浙江自貿試驗區法定機構試點研究

丁友良

浙江自貿試驗區法定機構試點研究

丁友良

（中共舟山市委黨校，浙江 舟山 316000）

法定機構源于境外，在各國雖有不同的名稱但有著共性。我國自貿試驗區引入法定機構，有助于夯實自貿試驗區人才基礎、增強自貿試驗區創新能力、優化自貿試驗區營商環境、緩解機構編制需求的壓力。目前我國一些自貿試驗區在法定機構探索試點過程中也暴露出一些問題。為了規避這些問題，必須從法定機構的試點領域、立法模式、治理架構和運行保障等方面來探索浙江自貿試驗區法定機構試點的可行路徑。

浙江；自貿試驗區；法定機構

本文的“法定機構”是指依法設立并承擔公共管理與服務職能的具有獨立法人地位的非行政或事業編制的公共機構。作為推動政府職能轉變和管理體制創新的重要嘗試，近幾年來，廣東、天津、海南等自貿試驗區先后開展了法定機構的改革試點，并取得了一些經驗與成效。秉持“干在實處，走在前列，勇立潮頭”精神的浙江，曾在創新政府服務模式上走在了全國前列，而如何順應改革潮流在浙江自貿試驗區開展法定機構試點，也是擺在我們面前的一項重要的改革任務和亟待研究的課題。

一、法定機構的發展歷程、主要模式與共性特點

法定機構源于境外，也沒有統一的名稱，如美國稱其為獨立管制機構，日本稱其為獨立行政法人，法國稱其為獨立行政機構，新加坡和我國香港地區等稱其為法定機構。

（一）法定機構發展歷程

目前，普遍認為最早的法定機構是美國的獨立管制機構，即1887年依據《州際商業法》設立的管制鐵路營運的聯邦州際商業委員會。參照美國模式，20世紀70年代起，法國、英國、日本也都先后設立了類似的管理機構，并快速發展，法定機構的管理范圍不斷擴展。

真正以“法定機構”命名此類機構的是1899年英國殖民政府為保障英屬海峽殖民地的通貨穩定以及解決該地區的資金流通問題，在新加坡成立的貨幣專員局。1965年新加坡獨立后，又增設了幾十個法定機構。我國香港地區在20世紀60年代后隨著經濟的起飛，與政府促進經濟發展職能相關的法定機構紛紛設立，如香港工業總會（1960年設立）、香港貿易發展局（1966年設立）等。

（二）法定機構主要模式

法定機構在各國的具體稱謂不同，其運作模式也不完全相同。

1.美國模式。美國的法定機構（獨立管制機構）由法律直接創設，集準立法權、行政權和準司法權于一身，獨立執行某一專門工作任務。獨立管制機構管理實行委員會制，由5—11人組成小組領導，委員會成員的權力基本平等。

2.英國模式。英國法定機構以“執行性非部門公共機構”最為典型①。這類機構由委員會領導，委員會的成員由部長任命。法定機構經過主管部門和財政部門同意，可以自行設定工資標準和雇傭條件。

3.法國模式。法國的法定機構（獨立行政機構）由立法機關設立,大多數實行委員會制度,內部分別設立議事、決策、咨詢、執行等機構。議事機構（理事會）討論決定重大事項。執行機構（理事會主席）負責日常事務的決策和執行理事會的決議。部分法定機構如金融監管局還設有專門委員會和咨詢委員會，以處理具體問題和提供咨詢意見。

4.新加坡模式。新加坡法定機構從屬于行政機關，其最大特點就是采用企業化管理，實行“董事會（理事會）—總經理—職能部門”三層組織架構。其中董事會（理事會）是決策機構，主席一般是由政府的主管部長任命，其他成員由來自政、商、學各界的精英人士兼職，總經理和職能部門主任等管理團隊成員從國內外擇優招聘。

