丘陵淺山區(qū)土地流轉(zhuǎn)政策推進(jìn)困難問題研究

員巖杰

（河南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 洛陽 471000）

十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議對(duì)原有的農(nóng)村土地承包法進(jìn)行修改并表決通過，明確了我國土地“三權(quán)分置”，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性。通過土地流轉(zhuǎn)，可以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營，這是實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營現(xiàn)代化的基礎(chǔ)前提。因此，土地流轉(zhuǎn)是我國為加快我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，解決三農(nóng)問題，完成中華民族偉大復(fù)興的民族夙愿而采取的重要的政策措施。土地流轉(zhuǎn)在平原地區(qū)發(fā)展比較順利，土地流轉(zhuǎn)也促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效益。但是，在不少丘陵淺山區(qū)，土地少有人流轉(zhuǎn)，而且有不少耕地還處于拋荒狀態(tài)，而這種狀況，造成了我國比較嚴(yán)重的土地資源的浪費(fèi)。筆者的家鄉(xiāng)就是一個(gè)丘陵地區(qū)，因此，對(duì)此問題有著比較切身的認(rèn)識(shí)，也對(duì)此問題進(jìn)行過深深的思考，基于此，筆者在此就對(duì)該問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，并提出解決的辦法，以為我國的三農(nóng)問題的解決做出一絲貢獻(xiàn)，為筆者家鄉(xiāng)的土地流轉(zhuǎn)政策的推進(jìn)提供幾點(diǎn)思路。

1 丘陵地區(qū)的農(nóng)業(yè)出路在于土地流轉(zhuǎn)

丘陵淺山區(qū)的土地是我國發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要的土地資源。我國擁有超過14億的人口，居世界第一位，民以食為天，我國必須將自己的飯碗端在自己的手中，而土地是發(fā)展農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，特別是糧食經(jīng)濟(jì)作物的種植業(yè)，而我國平原面積相對(duì)于我國在世界總?cè)丝谥械谋戎兀⒉回S富。而我國擁有大面積的丘陵淺山區(qū)，這些地方的土地資源大多也是比較適合發(fā)展以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)的，因此，我國必須將這些農(nóng)業(yè)土地資源利用起來，以保障我國糧食農(nóng)業(yè)的安全。

丘陵淺山區(qū)農(nóng)業(yè)的出路在于土地流轉(zhuǎn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國已經(jīng)融入全球化之中，我國在很大程度上已經(jīng)對(duì)外開放了我國農(nóng)業(yè)糧食市場，全國農(nóng)業(yè)糧食也已經(jīng)形成了全國統(tǒng)一市場。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在著激烈的市場競爭，要在市場競爭中生存發(fā)展，就必須降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率，這就需要一定程度的規(guī)模化經(jīng)營，分散的以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)營模式，特別是在旱澇頻發(fā)的丘陵山區(qū)是沒有競爭優(yōu)勢(shì)的。

2 丘陵淺山區(qū)少有土地流轉(zhuǎn)

丘陵淺山區(qū)很少有土地流轉(zhuǎn)。2019年修改后的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)村土地規(guī)定是：“農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。”我國有大面積的丘陵淺山區(qū)，這些地方的土地加以合理的改造，是比較適宜發(fā)展各種形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，包括糧食種植業(yè)，是我國發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要的土地資源。筆者的家鄉(xiāng)就是一個(gè)淺山丘陵區(qū)，據(jù)筆者在家鄉(xiāng)的調(diào)查，在平原地區(qū)發(fā)展不錯(cuò)的土地流轉(zhuǎn)，在家鄉(xiāng)幾乎沒有發(fā)展。據(jù)筆者通過閱讀相關(guān)資料和其他途徑的調(diào)查，全國其他各地，比如陜西、山西黃土高原區(qū)，南方的江南丘陵地區(qū)，四川盆地的丘陵區(qū)，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行的都不好，甚至不少地方幾乎就沒有土地流轉(zhuǎn)，有的也是，有人將自己的耕地送給親朋鄰居耕種，以保證土地不被撂荒。

