關于加強農村養老服務體系建設的思考
——以甘肅省民勤縣為例

閆 銘

（中共民勤縣委黨校，甘肅 民勤 733300）

隨著我國老齡化程度逐漸加深，養老已經成為社會發展亟待解決的一個課題。對于人口輸出較多的民勤縣來講，如何構建人民群眾滿意的養老服務體系是全縣人民普遍關心的一個熱點話題。

1 基本情況

至2020 年底，民勤縣60 周歲以上老年人占全縣人口比例達20.8%，分別超出全國（17.9%）、全省（16.54%）和武威市(16.2%）2.9、4.26、4.6 個百分點。老年人口規模持續擴大，已步入了中度老齡化社會，老齡化程度仍在進一步加深，全縣正面臨巨大的養老壓力。

2 工作措施

2.1 養老服務政策不斷完善

為推動全縣養老問題進一步解決，縣上編制了《民勤縣“十三五”老齡事業發展規劃》，先后出臺了《民勤縣全面放開養老服務市場提升養老服務質量實施方案》《民勤縣居家養老服務實施方案》《民勤縣經濟困難老年人補貼發放實施細則》《民勤縣特困供養人員供養實施細則》《民勤縣分散供養失能半失能特困人員照料服務實施方案》等政策文件，為全縣養老工作提供了制度保障。同時，在編制全縣城鄉規劃中將養老服務機構的設置統籌納入總體規劃。養老機構用水、用電、用氣按居民生活類價格執行。建立了經濟困難老年人養老服務補貼制度，將失能、失智及高齡老人納入補貼范圍，有效保障了老人日常生活。

2.2 養老服務模式不斷創新

一是探索“互聯網+”養老服務模式，搭建居家養老信息服務平臺，以縣城常住老人中的“三無”老人、低保老人、空巢老人、殘疾老人等為基本服務對象，安排專人采取上門服務等方式，為其提供必要生活照料、家政服務、醫護咨詢等方面的服務。二是探索醫養結合模式穩步開展，在縣人民醫院設立老年病科，薛百、羊路衛生院分別和薛百、蘇武敬老院建立協作關系，設立敬老院醫務室，在榮盛老年養護服務中心等場所探索設立社區保健服務站，為老人開展上門診療等服務。

2.3 養老服務投入持續加大

一是撥付居家養老服務平臺運行經費45 萬元，打造“康夢圓”居家養老膳食中心，為城區享受低保、特困供養的老人及空巢、殘疾和高齡老人提供免費或半價愛心餐服務。二是落實特困供養縣級配套資金，按照縣級應承擔的資金配套比例，在年初預算足額安排縣級配套資金，并與上級補助資金一起統籌安排使用，特困供養人員生活補助、失能護理等費用及時足額撥付到位。三是將敬老院聘用人員工資及養老、醫療、工傷等社會保險費用列入財政預算，保障公辦養老機構正常運轉。

2.4 養老機構建設不斷加快

一是加強公辦養老機構建設。全縣建成公辦養老機構3 所，共有床位520 張，目前入住老人325人。失能老人養護院已全面投入使用，壩區中心敬老院將于近期全面完工，新增床位300 張，養老服務保障能力不斷提升。二是支持民辦養老服務業發展。認真落實養老相關扶持政策，鼓勵社會力量對可利用的閑置社會資源進行翻新改造，積極興辦養老服務機構。目前，民勤縣共建成民辦養老機構4 所、床位550 張。三是推進城鄉社區日間照料中心建設。共建成日間照料中心152 個（其中城市社區6 個，農村社區6 個，村140 個）。2019 年在大灘鎮先行開展改造試點工作，加裝電梯并裝修房屋24 套，已入住6 戶，積極利用已建成的農村社區探索農村老年公寓的新路子。

