進程視角下法院訴訟檔案單套制改革推進能力研究
——基于上海市A 區與B 區的比較

李麗潔/上海市寶山區人民法院

2018年，上海市高級人民法院（簡稱“上海高院”）被最高人民法院確定為案件歸檔方式改革的試點法院；2020年，被國家檔案局等部門確定為“電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理”試點單位。上海高院通過分批試點持續推進歸檔改革，涌現出一系列有效舉措，形成了示范引領效應。由于方方面面的原因，試點必然存在多樣的實踐形態。現階段訴訟檔案單套制改革研究多偏重于成果展示與成效評價[1]，對改革過程的研究不足。本文以上海市A、B兩區法院為對象，利用比較案例分析方法，致力于對訴訟檔案單套制改革進程進行階段化研究，并通過觀察分析、比對提煉推進改革過程中的多個能力要素，進一步優化訴訟檔案單套制管理改革的整體推進路徑。

1 上海市A、B兩區法院訴訟檔案單套制改革的總體狀況

1.1 試點任務：政策背景及領導層面價值判斷一致

在探索在線訴訟規則與持續推進智慧法院建設的大背景下，司法與互聯網技術的深度融合已成為司法體制綜合配套改革任務的重要內容。上海高院抓住國家層面“雙試點”的歷史機遇，主動融入城市數字轉型，做出順應時代發展的選擇。A、B兩區法院都主動選擇成為試點，其中，B區法院于2020年7月成為首批試點的基層區域法院，雖然很多方面都需從無到有進行摸索和建設，但是它主動選擇成為試點的決心，彰顯了其改革進取意識強烈；A區法院是第三批試點法院，其可借鑒參考的實踐范例較為豐富，可見其更多關注的是穩步推進。但無論側重如何，二者主動選擇成為試點，均是出于提升自身價值力的戰略判斷。

1.2 推進過程：主導部門信息溝通及工作方案存在差異

A區法院在2021年3月召開會議共籌試點準備工作，抽調各庭室及綜合部門業務骨干成立試點小組，確定“調研取經、個別試點、先易后難”的整體推進思路。會后及時與高院信息處報備，爭取技術支持；并對接檔案科申請業務指導，4月上旬檔案科組織開展了兩次現場授課。4月下旬外包公司升級改造工作點，在進行數據測試時發現系統全宗號權限尚未開通。于是A區法院檔案室負責人及時向高院檔案科反映問題，要求“問題尚未解決前，各庭室除提交單套制測試數據外，仍需重新整理紙質卷宗再次提交歸檔”，重復勞動造成各庭室推廣停滯。而直至6月中旬A區辦公室負責人通過外包公司偶然得知全宗號問題已在5月中旬得到解決，但信息溝通存在斷點，下一步推進工作計劃整體擱置。

B區法院在全面研判、廣泛征詢基礎上，制定分層分批推進工作計劃，2020年7月選定立案庭和執行局率先試點。對內，建立臺賬工作機制，及時聽取審判一線法官和書記員在試點過程中的辦案需求，根據案件量動態調配數據采集中心的輔助人員和調整服務方式；重視業務培訓，圍繞目錄整理、歸檔操作進行指導交流，匯總業務問題并逐一解決，做到試點人員應會盡會；匯聚改革合力，引導法官深度運用文書輔助系統與電子簽章，提升電子文書自動生成率，進一步實現庭審記錄與電子材料轉化的“無縫銜接”。對外，會同區司法局、律工委召開專項推進會，倡導轄區律所網上遞交立案材料，并設置專人輔助審核材料質量；拓展業務培訓覆蓋面，將外包公司的掃描質檢人員納入進來，提升人員電子訴訟材料錄入的標準意識；擴大宣傳，用好法院公眾號，將操作指南及流程上線發布，進一步拓展受眾面。

1.3 最終走向：改革效果呈現差異

試點2個月，B區法院立案庭完成2000余件，執行局完成400余件。以此為基礎進行全面推廣，半年后實現單套制歸檔率達97%以上。2022年，上海高院選擇在B區法院召開全市法院全面推進電子卷宗單套制歸檔改革試點工作會[2]，并組織全市法院現場觀摩學習。同時，上海市檔案局現場調研改革成果，經評定授予B區法院檔案室“上海市示范數字檔案室”稱號[3]。而A區法院試點2個月單套制歸檔成功率為零，僅存零星測試數據；半年后完成電子卷宗單套制歸檔125本，適用率為2.6%；推進會上由同批試點中其他區法院做表態發言，可以看出其未得到主導試點的上級機關認可。

