生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的合理界定研究

周 姹

上海市黃浦區(qū)人民法院民事審判庭，上海 200003

我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施至今已逾六年，從最初的七個省市試點到全國試行，中央和地方對此項改革進行了大量制度創(chuàng)新和實踐探索。截至2021年11月，全國各地共辦理生態(tài)環(huán)境損害索賠案件7600余件，賠償總額高達(dá)90億元人民幣。同時，針對資金管理、訴訟等問題已有相應(yīng)的規(guī)則和司法解釋等加以具體規(guī)范。然而，關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍問題各地存在不同規(guī)定，需要進一步理清。隨著《民法典》的頒布，為解析此賠償范圍問題提供了法律指引，但因法律語言本身的模糊性和抽象性，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的特殊性，相關(guān)條款并無法直接為生態(tài)環(huán)境損害框定一個完整、具體的賠償范圍。從地方實踐與最新立法出發(fā)，確定符合現(xiàn)實的生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍是現(xiàn)階段科學(xué)構(gòu)建我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和推動該項制度邁向更好實施的關(guān)鍵。

一、關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的基本認(rèn)定

在我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革初期，有關(guān)賠償范圍等問題的指引規(guī)則和適用依據(jù)來自中央政策文件，如《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（簡稱《改革方案》）。對生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的認(rèn)定，在我國環(huán)境司法實踐中有一個演進過程。根據(jù)《改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償項目主要有：清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境的支出，填補生態(tài)服務(wù)功能損失（修復(fù)期間或永久性）的費用，以及進行調(diào)查、勘驗與鑒定評估等費用。但是考慮到該制度改革的變動性和完善空間，各省市被賦予了可以結(jié)合索賠工作實際、細(xì)化調(diào)整實際賠償范圍的權(quán)限。然而，生態(tài)環(huán)境損害已超出我國傳統(tǒng)民法范疇體系，按照《改革方案》和我國學(xué)界通說，其屬于人身損害和財產(chǎn)損害之外的新型損害。［1］為了滿足各地生態(tài)環(huán)境損害賠償司法實務(wù)需要，最高人民法院出臺的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（簡稱《若干規(guī)定》）在當(dāng)時民事立法的框架內(nèi)，列舉了五類具體的賠償責(zé)任承擔(dān)形式，如修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害等。其中，“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”作為我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)計中優(yōu)先程度最高的責(zé)任形式，具體涉及編制執(zhí)行修復(fù)方案、過程監(jiān)測與監(jiān)管，以及成果驗收與后評估等費用。“賠償損失責(zé)任”通常作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)不能時的替代性責(zé)任承擔(dān)形式，涵蓋“期間服務(wù)功能損失”“永久性損害造成的損失”等。此外，基于環(huán)境法之風(fēng)險預(yù)防原則，《若干規(guī)定》將“實施應(yīng)急方案以及為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大采取合理預(yù)防、處置措施發(fā)生的應(yīng)急處置費用”納入賠償范圍，并且細(xì)化了《改革方案》中關(guān)于其他賠償?shù)囊?guī)定，特別是規(guī)定律師費、訴訟費等事務(wù)性費用可作為合理的主張請求。《民法典》在第一千二百三十五條針對生態(tài)環(huán)境損害具有公法與私法雙重屬性的特點，［2］將其賠償范圍設(shè)定為：（一）期間損失；（二）永久損失；（三）調(diào)查與鑒定評估等費用；（四）清除污染與修復(fù)費用；（五）防止損害發(fā)生和擴大支出的合理費用等。實際上，生態(tài)修復(fù)和貨幣賠償是我國生態(tài)環(huán)境損害賠償中的兩類主要責(zé)任形式，前者是基礎(chǔ)也是原則，后者是補充和例外，因而實定法上的具體賠償范圍均圍繞此兩種類型設(shè)置。其中，金錢賠償涉及“期間損失”和“永久性損失”，而一系列有關(guān)清污、修復(fù)、鑒定、評估等費用則歸屬于生態(tài)修復(fù)之列。值得注意的是，2022年1月最高人民法院頒布的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅愤€特別引入了懲罰性賠償這一新項目。

由上可知，國家層面的法律和政策規(guī)定對于生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的界定在基本方向上保持一致，表現(xiàn)出“將生態(tài)環(huán)境損害賠償所蘊含的公法價值判斷接入到傳統(tǒng)民法，并且擴張民法中損害概念”的趨勢。［3］這使得該新型損害既能夠融入我國既有法律體系，同時有助于避免公共利益私有化。從《民法典》的相關(guān)規(guī)定看，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍主要涉及與損害相關(guān)的實際發(fā)生和未來必然發(fā)生的合理費用，基本能夠涵蓋填補生態(tài)環(huán)境公共利益所受損害。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的地方實踐分析