丘陵地區(qū)的耕地撂荒嚴(yán)重，造成了嚴(yán)重的土地資源的浪費(fèi)。我國丘陵地區(qū)的耕地拋荒最為嚴(yán)重，在筆者的家鄉(xiāng)，山坡上的耕地成片成片拋荒，秋天荒草大高，有的即使種有大豆、紅薯、玉米等農(nóng)作物也是疏于管理，荒草已經(jīng)淹埋了莊稼。耕地拋荒是嚴(yán)重的土地資源的浪費(fèi)。

3 丘陵地區(qū)土地流轉(zhuǎn)困難的原因

丘陵淺山地區(qū)土地流轉(zhuǎn)困難，主要是由以下幾個(gè)原因造成的。

第一，丘陵淺山區(qū)土地地貌比較破碎，難以被整合成為連片的可以規(guī)模化經(jīng)營的土地。丘陵淺山區(qū)大多數(shù)地區(qū)土地地貌破碎，不利于連片經(jīng)營。我國在上世紀(jì)的集體化階段，曾經(jīng)進(jìn)行過集中的農(nóng)田水利建設(shè)，丘陵淺山區(qū)的土地大多也被改造成為梯田。但是，由于當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件，這些梯田大多建設(shè)等級(jí)低，梯田是土埂，梯田寬度有限，還被各種大小的溝壑分割。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，集體的統(tǒng)籌進(jìn)行集體性的農(nóng)田水利建設(shè)的功能逐漸喪失，再加上土地承包三十年政策的推行，大規(guī)模的整修梯田這種農(nóng)田水利建設(shè)要求對(duì)土地做整體的規(guī)劃，因此，難以進(jìn)行各種比較大規(guī)模的基本農(nóng)田水利建設(shè)。自從農(nóng)民大規(guī)模外出打工開始后，土地經(jīng)營比較效益低下，農(nóng)民對(duì)土地的投入越來越低，甚至將土地拋荒。當(dāng)今，我國幾乎所有的丘陵淺山區(qū)土地地塊的破碎，要將其進(jìn)行整治，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化，甚至是機(jī)械化的經(jīng)營，難度很大。

第二，丘陵淺山區(qū)的土地承包地塊規(guī)模小，呈破碎狀態(tài)。平原地區(qū)農(nóng)民承包的土地面積比較規(guī)模化，平原地區(qū)土地質(zhì)量比較均一，因此在進(jìn)行土地承包分配土地時(shí)，大多是在一個(gè)村民組，也就是原來的基本經(jīng)營單位——生產(chǎn)隊(duì)——之內(nèi)，一家一戶分一塊耕地，如果一個(gè)人能夠分配2畝耕地，那么五口之家就可以分得10畝耕地，還有的兄弟幾個(gè)合分一塊地，兄弟幾家有十幾口人或更多，就可以分得幾十畝的耕地，這本身在一定程度上實(shí)行規(guī)模化的經(jīng)營。而在丘陵淺山區(qū)，不同區(qū)塊的土地質(zhì)量差異極大，因此，在分配土地前，在一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)之內(nèi)，先將土地按照不同的質(zhì)量，分成數(shù)種土地，每一同一質(zhì)量的土地在按照家庭進(jìn)行分配，即使有同家?guī)讉€(gè)兄弟希望用一個(gè)分地號(hào)將承包地分到一塊，由于土地的破碎，也難以實(shí)現(xiàn)。這種土地整體分布狀態(tài)的破碎，必然給流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營造成極大的困難。

第三，丘陵淺山區(qū)土地經(jīng)營比較效益低，難有人愿意流轉(zhuǎn)土地。丘陵淺山區(qū)要想實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，土地的整治和經(jīng)營的成本高，甚至是虧損。因此，更沒有社會(huì)主體愿意流轉(zhuǎn)丘陵淺山區(qū)的土地。

4 實(shí)現(xiàn)丘陵淺山區(qū)土地流轉(zhuǎn)的措施

要實(shí)現(xiàn)丘陵淺山區(qū)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)該從多方面入手，核心是政府為主導(dǎo)。