我國香港的法定機構模式與新加坡類同，也是效仿企業法人治理架構，采用決策層（董事會、董事局、理事會）加執行層（以行政總裁為核心的行政管理層）的模式。

（三）法定機構的共性

因國情和地區差異，境外法定機構的權力和內部架構并不完全相同，但也有著一些共性的，這也正是值得我們關注和學習的地方。

1.一機構一法例

境外法定機構基本上都是根據專屬法例設立，依法承擔公共事務管理或服務。“一機構一法例”是法定機構的本質特點[1]。如美國根據1906年“食品與藥品法”，成立食品和藥品監督管理局。

2.具有獨立的法律地位

法定機構受專屬法例約束，一般具有獨立的法律地位。如英國的執行性非部委公共機構（Executive NDPB），“具有獨立的法律主體資格，可以以自己的名義進行法律訴訟，行使制定法授予它們的權力”[2]。新加坡的法定機構是“根據新加坡國會專門制定的法令而成立的具有法人資格的官方自主機構”[3]。由于其具有獨立法人資格，具有獨立的法律地位，因而可以參與民事訴訟并且進行工商活動[3]23。

3.相對獨立運行

法定機構大多不屬于政府部門，能夠相對獨立運行，在特定領域內享有法律明確規定的職權。如新加坡法定機構雖然形式上從屬于某個政府部門，接受政府部門的指導和監督，但卻相對獨立，“其與所屬政府部門僅僅為合作關系，共同為社會提供服務”[3]23。

4.職能領域廣泛

各國法定機構的職能領域涵蓋公共管理的各個方面。比如美國的獨立管制機構管制范圍涵蓋經濟性領域和社會性領域；法國獨立行政機構的職能領域涉及“被管理者權利保障”“經濟領域和市場監督”“信息、出版和通訊”“政治行為的監督”以及在“某些特殊領域的管理”[4]。日本100多個獨立行政法人分屬12個府省廳管轄，其職能范圍涉及科技、教育、文化、衛生等諸多領域。新加坡法定機構覆蓋了社會服務、廣播電視、交通運輸、工業園區開發等幾乎所有的公共事業領域[3]19。

5.委員會體制和成員身份多樣化

為保證法定機構的公正決策和獨立運行，境外法定機構的決策層大都采用集體行使權力的委員會體制，委員會成員來源和成員身份多樣化。例如美國的法定機構（獨立管制機構）——聯邦貿易委員會“由五名委員組成，委員由總統任命經參議院推薦和批準。一政黨的委員不能超過３名”[5]。新加坡和香港法定機構的決策層也都實行委員會（理事會、董事會）制，委員會成員既有官方委派的人員又有來自社會各界的精英人士。

6.靈活的薪酬管理方式

相比于政府機構，境外法定機構在薪酬管理方式上更顯靈活。比如新加坡“法定機構各具體職責活動的負責人或總經理均是從國內外市場上公開競選，直接聘任”[3]28，法定機構內的其他工作人員也是機構自主選聘，不屬于公務員系統，因而他們的薪金也是由機構自主發放，法定機構在薪酬管理上擁有更大的靈活性。在香港，除受政府經常資助的法定機構其人員薪酬會參照公務員薪酬標準外，其它法定機構則更多地會基于人力市場的薪酬水平來制定薪酬政策，以確保能維持所需要的人才隊伍。

7.多渠道經費來源

總體上來看境外法定機構的經費來源主要有二種途徑：一是由政府提供，二是自籌。比如新加坡法定機構承擔管理職能的經費由政府提供，從事經營活動時則與私營企業同樣可以自我盈利[3]23。以新加坡經濟發展局為例，依據新加坡《經濟發展局法案》第16條和第17條，新加坡經濟發展局除了由國會分發一部分運行資金外，其余則由自己籌集（籌集方式包括接受捐贈、交易獲利、向貿工部發行股票以融資等）。