從改革試點到《民法典》頒布，中央立法與政策的演進在相當(dāng)程度上與地方開展的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實踐密不可分。特別是自2018年以來，全國各省、直轄市和部分地市根據(jù)《改革方案》陸續(xù)出臺了相應(yīng)的實施方案和具體規(guī)則，其中包括各地基于索賠工作需要對賠償范圍所作的調(diào)整規(guī)定。從各地文件中可窺見，地方雖然總體以《改革方案》為導(dǎo)向和框架，但是在一些具體賠償范圍的設(shè)定上存在著不同的思考。

（一）各地對于是否應(yīng)直接將律師代理、訴訟費用納入生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍做法不一。據(jù)不完全統(tǒng)計，將此類訴訟、代理費用直接寫入其制度改革實施方案中的省市僅為少數(shù)，其中貴州是國內(nèi)第一個對此作出明確規(guī)定的省份。有些省市雖然未在其官方文件中將生態(tài)環(huán)境損害索賠過程中產(chǎn)生的律師、訴訟等費用寫入賠償范圍，但在實踐中賠償權(quán)利人及其代表通常也會主張此類費用。然而，現(xiàn)行法律對于民事訴訟中律師費用的承擔(dān)并無明確規(guī)定，除非相關(guān)規(guī)定予以明示，才能由敗訴方承擔(dān)合理的部分。實踐中，許多生態(tài)環(huán)境損害的索賠與修復(fù)工程體量大，涉案標(biāo)的金額巨大，所產(chǎn)生的訴訟費和律師代理費可能是政府財政預(yù)算之外難以承受的，特別是對于一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地方。鑒于此，《若干意見》第十四條吸收了地方將生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中合理的律師代理、訴訟費用納入賠償范圍的做法。

（二）各地對于清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境類費用的認(rèn)知范圍存在差異。受《改革方案》影響，多數(shù)地方在設(shè)定具體賠償范圍時直接沿用了“清除污染費用”“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用”的表述，同時將其與調(diào)查鑒定、生態(tài)修復(fù)、期間損失、永久損失等作為同類型的索賠項目。通常，污染環(huán)境和破壞生態(tài)是致?lián)p的兩種行為方式。其中，清除污染通常僅可用于部分填補前一種行為方式所造成的不利環(huán)境后果，但不適用于因資源過度開發(fā)等行為而導(dǎo)致的生物要素不利改變，以及擾亂生態(tài)系統(tǒng)平衡的情形。同時，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后的清除污染行動作為應(yīng)急處置階段的重要環(huán)節(jié)之一，還需要與污染物控制、應(yīng)急救援、實時監(jiān)測、人員疏散等項目相互配合，才能真正實現(xiàn)“污染消減或清除”的目標(biāo)。有鑒于此，江蘇、江西等地將環(huán)境監(jiān)測或應(yīng)急監(jiān)測納入賠償范圍之中。例如，江西將賠償范圍劃分為五類：應(yīng)急費用、調(diào)查評估費用、損失費用、修復(fù)費用和其他費用。其中，應(yīng)急費用具體涉及監(jiān)測、污染排查和實際清除污染等環(huán)節(jié)的支出，使《改革方案》所規(guī)定的清除污染費用更加清晰合理。

三、合理界定生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的關(guān)鍵問題

目前，國內(nèi)關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍已經(jīng)形成了初步共識，但在實踐中，眾多具體賠償項目仍然面臨著如何類型化界定、正確理解和科學(xué)量化等問題。

（一）賠償范圍的類型化設(shè)計

目前，實踐中有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的具體賠償范圍已經(jīng)基本明確，包括：污染清除費用、應(yīng)急檢測費、修復(fù)方案制定與實施費、第三方監(jiān)理費用、環(huán)境監(jiān)測費、期間損失費用、永久損失費用、專家咨詢費、損害鑒定費、修復(fù)效果評估費及驗收費、律師費、訴訟費、其他相關(guān)合理費用等。基于現(xiàn)有立法及地方實踐探索，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍主要可概括為四個部分，即一是應(yīng)急處置費用，二是生態(tài)修復(fù)費用，三是生態(tài)服務(wù)功能損失費用（永久或期間），四是因索賠支出的必要合理費用，懲罰性賠償可以作為范圍之外特別項目，只有滿足特定情形時方可觸發(fā)適用。其中，應(yīng)急處置費用涉及損害發(fā)生后政府部門采取的應(yīng)急評估、污染清除和防止污染擴大等行動開支，從形式和內(nèi)容上看，與美國自然資源損害制度中的響應(yīng)行動較為類似，目的都是為了在正式實施恢復(fù)或修復(fù)行動前清理威脅人類健康和環(huán)境安全的污染物，而該階段的評估活動主要是初步性評估。生態(tài)修復(fù)費用宜作擴張理解，不局限于狹義的生態(tài)修復(fù)行為，具體涵蓋損害鑒定，修復(fù)方案制定、實施，監(jiān)理，驗收，效果評估等全流程費用。對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)難以直接實施或者以現(xiàn)有科技條件無法實際達(dá)成修復(fù)目標(biāo)時，賠償內(nèi)容主要為替代修復(fù)費用和生態(tài)服務(wù)功能損失，以及律師費、訴訟費等必要的索賠事務(wù)性支出。

