互相制衡。行政機關作為國家管理者，其行政權力較大，若沒有對其進行限制和約束，將會使其不斷膨脹，最終侵犯憲法權利和國家與百姓的利益。

監督行政權力時若是單純地依靠人民代表大會是遠遠不夠的，從各國發展歷史和改革中發現，司法機關參與對行政權的監督可很大程度上提升約束力。規范文件作為行政機關日常行政的主要手段，也是使用頻率最高的行政工具，可對行政機關的行政權力淋漓盡致地體現出來，所以強化司法審查規范文件勢在必行。

司法救濟推行，必然要求司法權高于行政權，加強司法審查規范文件，可強化行政管理力度，完善我國行政法制建設，提高行政機關行政質量和效率，保證綜合管理行政機關的權力和職責，實現行政機關合法行政［2］。

二、司法審查規范文件概念

（一）司法審查規范文件概念

司法審查實質是法院以司法程序為基礎，綜合國家法律體系審查行政機關行為的合法合規性，為我國推行依法治國，促進行政機關依法行政進行監督，避免行政機關行政期間出現違法現象，保護各方面相關責任人的權利。司法審查屬于司法行為，重點審查抽象行政行為和具體行政行為，避免相關人員受到行政機關不法行政行為的侵害，維系法律尊嚴，保證科學行政價值。司法審查規范文件主要是指人民法院按照法律和司法章程對行政機關出臺的行政管理文件合法性進行審查，司法審查結果是規范文件踐行的重要依靠。

（二）與違憲審查的區別分析

司法審查規范文件并非是對規范文件是否違背我國憲法而進行審查，其更加突出參與主體和程序的不同。司法審查規范性文件是由我國各級人民法院參與執行，審查的主體是司法機關，審查的程序與行政訴訟程序基本相同，經過起訴、受理、開庭受理、合議，最終裁定規范性文件的合法性。違憲審查是由全國人大常委會參與，審查的主體是政治權力機關，其程序相對比較特別，是特定的程序流程，經過提起、受理、審理和處理等步驟完成。

三、司法審查規范文件的范圍

司法機關在對規范文件進行審查期間，審查范圍相對是不固定的，行政部門制定規范性文件的主要目的是實現公共權益，維護社會大眾的根本利益，所以司法機關進行審查期間堅決將審核的范圍拘泥在原告提出的范圍之內，而是要根據文件的性質和價值適當性拓展，全面審查文件在實際踐行期間存在的問題。即使在審查期間按照規定審查規范文件的部分內容，也需要基于全面審查的結果作出最后的決定［3］。

規范性文件針對的人群具有不特定性，所以可重復使用，根據此規范文件作出的行政行為可不局限于司法審查，若是進行多次全面審查，需要重復舉證、重復審查，浪費司法資源。司法機關可根據原告訴求對規范文件展開全面審查，將審判結果直接應用到其他類型的案件中，為審查提供便利。

四、司法審查規范文件的制度優化

（一）完善司法建議發送與反饋體系

我國構建完成的行政訴訟司法建議機制，可將當代中國司法體制的特殊性充分體現出來，司法機關在審查規范文件后需要進行司法解釋，將其作為司法審查結果的載體，完成司法信息傳輸。這種形式的出現和應用，可將司法審查規范文件的功能進行拓展，實現形式創新。

就司法建議法律約束力而言，對是否高效落實司法審查機關意志、完成司法內容解釋有著至關重要的意義。行政主體作為司法建議的接受主體，必須要在規定的時間內對司法建議進行處理和反饋，按照司法建議的內容進行執行，對存在疑慮的問題提出并予以解決。當前我國司法機關提出的司法建議，僅僅是來自外部的建議，行政機關可根據自己的實際需求進行選擇處理。司法機關當前可將建議發送到行政主體進行督促處理，或者依靠行政考核約束內部管理制度。由此可見，司法建議的內容是否能夠實現，基本取決于行政主體對司法的尊重程度以及行政主體的依法行政水平。