二、自貿試驗區法定機構探索的現實意義與現實難題

目前我國的一些自貿試驗區已嘗試建立了一批法定機構，如廣東自貿試驗區的前海管理局和南沙新區產業園區開發建設管理局；上海自貿試驗區的陸家嘴金融城發展局；天津自貿試驗區的政策與產業創新發展局和濱海新區各開發區的管理機構；海南自貿試驗區的海南國際經濟發展局、博鰲樂城國際醫療旅游先行區管理局和海南省大數據管理局等。從實際運行的情況來看，自貿試驗區探索法定機構試點既有很強的現實意義又面臨一些亟待解決的現實問題。

（一）自貿試驗區法定機構試點的現實意義

法定機構雖然源于境外，但在我國的各自貿試驗區探索法定機構試點也具有很強的現實意義。

1.有助于夯實自貿試驗區人才基礎。人才是自貿試驗區改革創新的基礎，但自貿試驗區行政事業單位受現有薪酬體系限制，對高端人才缺乏吸引力。而法定機構實行企業化管理、市場化運作，有自我決定薪酬基準的機制和靈活引進人才的方式，更能夠吸引高端人才集聚。

2.有助于增強自貿試驗區創新能力。自貿試驗區建設的核心任務是制度創新。法定機構源于境外并有其公認的管理優勢，如何使其在中國的制度和體制環境下發揮作用，需要創新和試驗。自貿試驗區既需要便捷高效的管理體制，又是先行先試的“試驗田”，試點法定機構改革，可以讓自貿試驗區更好地擔當其創新使命，發揮其創新功能。

3.有助于優化自貿試驗區營商環境。法治化的營商環境是自貿試驗區投資便利化和貿易自由化的生命力。目前，自貿試驗區各片區、平臺管理機構作為派出機構或直屬機構，一直缺乏行政主體資格，需要通過行業主管部門授權、委托或設置派出機構等形式來讓渡權力，在合法性方面始終受限。設法定機構，作為法律法規授權的行政主體，能徹底解決管理主體行政權力合法性缺失等核心問題。

4.有助于緩解機構編制需求的壓力。目前，機構編制管理方面對機構限額和編制數量均有嚴格控制。設置黨政機構或事業單位，需要通過“撤一建一”的方式建立。自貿試驗區內如有新的開發建設任務需設置新機構，那么相應撤機構的壓力就比較大。設置法定機構，有利于在現有機構限額外，靈活設置管理機構，按需核定人員額度，及時為開發建設提供機構人員保障。

（二）自貿試驗區法定機構探索的現實難題

目前其他自貿試驗區在法定機構試點過程中也暴露出一些問題。

1.改革缺乏頂層設計。雖然自貿試驗區身處“大膽闖、大膽試、自主改”的改革前沿陣地，國家鼓勵其積極探索管理體制機制創新，但是對于自貿試驗區的法定機構試點，國家層面（中央編辦）并沒有出臺相應的政策進行總體的部署和指導，因而并不是所有的自貿試驗區都有動力和興趣進行法定機構的改革試點。此外從法定機構改革試點的現狀來看，基本上是廣東學新加坡的做法、其它地方學廣東的做法。顯然這種缺失頂層設計的法定機構試點，不利于其推廣也會影響其實際成效。

2.立法支持總體不足。立法是法定機構設立的前提。而當前立法成本過高、立法支持不足恰恰是一些地方在試點法定機構時難以解決的問題。理論上講每一個法定機構設立之前均需制定相應的法規或規章，這對于省級層面來講或許不是難題，但對設區市來講卻是個大問題。《立法法》授予設區市的立法權僅限于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”，經濟開發建設方面的事項并不包含在內。自貿試驗區所在的市要在自貿試驗區設立法定機構，勢必要向省人大或省政府做積極匯報溝通，以獲得立法支持。事實上由于種種原因，這種立法支持并不容易獲得。