3 存在的問題及原因分析

3.1 家庭養老功能趨于弱化

隨著社會競爭加劇、生活節奏加快，大量青壯勞動力外出打工，而這部分人往往又是家庭養老責任的主要承擔者。目前民勤縣戶均人口3.5 人，通過兒女與老人一起生活的傳統養老模式正在被新的社會變革所改變，“獨居老人”“空巢老人”的比例在逐漸擴大。大量農村老人無人可養，精神慰藉缺失，養老問題凸顯。

3.2 養老機構供需不夠平衡

城鄉養老機構在入住需求方面呈現“一熱一冷”現象。城區老年公寓、華安老年新村住房供不應求，入住率均達100%。目前已報名登記、有意愿入住城區老年公寓的老人還有89 戶、119 人，且入住需求還在增長。而農村老人受傳統觀念影響和經濟條件限制，對入住農村養老機構積極性不高。目前，蘇武敬老院和薛百敬老院共有床位320 張，實際入住221 人，入住率為69%，養老床位沒有充分發揮作用。民政部門對農村分散供養特困對象、非特困對象中的失能、半失能老人入住敬老院和失能老人養護院情況進行了摸底調查和宣傳發動，全縣僅有26 名分散供養特困對象有入住意愿。

3.3 民辦養老機構發展緩慢

因養老服務機構建設要求高，配套設施多，資金需求量大，成本回收期長、回報率低，社會組織、企業和個人申辦的積極性不高。利用閑置房屋改建的養老機構標準不高、功能不全，如鶴童養老服務中心、祥和養老服務中心消防安全等配套設施不齊全，與養老機構建設標準還有差距。

3.4 養老服務隊伍有待加強

一是管理人員嚴重不足。目前，全縣3 所公辦養老機構共有管理人員12 名，要為近400 名老人提供日常服務，力量不足，難以為老年人提供較高水平的服務。二是護理人員力量薄弱。按照養老機構3 名失能老人配備1 名服務人員、6 名半失能老人配備1名服務人員、10 名生活能夠自理老人配備1 名服務人員的比例要求，3 家公辦養老機構共需養老護理員52 人，而目前僅有21 名服務人員，其中15 人為公益性崗位工作人員。

3.5 養老服務水平有待提升

一是從業人員綜合素質不高。目前全縣公辦養老機構中從業的服務人員大多來自公益性崗位安置，文化水平較低，年齡偏大，沒有經過專業培訓，缺乏專業護理知識，持證上崗率低，服務質量難以保障。二是養老機構運營經費短缺。2020 年蘇武敬老院預計收入127 萬元，預計支出達251 萬元，其中基本生活保障支出105 萬元，聘用人員工資14 萬元，量子能鍋爐取暖用電費用約82 萬元，院內綠化及設施設備日常維修等支出約50 萬元，缺口資金約124 萬元，直接影響了養老機構服務質量達標和整體服務水平的提升。三是老年人合法權益維護不夠及時到位。由于老年人對社會信息掌握的不足，加之針對老年人詐騙活動的增多，使得老年人合法權益受到不同程度的損害，而損害以后老年人又不知如何維權。

3.6 日間照料中心作用發揮有限

每個農村日間照料中心在初建時只投入維修改造經費3 萬元，建成交付鎮村后，再無后續運行經費支持，一些村上日間照料中心無法解決冬季取暖和日常管理的問題，運行無法保障。正常運營的日間照料中心也只是為老人提供了休閑娛樂的場所，無法為老人提供餐飲等更完善的服務。

