基于機構改革背景下的遼寧省普通國省干線公路工程建設程序研究

劉旭光

(遼寧省公路勘測設計公司 沈陽市 110006)

近年來，隨著國家加快轉變政府職能、簡政放權工作的深入開展，國家政府部門機構改革方案的實行，公路工程建設程序進行了簡化和調整，審批權限和部門發生變化。根據現行國家及遼寧省政策，對程序審批各環節所依據的政策、法規的出處進行了研究和整理，論述了遼寧省普通國省干線公路工程在可行性研究、勘察設計兩階段建設程序的管理工作。

1 背景

建設程序是建設項目從設想、決策、設計、施工到竣工，投入使用整個建設過程中，必須遵循的先后次序法則，是建設項目科學決策和順利進行的重要保證[1]。1973年交通部頒布《公路工程基本建設管理辦法》試行稿，首次對我國公路工程建設程序進行規范。1983年交通部根據試行多年意見對其進行修改，發布“關于頒布實行公路工程基本建設管理辦法的通知”(交通部〔83〕交公路字262號)，修訂后的管理辦法正式施行。2003年經交通部第15次部務會議通過，公布“關于廢止219件交通規章的決定”，包括《公路工程基本建設管理辦法》在內的219件交通規章自2003年12月2日起失效。公路工程建設程序主要依據國家、各行業管理部門相關的法律、規定、條例和辦法執行。

按當時階段要求，公路工程建設項目在可行性研究和勘察設計兩階段一般需要項目建議書、工程可行性研究報告[2]、城鎮發展規劃審查、水土保持方案論證、環境影響評價、用地預審、勘察設計招標和審查，征用土地報批等19個報批環節。其中各專項研究報告的論證結論是報批工程可行性研究報告的前置條件。

2013年以來，圍繞國務院深化機構改革和職能轉變，國家、省級層面密集出臺相關政策文件，各行業規定隨之調整，公路工程建設程序在審批部門、審批流程等諸多方面較以往發生較大變化。

2 公路工程建設程序的調整和依據

2.1 工可研審批權限

2013年3月，國務院發布《國務院機構改革和職能轉變方案》，為落實國務院關于加快轉變政府職能、簡政放權的工作部署，國家發展改革委會同有關方面通過修訂政府核準的投資項目目錄大幅減少核準事項。2016年國務院發布“國務院關于發布政府核準的投資項目目錄(2016年本)的通知”(國發〔2016〕72號)。根據該通知精神，2017年遼寧省政府發布“遼寧省政府核準的投資項目目錄(2017年本)的通知”(遼政發〔2017〕15號)。

根據上述文件要求，針對遼寧省普通國省干線公路工程，跨市干線公路、國道公路、納入國家批準相關規劃的獨立隧道由省級發改委審批，其余由各市、縣級發改委審批。

各專項研究報告(除用地組卷)應由建設項目批準機關的同級主管部門審批。

2.2 取消項目建議書審批

根據2017年7月發布的“遼寧省人民政府關于印發遼寧省省本級政府投資項目管理暫行規定的通知”(遼政發〔2017〕31號)，遼寧省發展改革委不再審批項目建議書，只審批項目可行性研究報告(或實施方案)。

2.3 工可審批前置要件

2.3.1規劃選址、用地預審

2014年12月，國務院辦公廳印發關于“精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度工作方案的通知”(國辦發〔2014〕59號)，根據該工作方案，前置審批只保留規劃選址、用地預審(用海預審)，其他審批事項實行并聯辦理，在項目開工前完成審批。

2.3.2社會穩定風險評估

2015年10月發布的“省發改委關于印發遼寧省固定資產投資項目社會穩定風險評估管理辦法的通知”(遼發改投資〔2015〕897號)，要求政府投資項目的社會穩定風險評估應在審批項目可行性研究報告前完成。

遼寧省普通國省干線公路建設資金以國家車購稅、省燃油稅補貼、市縣自籌為主，因此社會穩定風險評估為審批工程可行性研究報告的前置條件。

2.3.3防洪影響評價

按現行管理要求，防洪影響評價為工可批復非前置要件。但以橋梁為主體的改、擴建工程，防洪影響評價直接控制橋梁長度、孔徑、縱斷等指標，進而影響整個工程的建設規模和造價，是工可研報告技術可行性、經濟合理性的重要依據，應在項目工程可行性研究報告編制前完成。

綜上，遼寧省普通國省干線公路工可審批前置要件為：規劃選址、用地預審、社會穩定風險評估，對于以橋梁為主體或橋梁控制整個工程規模和造價的項目，防洪影響評價也應在工可研報告編制前完成。環評、水保等前期手續并聯辦理，在項目開工前完成審批。