3.運行有機關化趨向。一是法定機構的相對獨立較難保障。運行的相對獨立性是法定機構發揮其特點的重要基礎，但從各地法定機構試點實踐來看，這種相對獨立性并沒有得到切實保障。現有行政管理體制下，上級部門仍可以通過財政、人事等體制，引導法定機構運行必須契合上級部門的需求，導致法定機構在運作上逐漸趨向行政化、機關化。二是理想的治理模式較難實現。法定機構改革的目的之一就是通過構建決策層（領導小組或理事會）和執行層（法定機構），將政府部門從直接管理部門轉變為政策制定部門。但實際運行中，政府主管部門和領導小組（理事會）在決策上的分工不夠明確，理事會運行制度規則不健全、不規范，理事多為兼職，各種原因造成了治理模式實際運行效果不理想，政府主管部門還是過多地影響了法定機構的決策和運行。

4.利益難以有效平衡。從各地法定機構試點現狀來看，法定機構的設立不外乎“新設”和“舊改”兩種方式。“新設”的法定機構沒有歷史負擔，不存在新舊體制的轉換和摩擦問題。這類法定機構事實上比較少，實際法定機構試點中更多的是采用“舊改”，即把原有的行政或事業單位改造為法定機構。這必然會影響到原有人員的切身利益（如喪失了公務身份、個人的職業發展前景和待遇的變化等），從而會增大改革的阻力。雖然采用“老人老辦法、新人新辦法”（即在法定機構內部人事管理實行“雙軌制”）能有效保障改革的順利推進，但又必然會形成兩種用人制度之間的明顯沖突，弱化改革激勵效果，形成利益矛盾。

三、浙江自貿試驗區法定機構試點的可行路徑

浙江自由貿易試驗區于2017年3月15日由國務院批復設立，2020年8月30日在原來的舟山片區119.95平方公里的基礎上，國務院又批復增設了寧波片區、杭州片區和金義片區，新增擴展面積119.5平方公里。浙江自貿試驗區的功能定位也將從之前的“聚焦油氣全產業鏈建設，向數字經濟、先進制造業、國際航運物流、新型國際貿易等五大功能定位拓展”[6]。為了提高浙江自由貿易試驗區的管理成效，更好地實現其功能目標并規避其它自貿試驗區在法定機構試點過程中遇到的問題，本文對浙江自貿試驗區法定機構試點提出以下建議。

（一）浙江自貿試驗區法定機構的試點領域

雖然從國際上來看法定機構適用的領域十分廣泛，非必須由國家直接實施而由法定機構實施更有效率的事務，均可交由法定機構來實施，但為了避免出現其它自貿試驗區法定機構試點中暴露出的問題，確保浙江自貿試驗區法定機試點能夠取得最好的成效，建議從以下幾大領域著手試點：

1.新的開發建設管理領域。可以考慮將浙江自貿試驗區擴展區域或原有的舟山片區內新的開發建設區塊（如甬舟一體化合作區）的管理機構設置為法定機構。這樣做的好處是：作為法定機構的開發區管委會，既不需要通過撤掉現有機構來騰出機構限額，又可以解決行政、事業編制緊缺等問題，還可以通過立法賦予管委會相應的行政管理權，有效破解現有開發區管委會面臨的法律地位不確定的困境。同時，又避免了人事管理方面“雙軌制”，實現新單位輕裝上陣。

2.專業技術性較強的管理領域。在專業技術性較強的領域探索設立法定機構，既能夠突破專業人才的薪酬限制，更好地吸引專業人才，又利于簡化運行機制，大幅提升公共管理的專業化水平。這方面海南省設立大數據管理局就是一個典型例子，其涉及的大數據建設、管理和服務職責，專業性和技術性要求較高，由法定機構承擔可以發揮其高效率、高質量運行的優勢。浙江自貿試驗區根據發展需要，同樣可以在專業性、技術性較強的管理領域進行法定機構改革試點。