（二）對預(yù)防和損害控制費用的理解

與《改革方案》不同，《民法典》和《若干規(guī)定》在生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍方面都明確加入了“防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用”。實踐中，存在將此項內(nèi)容擴大理解為包含生態(tài)環(huán)境損害行為人的日常環(huán)境管理支出。對此，筆者并不認(rèn)同。首先，《民法典》設(shè)置第一千二百三十五條第五款之目的是基于風(fēng)險預(yù)防原則，為生態(tài)環(huán)境損害提供更充分的事前救濟，一旦損害因處置不當(dāng)或不及時而加重、擴大，其造成的二次傷害風(fēng)險會使修復(fù)難度成倍增加，甚至可能演變?yōu)椴豢赡娴挠谰脫p害。因此，當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，如何通過停止侵害、排除妨礙、消除危險等預(yù)防和應(yīng)急措施將損害程度降到最低，才是《民法典》設(shè)置該款的關(guān)鍵目的。其次，《民法典》該款沿用了《若干規(guī)定》第十四條的類似表述，很明顯是將司法解釋上升為法典化的表現(xiàn)。［4］質(zhì)言之，該司法解釋所規(guī)定的此類賠償費用適用于損害發(fā)生之后，有關(guān)部門或受委托的第三方機構(gòu)采取必要應(yīng)急措施而產(chǎn)生支出的情形。實踐中，一旦發(fā)生嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害，若不及時實施應(yīng)急處置，將有可能進一步加重?fù)p害結(jié)果或者造成次生環(huán)境損害，尤其是土壤和水資源受損的案件。在發(fā)生應(yīng)急處置的情形下，這類費用的具體范圍可以包括：制定和實施應(yīng)急處置方案的費用，防止損害持續(xù)擴大或加重支出的合理費用，開展初步調(diào)查、監(jiān)測、勘驗和評估等項目的其他費用。

（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w量化問題

損害量化和賠償范圍直接相關(guān)，在某種意義上，損害的量化過程就是賠償范圍的確定過程。在大多數(shù)情況下，一般財產(chǎn)權(quán)益損害的量化多有一定的公允方法，如市場的交易價格等。但在生態(tài)環(huán)境損害賠償中，生態(tài)價值如何量化在傳統(tǒng)損害賠償救濟體系中難以找到依據(jù)，需要針對賠償范圍中損害內(nèi)容采取不同的確定方式。

第一，清除污染費用的確定有兩種情況：一種是對已經(jīng)采取了應(yīng)急處置措施而發(fā)生的費用，重點在于判斷合理性；另一種是尚未采取應(yīng)急處置措施或采取的仍不到位，則可將處置方案納入修復(fù)方案之中并計算相應(yīng)的工程支出。第二，修復(fù)費用需以鑒定評估或?qū)＜乙庖姙榛A(chǔ)，以修復(fù)方案的實際測算費用為衡量標(biāo)準(zhǔn)。第三，期間生態(tài)功能損失和永久生態(tài)功能損失的確定主要通過條件價值方法、綜合酌定等方法。但是，針對這類損失的技術(shù)鑒定結(jié)論可能因方法、標(biāo)準(zhǔn)、機構(gòu)不同而差別較大，并且也可能受到經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境變化的影響。從本質(zhì)上看，無論采取何種技術(shù)或方式對損害進行鑒定和量化，一旦進入法律評價環(huán)節(jié)，均屬于利用特定技術(shù)方法所進行的擬制。［5］因此，通過規(guī)范機構(gòu)和統(tǒng)一鑒定標(biāo)準(zhǔn)以提升賠償量化結(jié)果的客觀性是量化此類損失的關(guān)鍵。

四、結(jié)語

界定生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍應(yīng)當(dāng)從法治、生態(tài)等多重角度加以分析。只有客觀全面地認(rèn)識生態(tài)環(huán)境，才能在其損害發(fā)生后科學(xué)合理地確定可量化的賠償范圍。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額通常較大，實踐中還需適度考慮行為人是否有足夠的經(jīng)濟實力來承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。同時，相關(guān)主體可以通過建立高危重點行業(yè)互助基金、環(huán)境責(zé)任強制保險等機制為涉事企業(yè)分擔(dān)高額賠償金，使磋商或訴訟中所確定的賠償和修復(fù)項目能夠順利實現(xiàn)。當(dāng)前，懲罰性賠償作為一個新增內(nèi)容已經(jīng)正式成為生態(tài)環(huán)境損害訴訟中的可選項目。［6］在未來，明晰這類新增賠償訴求在司法實踐中的具體量化標(biāo)準(zhǔn)、適用裁量因素，以及與前述填補性賠償?shù)年P(guān)系等問題也是值得思考的領(lǐng)域。