第一，政府主導(dǎo)，加強(qiáng)丘陵淺山區(qū)的土地的整治。丘陵淺山區(qū)大多數(shù)地方，土地破碎，農(nóng)民懶于投入管理，溝壑不斷發(fā)育，造成了土地的更加破碎。要使丘陵淺山區(qū)的農(nóng)業(yè)能夠走上規(guī)模化的現(xiàn)代經(jīng)營之道，就必須投入一定的資源對(duì)土地進(jìn)行整治。土地的整治有兩個(gè)基本形式，政府都必須強(qiáng)有力的介入，否則根據(jù)現(xiàn)在農(nóng)村農(nóng)民的自我權(quán)利意識(shí)的不斷強(qiáng)化，以及國家三十年承包權(quán)的政策，無論對(duì)農(nóng)民整體怎么有利，總是有人基于各種理由進(jìn)行土地的整治，甚至連一條像樣的機(jī)耕路也別想修成。大多數(shù)丘陵淺山區(qū)的坡度并不大，十度到二十度的低緩山坡很多的，這些土地應(yīng)該修成梯田，梯田田埂應(yīng)該高些，達(dá)到三四米，用水泥澆灌，梯田田埂也不會(huì)垮塌和被侵蝕破壞，上面就可以形成十米到二十幾米寬的梯田，并且這些梯田要與河川平行順著河川的而傾斜，遇見小的溝壑要將填起來，大的不能填起來的要架上能夠通水的渡槽，這樣就可以比較便利地利用河川上游的水庫進(jìn)行澆灌了。如果真是太別陡的，比如達(dá)到40度，就應(yīng)該退耕還林，或者種植花椒橘子等南北方適宜的水果經(jīng)濟(jì)喬灌木。這兩種政府主導(dǎo)下的土地整治形式，一是在土地流轉(zhuǎn)以前，政府主導(dǎo)進(jìn)行土地整治，土地規(guī)模化、機(jī)械化的經(jīng)營就比較容易，也有更多的經(jīng)營主體愿意流轉(zhuǎn)土地；二是，土地流轉(zhuǎn)之后，政府支持土地流轉(zhuǎn)主體進(jìn)行土地的整治。這都需要政府的投入，并且投入比較大，但是，這種投入幾乎是一勞永逸，對(duì)于我國農(nóng)業(yè)糧食安全這個(gè)戰(zhàn)略性的問題，還是值得的。

第二，政府要主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的過程。土地流轉(zhuǎn)的核心目的在于使農(nóng)業(yè)經(jīng)營能夠規(guī)模化，這是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最基本的前提，中國的以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)營模式的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)嚴(yán)重阻礙著我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和三農(nóng)問題的解決。如果，沒有政府的主導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)的目的很難實(shí)現(xiàn)，由于農(nóng)村農(nóng)民承包土地的碎片化，再加上我國2019年修改通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要遵循“依法、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的原則。總之，按照法律的規(guī)定，集體村民只要取得了土地的承包經(jīng)營權(quán)，在承包經(jīng)營權(quán)的合法期限之內(nèi)，幾乎沒有誰有權(quán)利強(qiáng)迫其流轉(zhuǎn)其經(jīng)營權(quán)。因此，就有可能出現(xiàn)，一個(gè)社會(huì)經(jīng)營者要流轉(zhuǎn)一大塊土地規(guī)模化經(jīng)營，比如說是三百畝，就有可能出現(xiàn)數(shù)個(gè)基于各種原因目的的堅(jiān)決拒絕流轉(zhuǎn)土地，幾塊地點(diǎn)綴這塊三百畝地的其中，從而使，流轉(zhuǎn)土地規(guī)模化經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)，在筆者的家鄉(xiāng)就出現(xiàn)過這種現(xiàn)象。這就需要有權(quán)威、工作方法的政府的積極介入，解決這種問題。

第三，提高政府對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的補(bǔ)貼力度。農(nóng)業(yè)是國家的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，許多國家對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行大量的財(cái)政補(bǔ)貼，美國的農(nóng)業(yè)具有強(qiáng)大的市場竟增力與此有很大的關(guān)系，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國也必須提高對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，太別是缺乏市場經(jīng)濟(jì)力的丘陵淺山區(qū)的農(nóng)業(yè)。

5 結(jié)語

我國是世界第一大人口大國，糧食農(nóng)業(yè)的安全是我國的戰(zhàn)略性安全，要實(shí)現(xiàn)我國糧食農(nóng)業(yè)的安全，就必須成分利用起我國丘陵淺山區(qū)的土地資源，其根本的在于發(fā)展規(guī)模化的經(jīng)營而現(xiàn)實(shí)其經(jīng)營的現(xiàn)代化，這就需要我國政府發(fā)揮積極主導(dǎo)的作用，加大各種資源的投入。