3.重點職能領域。這方面可以學習海南的做法。海南省把承擔招商引資、宣傳推介、國內外會展與投資咨詢等職能的海南國際經濟發展局設為法定機構；三亞市則不僅類似設立了專門負責招商引資和投資促進等經貿活動的法定機構——投資促進局，還設立了旅游推廣局，賦予其履行旅游推廣統籌規劃、全球市場營銷、特色旅文節慶活動策劃、與航空公司聯合推廣等職責。浙江自貿試驗區的核心區塊——舟山片區與海南自貿試驗區都是海島型自貿試驗區，在招商引資、投資促進、旅游推廣等方面也有較高需求，今后可以考慮參照海南自貿試驗區的做法，在相關重點領域設立相應法定機構。

（二）浙江自貿試驗區法定機構的立法模式

法定機構的法定化是法定機構設立的前提。為解決法定機構試點過程中普遍存在的立法支持不足問題，浙江自貿試驗區法定機構試點可以采用以下三種立法模式來解決。

1.理想模式：省人大立法。從規范意義上講，地方法定機構應該由省人大制定省級地方性法規來設立。自貿試驗區作為國家戰略平臺，更應該爭取省人大立法，確保其法律地位和行政主體資格的合法性。例如天津市人大常委會專門為天津的法定機構改革修改了相關條例。浙江也可以學習天津的做法通過爭取修改《中國（浙江）自由貿易試驗區條例》，為法定機構設立提供依據。

2.可行模式：省政府制定規章。立法的嚴謹性和程序的復雜性使得省級人大為單獨法定機構制定或修改地方性法規的成本較大。相對于省人大立法，省政府制定規章在程序上要簡便許多。根據《立法法》，省政府可以對“屬于本行政區域的具體行政管理事項”制定地方政府規章，如海南省政府就通過制定省政府規章，設立了三個法定機構并賦予其合法權利。如果浙江自貿試驗區短時期內難以實現由省人大來制定或修改專項條例，退一步可以爭取由省政府制定政府規章來設立法定機構。

3.簡易模式：市人大經授權后立法。雖然普通設區市立法權限不足②，但可以由省級人大對其進行立法授權。例如上海市人大常委會通過出臺《關于促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作的決定》，賦予了“浦東新區人民代表大會及其常務委員會可以就推進浦東新區綜合配套改革試點工作作出相關決議、決定”的權力。浦東新區人大常委會據此通過《關于促進和保障陸家嘴金融城體制改革的決定》，并依據此規定設立了法定機構——陸家嘴金融城發展局。我們可以學習上海的這種做法，積極爭取省人大對各自貿片區所在市人大進行總體的立法授權，授予各自貿片區所在市人大根據實際需要制定相關地方性法規的權力，解決法定機構立法問題。

（三）浙江自貿試驗區法定機構的治理架構

一般來說，法定機構采取“決策—執行—監督”的法人治理結構，實現決策權、執行權、監督權的充分銜接和有效制衡。浙江自貿試驗區法定機構的治理架構可根據法定機構的不同性質和職責，靈活地構建治理架構。

1.開發建設領域法定機構的治理架構。決策層面可以設立“領導小組”，承擔決策職能。執行層面設立具有獨立法人地位的管委會，主要做好區域內開發建設、運營管理、招商引資、制度創新、綜合協調等工作。管委會主要負責人可以允許其保留公務員身份，其他人員不再擁有行政或事業身份。在監督層的構建上，可由政府的監察、財政、審計等部門來承擔，依法依規對其開展財務審計和績效評估。

2.其他領域法定機構的治理架構。其他領域的法定機構，在決策層的構建上可以設立理事會。理事會由政府發起成立，代表政府履行管理責任，研究決定本機構的內部職位、人事安排、薪資總額和工作目標等重大事項。理事會的組成人員可由政府相關部門負責人、法定機構負責人、相關重點企業法定代表人以及相關領域的技術專家等組成。執行層的構建上，實行理事會領導下的機構首長負責制，允許執行機構首長保留公務員身份，代表政府管理法定機構，其余人員按照市場化原則管理。在監督層的構建上，監督職責可由理事會承擔，由原來的行政主管部門通過制定政策與發展規劃、績效評估、財務預算審核及賬目審計等途徑發揮監督作用。