為確保司法建議的效益，國家必須要強調司法建議書的重要性，確保司法建議書具有強制執行力，行政機關對于司法機關提出的建議，必須要嚴格遵守，若不執行則表示藐視法庭，需承擔相應的法律后果。審查規范文件的司法建議，必須要將其內涵和外延進行創造性改變，保證司法建議的強制力能夠充分發揮出來。要求行政機關必須在規定的時間內，按照司法機關的司法建議進行規范文件處理，并將整理結果進行匯報反饋。司法建議代表司法機關的意志，司法機關的意志便是我國法律的體現，若行政機關違反司法建議則為違法行為。建立健全配套的司法強制機制，嚴格處理行政機關的違法行為。在行政機關內部，要加快建立相應的制度，若行政機關沒有遵守司法建議承擔相應的責任，必須要承擔法律上的責任。

（二）完善規范性文件管理與制定機制

行政機關必須需要基于法律的約束作出相應的決策，但是法律僅僅是眾多考慮的因素之一。行政管理部門的決策人員在制定規范文件時，必須要保證文件落實的利益最大化和效果最優化。不僅要確保規范性文件的合法性與合理性，還必須要對相關對象的發展有著積極的推動作用。如今在行政機關的管理工作當中，大量存在著制定規范文件的活動，從強化行政法治建設、建立健全行政管理制度的方面而言，有其存在的必然性和合理性［4］。總而言之，無論是現在還是未來，規范性文件的制定與出臺，都有著不可小視的作用。

加強司法審查可保證規范性文件的公正性和權威性，通過司法機關判斷和宣告規范文件的合法地位，可使得規范性文件更加順應司法程序，避免受到其他權威力量的挑戰。但是目前司法程序對規范性文件進行審查時處于被動地位，不能過多地涉足規范性文件審查領域。所以司法審查基本屬于事后救濟階段，不能及時發現規范性文件存在的不足，導致相應的主體受到影響。

在制定規范性文件時，要求行政機關必須要對文件的性質、目的和作用有著充分的認識，對其面向的對象做出認真詳細的調查研究，在相同范圍內，組織相關人員進行磋商和討論，履行告知手續，并將制定完成的規范文件草案向社會公開，聽取社會上的意見和建議［5］。在必要的情況下，應組織開展聽證會進行協商，從而制定出與大眾利益相符合的文件。

在正式發布文件之前，必須要將文件遞交到上一級法制機構進行登記，領取編號。通過公報、法制網站、政府部門網站、報紙和新媒體等多種方式將規范廣而告之，對受到影響的對象進行宣傳。就公布的內容而言，不僅包含有規范性文件的文本內容，還必須要對其技術信息和相關注意問題進行宣告，強化合法性的監督力度。在具體實施期間，行政部門要做好宣傳工作，對規范性文件的問題進行解釋，并動態性關注文件的落實效果，積極聽取行政相對人的反饋，對實施情況作出評估。

（三）立法結構調整與規范審查訴訟

司法程序相對比較復雜，想要在司法活動當中尋找出一個不失職、不越權的坐標點，并保證提出的操作方法切實可行，相對而言比較困難。規范性文件的訴訟發展是一個階段性的過程，需要在司法解釋和立法的共同努力下實現。在制定與出臺規范性文件時，必須要提高審查的強度，堅持以實質性的合法審查為基礎。在必要的情況下，將合理性審查加入其中。司法機關在審查規范性文件時，具有合法性和有效的判斷權力。規范性文件進行審查的主要目的是判斷文件是否合法，從而決定行政部門的行政權力是否得到，通過啟動司法監督權，對規范性文件進行審查和監督以后，完善裁判機制［6］。

五、結語

司法審查規范性文件可從源頭上治理行政機關所存在的不良行政行為，審查文件并不是目的，而是從根本上杜絕行政弊端，促使行政機關部門的依法行政工作有序開展，并得到法律的認可。盡管當前司法機關在規范性文件審查時存在很多的問題，但隨著國家制度的完善，可逐步實現解決司法審查規范性文件的問題。