2 上海市A、B兩區法院訴訟檔案單套制改革的深度分析

2.1 引入改革進程理念，構建階段式分析框架

試點改革的進程并不是從高風險到低風險的單向度進程，試點類型也不是遵循從“試錯”到“示范”的漸進式發展，而是會出現不同政策情境下各類試點類型相互嵌套的特征，會出現整體試點類型競相迸發的情形[4]。如，B區法院通過“先行先試”走在改革前列，而A區法院因突發事件打亂了改革的漸進步驟。站在這個角度來思考，A、B區試點進程是任何試點改革進程中多樣情境的客觀反映。跳出結果評價，站在基層單位執行訴訟檔案單套制改革的整體視角，筆者認為可將整體改革進程分解為投入階段、過程階段、產出階段，其中投入階段包括行政、技術與業務三方面籌備，過程階段涵蓋溝通處理與試點落實兩種類型，產出階段具備質效呈現與輿論影響雙重維度。

2.2 參照已建框架，重構試點執行過程

2.2.1 投入階段

A、B區法院均屬郊區法院，其區域經濟水平不相上下，法院信息化建設水平及對接上級法院業務指導狀況比較相似。此外，A區法院檔案部門干部平均年齡37歲，包含中國人民大學、上海大學、蘇州大學檔案專業畢業生3名；B區法院檔案部門干部最年輕的為53歲，只有1名計算機專業畢業生。相較于B區，A區法院人員配備、試點時機都更具優勢。

然而，由于投入階段的準備工作存在差異，后續推進有著截然不同的走勢。B區法院率先請戰，其更具改革創新意識，使得全員對試點有著較好的思想基礎，屬于行政主導型的試點改革。因此，在廣泛動員與征求意見、制定推進流程與分解任務上更具全局性、整體性。而A區法院決定試點后，及時對接高院信息化部門、檔案部門、外包公司，在技術準備、專業準備方面更及時高效；指派業務骨干負責試點具體工作，業務主導的色彩鮮明。但在全院思想動員、廣泛采納意見等方面缺乏更為主動的作為，造成部分工作人員對試點工作缺乏正確認知。

2.2.2 過程階段

任何改革都是新舊勢力、新老力量的博弈與較量，一般呈現為合作、妥協、對抗三種表現形式。必須做好動態協調與平衡，積極調動一切合作力量，引導妥協力量向正面作用轉換，化解對抗力量實現相互配合。在訴訟檔案單套制改革推進過程中，其互動關系主要分為：對內，試點專班/小組與單位黨組、辦公室與檔案室、檔案室內部干部、檔案室與信息化部門、辦公室與其他部門（業務庭室、法宣部門、審判管理部門）；對外，信息服務外包公司、律師、當事人及協同部門。

A區選用業務主導型推進機制，存在信息不對稱的風險與整合內外資源的短板，整體進程容易受某一環節突發事件的影響。具體表現為：在外包公司發現流程上的問題后，由檔案室負責人與高院檔案部門協調，溝通后反饋信息，并對接后續工作；針對流程中存在的問題并未廣泛征求意見，而是簡單地規定使用雙套制歸檔模式，極大削減配合庭室的改革熱情；對上工作進展定期匯報機制存在盲點，致使上下信息溝通出現“鴻溝”，導致下一步計劃一直擱置；對外多以“非正式溝通”方式進展，對律所、外包公司等的約束較差。

B區實踐中選用“行政助力+ 業務協同”模式，既具備領導持續關注的行政優勢，還兼有業務主導型的先鋒動力與流程標準化的優勢。對內，培訓的課程設計加入闡述試點意義、試點背景、功能設計等內容，引入“內部大比武”進一步提高價值認同；對外，重視與支持部門構建互動機制，加強輔助人員培訓，配合審判管理部門設計流程，并提升人員標準化意識。以業務庭室試點為核心，緊抓臺賬溝通機制，實時跟蹤進展、收集問題，協同檔案部門、信息化部門發現一個、解決一個；注重暢通業務溝通平臺，進一步引入外部協作力量，會同區司法局、律工委召開專項推進會。

2.2.3 產出階段

從試點質效來看，A區不甚理想。B區則拓展工作思路，以文件流管理推動業務流轉再造，具體表現為借助全程司法數據鏈的基礎供給作用，打通全流程網上辦案各個環節、消弭結構性張力，聯通網上立案、電子送達、電子簽章、庭審記錄方式改革、裁判文書電子簽發、智慧執行等多項改革，形成1+1＞2的效應；注重及時評估總結，并上升到制度創新，制定了《電子送達操作流程》《電子訴訟檔案單套管理指南》等文件，明確目標、清晰流程，以每一點小幅度核心內容的調整，實現大幅度整體重塑；發揮宣傳輿論導向，善于發掘亮點、總結經驗， 配合廣泛宣傳、持續普及，使得創新被更多人了解、認同、支持，形成良好的試點氛圍。