（四）浙江自貿試驗區法定機構的運行保障

為順利推進浙江自貿試驗區法定機構改革試點，應制定實施以下三方面保障措施，確保法定機構有效運行。

1．強化激勵機制。法定機構脫離了行政事業單位序列，要有效調動人員工作積極性和吸引高素質專業人才，必須建立靈活高效的薪酬激勵機制。從國際國內來看，絕大多數法定機構可以自主決定其職員的薪酬待遇，法定機構職員的薪資標準通常也會高于同級公務員的薪資水平。浙江自貿試驗區法定機構改革試點后，也應在綜合考量本地公務員收入狀況、企業職員薪酬水平、物價指數等基礎上，合理確定薪酬水平。

2.強化考核機制。實行薪酬激勵機制的同時，必須同時強化業績考核機制。如加大專業性崗位設置比重，完善考核制度，一切以業績論英雄，以崗定薪、崗變薪變，業績考核、按績取酬。同時實行剛性淘汰，設置每年不低于一定比例的人員剛性淘汰率。

3.強化監督機制。法定機構是企業化的政府，既行使部分公共管理權力，又有企業追求效益的特點，因此必須建立強而有效的監督機制。通過強化紀檢監察部門對機構的全程監督，強化審計、財政部門對法定機構經營管理情況的監管，強化組織人事部門對機構高層管理人員的人事監管等，努力建立完善涉及法定機構人、財、物以及管理制度、服務水平、成果績效等多方面、多層次的監管體系，確保法定機構高效有序運作。

①.一些公開發表的文獻錯誤地將英國的執行局作為法定機構，其實執行局不是依法設立的且其雇員均屬于公務員序列，所以執行局不具備作為法定機構的基本條件。

②.新修訂后的《立法法》明確設區市只在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”有制定地方性法規和地方政府規章的權力。

[1] 張楠迪揚. 香港法定機構再審視:以內地政府職能轉移為視角[J]. 港澳研究，2016(2) : 82-92.

[2] 車雷. 英國政府決策與執行體制研究[D]. 北京: 中國政法大學, 2011:125-126.

[3] 黃琳琳. 自貿試驗區陸家嘴金融城法定機構的法律問題: 以比較法研究為視角[D].上海: 華東政法大學，2017:23.

[4] 王敬波. 法國獨立行政機構及其借鑒意義[J]. 國家行政學院學報, 2007(3):101-104.

[5] 美國1914年聯邦貿易委員會法[EB/OL].https:// www.lawtime.cn/info/minshi/changshi/2011040321590. html

[6] 翁杰, 林上軍, 陳芳芳. 浙江自貿試驗區“彎道超車”[N]. 浙江日報，2020-09-22 (4)．

Research on Statutory Body Piloting in Zhejiang Pilot Free Trade Zone

DING Youliang

(The Party School of CPC Zhoushan Municipal Committee, Zhoushan Zhejiang 316000, China)

Statutory bodies originate from abroad, and although they have different names in different countries, they have common characteristics. The introduction of statutory bodies in my country’s pilot free trade zones will help to consolidate the talent base of the pilot free trade zones, enhance their innovation ability, optimize the business environment of the pilot free trade zones, and relieve the pressure on the establishment of institutions. At present, some problems have been exposed in some pilot free trade zones in the process of exploring and piloting statutory bodies. In order to avoid these problems, this paper discusses the feasible paths of pilot statutory bodies in Zhejiang Pilot Free Trade Zone from the aspects of the pilot areas, legislative models, governance structures and operational guarantees of statutory bodies.

Zhejiang; Pilot free trade zone; Statutory board

2021-08-09

本文為中共舟山市委機構編制委員會辦公室資助和委托研究項目“浙江自貿區試驗區法定機構試點研究”

丁友良，男，浙江舟山人，中共舟山市委黨校管理與文化教研室主任、副教授，研究方向：體制改革與基層治理。

D912.1

A

1672-3724（2022）02-0023-06