4 對策建議

4.1 維護家庭養老功能，發揮居家養老的基礎性作用

農村群眾的家庭、家族意識仍然很強，老年人更愿意在家中含飴弄孫，享受天倫之樂。從目前現實來看，在當前的社會家庭結構中，養老的主體單位仍然是家庭，家庭養老仍居于養老的基礎地位。一是進一步強化孝老愛老教育，弘揚孝道文化，傳承優良傳統，促進家庭和諧。定期組織開展“幸福老人”“敬老好兒女”“尊老孝親模范”等評選活動，營造濃厚的敬老愛老孝老社會氛圍。二是建立分散供養人員監護照料責任和購買照料護理服務工作機制。嚴格落實鄉（鎮）、社區分散供養失能半失能特困供養人員照料服務主體責任，組織特困人員、監護人、村民委員會、包村領導和干部簽訂委托照料監護服務協議，建立定期走訪探視制度和探視登記制度，對需要購買服務提供照料服務的特困人員，相關職能部門組織鼓勵和支持具備照料護理技能的留守婦女、單親母親積極參與分散供養特困人員照料護理工作。同時，扎實開展分散供養特困人員實物救助工作，為分散供養特困人員發放并更換衣物、被褥、床單、被套、燃煤等生活必須品，有效保障基本生活，切實消除視覺貧困。

4.2 加強養老機構建設，切實解決養老機構供需矛盾

一是投資興辦養老機構。加大養老機構項目謀劃和資金爭取力度，充分利用縣級醫療機構的資源、技術優勢，爭取建設居家式老年公寓和集養老、護理、醫療、臨終關懷為一體的綜合性養老護理機構。二是加快敬老院、養老院建設，積極廣泛宣傳養老機構的政策、待遇和生活條件，集中組織分散供養人員和其他有入住意愿老人到養老機構參觀、體驗，鼓勵動員其入住養老機構。三是鼓勵支持有條件的村集體在舊村改造過程中，結合實際和群眾意愿修建周轉房，做好農村周轉房建設管理、人員入住、服務提供等方面的工作。四是鼓勵（鎮）、社區充分利用社區空房，引進民間資本，支持發展以托養服務、家庭病床、合伙居家養老等為主的養老服務業，推動社會養老服務向農村居民家庭延伸，推動養老社會化、照護專業化、服務便民化。

4.3 完善日常運行機制，加大日間照料中心建設力度

一是整合爭取項目資金加大農村日間照料中心后期運行費用支持，探索整合村婦女主席、食品藥品協管員、網格員的職能職責，從現有人員中選擇一人兼職做好各項工作，提高其工資待遇水平，負責做好日間照料中心日常服務管理。二是探索在集體經濟條件較好的農村社區日間照料中心建設膳食服務部，為在日間照料中心活動的老人提供優惠膳食服務，解決分散供養的特困對象、空巢老人、留守老人吃飯難問題。

4.4 開展養老服務培訓，加強專業養老服務隊伍建設

一是通過購買社會服務的方式，為各敬老院配備相對穩定的服務人員，切實解決養老機構服務力量不足的問題。二是加強養老隊伍建設，定期組織開展面向養老從業人員的專業培訓，針對老年人需要培養專業人才，提高服務質量。三是依托新時代文明實踐中心組建敬老孝老志愿服務隊，落實志愿服務登記制度，倡導機關干部和企事業單位職工、大中小學學生等參加養老服務志愿活動。

4.5 加強養老機構管理，不斷提高養老服務規范化水平

一是完善工作機制，積極構建“政府+ 部門+社會”的養老服務工作格局，開展政企聯動，引導和鼓勵企業、個人、社會團體采取多種形式依法建設各類養老服務機構和設施，構建全社會推進養老服務體系建設的工作合力。二是以標準化建設為目標，建立健全養老服務評價及質量投訴反饋機制，推動養老服務規范化。三是引導非定向捐贈，投向養老事業，彰現養老服務的公益屬性；爭取更多預算內補助資金，擴大普惠性養老服務供給；加大財政投入，建立運行經費自然增長機制，確保公辦敬老院高質量運行。

4.6 切實加大執法力度，嚴肅查處侵害老年人權益的違法行為

一是對不盡贍養義務、遺棄、虐待老人的違法行為要積極取證、追究根源，動用民事、行政、刑事等各種法律手段，發揮各部門的職能作用，對當事人予以嚴懲。二是嚴厲打擊各類針對老年人的詐騙活動，通過志愿宣講、送法律到基層等活動，常態化開展針對老年人的政策咨詢、法律服務等活動，切實增強老年人防騙和自我保護意識。