2.4 專項審批要件批復部門的調整

2018年3月，國務院機構改革方案公布，根據該方案：

(1)組建自然資源部

將原國土資源部的職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理等職責整合至自然資源部。

規劃選址由住房和城鄉建設部門調整為自然資源部門審批。

(2)組建生態環境部

不再保留環境保護部，環境影響評價報告調整為生態環境部門審批。

(3)組建國家林業和草原局

將國家林業局的職責，國土資源部、住房和城鄉建設部等部門的自然保護區、風景名勝區等管理職責整合至國家林業和草原局，由自然資源部管理。

林業組卷、項目所涉自然保護區等由林業和草原部門審批。

3 工程可行性研究階段建設程序

(1)招投標

根據《2021-2022年度遼寧省政府集中采購目錄及采購限額標準》(遼財采〔2020〕272號)規定，服務類項目采購預算金額在采購限額標準以下的項目，不納入政府采購范圍，無需編制政府采購預算和履行政府采購程序。采購限額標準為省本級和沈陽、大連、鞍山本級50萬元，其他市、縣(市、區)級30萬元。

根據項目所在市、縣域，工可研及各專項報告編制費用在采購限額標準以上，需履行招投標程序；在限額以下，可直接進行委托確定承接單位。

(2)用地預審

為保證土地利用的總體規劃實施，發揮土地供應宏觀調控作用，控制建設用地總量，建設項目需進行用地預審審批。根據“國土資源部關于修改《建設項目用地預審管理辦法》的決定”(中華人民共和國國土資源部令第68號)，建設單位需提供用地預審申請表和申請報告，以及建設項目列入相關規劃或者產業政策的文件。自然資源主管部門對項目用地情況進行預審，出具建設項目用地預審意見。

(3)規劃選址

為依據城市規劃及其有關法律、法規對建設項目地址進行確認或選擇，建設項目需編制項目選址規劃報告，并由自然資源部門出具建設項目選址意見書。

(4)社會穩定風險評估

為有效規避、預防、控制項目實施過程中可能產生的社會穩定風險，建設項目需進行社會穩定風險評估，對可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學的預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案，并由政法委員會審批。

(5)防洪影響評價(以橋梁為主體的項目)

編制防洪影響評價報告，由水利部門審批。

(6)行業審查

由省交通運輸廳組織對項目工程可行性研究報告進行技術審查，并提出行業審查意見。

(7)工可審批

發改委對工程可行性研究報告召開專家審查會，審查通過以及前置手續齊全，對項目可行性研究報告進行批復。

4 初步、施工圖設計階段建設程序

(1)招投標

以項目可行性研究報告批復為前置條件，交通運輸管理部門按省采購限額標準進行初步、施工圖設計委托或履行招投標程序。

(2)安全風險評估報告、項目安全性評價

根據2016年3月“遼寧省交通廳關于印發《遼寧省公路建設全面推進安全生產風險管理實施意見》的通知”(遼交質安發〔2016〕129號)規定，項目所涉隧道、特殊橋梁應進行初步設計階段風險評估；對二級以上干線公路新建或改擴建工程在初步設計階段，應編制公路項目安全性評價報告。

(3)初步設計審批

初步設計應以工可研批復為依據，其文件的編制應符合工可研批復的相關內容和要求。市級交通運輸局在初步設計文件，公路隧道、橋梁安全風險評估報告，項目安全性評價報告，請示報告，可行性研究報告批復，項目建設管理法人資料，環評、水保等專項評估費委托合同，土地使用及拆遷補償費相關資料完整上報省交通運輸廳后，由省交通運輸廳組織召開初步設計專家審查會，審查通過后予以批復。

(4)施工圖設計審批

施工圖設計應以初步設計批復為依據，其文件的編制應符合初步設計批復的相關內容和要求。由市級交通運輸部門召開施工圖設計專家審查會，審查通過后予以批復。

至此，依據國家和遼寧省現階段政策及規定，普通國省干線公路工程可行性研究、勘察設計兩階段建設程序履行完成。

5 后置專項評估

以下專項評估需在項目開工前完成審批。

5.1 林地組卷

由林草主管部門出具使用林地審核同意書。

5.2 用地組卷

根據2016年11月“國土資源部關于修改《建設用地審查報批管理辦法》的決定”(中華人民共和國國土資源部令第69號)規定。

(1)建設單位填寫《建設用地申請表》，并提供項目用地預審意見、工可批復、初步設計批復，報送項目所在地市、縣級自然資源主管部門。

(2)市、縣級自然資源主管部門編制建設項目用地呈報說明書，并按需提供總體規劃圖、分幅土地利用現狀圖、勘測定界圖及勘測定界技術報告書、地籍資料或者其他土地權屬證明材料。經同級人民政府審核同意，逐級上報有批準權的人民政府，并送該級自然資源主管部門審查。

(3)還需補充材料：鄉級土地利用總體規劃圖、耕地方案、地質災害危險性評估報告、壓覆礦產資源登記。

5.3 其他

需編制水土保持方案、環境影響報告書、節能報告或節能登記表，由相關部門審批，如項目所涉，還需進行文物、軍事設施調查、地震安全性評價等手續辦理和審批。

6 結語

對近年來公路建設程序政策的調整進行梳理，論述遼寧省普通國省干線公路在工可研和勘察設計兩階段的基本建設程序。因各行業政策法規的動態調整，以及遼寧省各市、縣政策差異，公路建設程序細節略有不同。在建設程序具體辦理過程中，可以以本文為參考，以建設項目屬地以及各行業的具體要求為依據，科學完善地履行建設程序。