3 對推進機關檔案單套制改革的啟示

3.1 打造“三位一體”的推進機制

無論是法院還是其他部門，都應以“行政—技術—專業”的形態推動檔案單套制改革，打造“三位一體”的推進機制。行政要素充分運用科層制管理的政治權威性凝聚推進改革的共識，技術要素憑借實驗、測試修正循環的完整性保障試點落實，專業要素發揮術業專攻的科學連貫性推動工作走向深入。既要避免因領導注意力的變化干擾進程，又要避免技術與業務“兩張皮”，更要確保推進改革僅存在難易繁簡的先后差異，不存在類型或部門的特殊性。具體實踐中，體現為單位領導班子賦予改革專班合法地位、設計支持改革運行保障機制。改革專班成員由業務部門經民主推選產生，負責改革動員、意見征詢等工作，最終確定推進流程與任務分解等流程框架。同時，信息部門作為技術支持部門，重點負責軟硬件升級、數據處理技術優化及接口對接測試等；檔案部門作為業務指導部門，著力解決業務流程互聯、數據標準化管理、操作流程規范化等方面存在的問題。尤其在試行過程中，改革專班要圍繞業務為核心，統籌三方面要素，在推進階段善用行政強制性，在可行性論證階段平衡專業要素與技術要素之間的張力。

3.2 制定動態更新的分步計劃

任何改革都不是一蹴而就的，必須經過詳細完整的可持續性創新過程，最重要是做到依據形勢動態更新計劃。一是從無到有的階段。調動目標群體的價值認同，可通過組織學習已有范例，形成整體性的改革體驗；指派專人學習操作流程，夯實改革的技術與專業基礎；在落實試點方面，必須統籌做好民意匯集與能力評議等工作，充分發揮試點主體的自主性。二是點對點的創新突擊階段。進一步完善創新核心內容的可調適性，確定以業務協同為主導的推進策略，一方面通過臺賬實時記錄試點進展情況及問題，另一方面通過平臺搭建優化業務交流合作，技術與專業要素持續跟進，切實解決問題。三是點到面的創新開拓階段。將創新流程清晰化、客觀化、常態化，注重綜合運用持續培訓、目標量化、影響擴散等手段，使創新在互動中被廣泛接受。四是從有到優的階段。通過質效評估、循環優化、廣泛宣傳，使大家對創新從了解到認同再到支持，進而成為具有穩定性的管理手段乃至工作制度。

3.3 注重溝通平衡四類關系

機關檔案單套制改革的重要推動力量是機關內的檔案部門。在持續推進改革的過程中，檔案部門開展工作要重視溝通環節，一方面要建立溝通機制，另一方面要暢通溝通平臺。以法院訴訟檔案單套制改革為例，工作中應當重點維護好四類關系。

一是檔案部門內部。作為新興技術試點，年輕干警在專業知識與接受新事物方面具有優勢，一般會被選定為試點中的業務骨干；檔案部門負責人大多業務熟練、經驗豐富，他們在對外對內的“非正式溝通”上發揮著重要作用。因此要明確好年輕干部與業務骨干的職責范圍，做好業務骨干與行政科層的銜接，既要為年輕干部開辟干事創業的疆域，又要挖掘業務骨干的影響潛力，最大限度整合優勢。

二是檔案部門與業務部門。法院檔案工作是以審判執行為核心開展工作，雖然檔案部門是推動單套制改革的重要部門，但業務部門才是改革的主導部門。在整個推進過程中，初期要做好意見征集與系統操作培訓工作，中期要及時了解困難、堵點等并給出解決對策，后期要配合做好流程與權責明晰化、穩定化、制度化方面的工作。

三是檔案部門與支持部門。推動機關內部訴訟檔案單套制歸檔改革試點是一項系統工程，既要做好軟硬件升級工作，與信息化部門構建互動反饋的良性循環；又要營造創新改革的工作氛圍，充分發揮宣傳部門的輿論引導作用。一方面對自身業務進行再造升級，需要與負責掃描質檢的外包企業做好標準化銜接，另一方面對審判流程進行再造優化，需要及時向審判管理部門反映問題并尋求支持。

四是檔案部門與上級領導。對于任何改革，贏得領導的持續關注、獲得科層權威助力是改革的底氣。從某種意義上講，訴訟檔案單套制改革中硬件優化與軟件創新僅是一種表象變化，最重要的是檔案管理理念、方式的創新，以及檔案管理者角色的重新定位。因此，在與上級領導的對接中，檔案部門要做到初期講清改革初衷、中期全面匯報改革進展、后期發掘規律與尋找亮點。