職業教育的高水平開放與混合所有制改革*

李 立 符興干

一、職業教育走向高水平開放的歷史邏輯

（一）從私人領域走向國家事務

職業教育并非一直屬于學校本位的教育。傳統技術技能的傳承與積累主要發生在民間，以家傳式、學徒制等方式進行。在19 世紀中葉以前，職業教育基本上是私人領域的事情，政府與其他社會主體的參與較少。［1］這是由于在古代，家庭既是生活單位也是重要的生產單位。而到了近現代，家庭的生產單位功能逐漸被企業所取代。隨著現代企業的出現和技術進步，工業革命等促使生產力大幅度提升，各國政府開始重視職業教育，現代職業技術教育的國家制度由此確立。1868 年，俄羅斯莫斯科帝國技術學校校長戴拉·保斯創立了“俄羅斯制”，將古代學徒制中的全程式工藝教學分解為相對獨立的工序，并對工序進行課程化處理，對學生進行集體授課，大大提高了教學效率，開創了在學校實施職業教育的課程模式。［2］隨后“俄羅斯制”迅速在歐美各國推廣，為職業教育從私人領域走向國家事務奠定了技術層面的基礎。職業教育自此被納入學校教育的制度體系當中，顛覆了以往師傅帶徒弟“點對點”的教育形式，發展成為一種依托課程進行“批量式”技術技能人才培養的教育形態。但是，這種轉變也帶來了一個難以解決的問題：在學校場域內，基于課程模式，如何達成學習過程與工作過程相統一。圍繞這一問題，包括我國在內的世界各國基于自身實際在職業教育的制度設計上進行了很多的探索。

（二）從高度集中走向行業分離

1949 年以來，我國職業教育的國家制度經歷了一個辦學資源和管轄權從高度集中到行業分離的變遷過程。1956 年國家對生產資料進行了公有制改造，掌管了幾乎所有的社會資源；在此基礎上，國家通過一系列的“身份制”“單位制”等制度設計與政策安排，將社會資源分配給不同的社會群體成員。［3］生產資料的所有制形式決定了這一時期職業教育的利益關系結構。彼時，職業教育管轄權高度集中于行業系統，職業學校則是行業系統和國有企業科層體系中的一個部分，辦學資源來源于行業系統的“單位制”分配。［4］而職業學校畢業生的就業去向及社會身份，則受到國家統籌勞動用工制度的保護。“單位制”“身份制”的統包統分，為這一時期的職業教育發展提供了堅實的制度基礎。至今，仍然有許多人懷念“包分配”“八級工”的年代，這種治理形式除了可以為行業提供長期積累的、專用性很強的技術技能之外，還包含了從業者社會地位高、福利待遇好等制度性保障。行業分離發生在20 世紀的90年代。隨著市場經濟體制的確立，相對自由的勞動力市場制度開始形成，學生從畢業后國家統包統分走向繳費上學、自主擇業，“身份制”率先瓦解。90 年代末開啟的“三年脫困”國企改革則分離了國有企業一部分的社會職能，職業學校不再是行業系統、國有企業的科層體系成員，其管轄權開始從行業系統轉入教育系統，辦學資源的來源渠道隨之發生了根本性變化，附屬于行業系統的“單位制”隨之瓦解。行業分離改變了我國職業教育發展的制度基礎，改變了職業教育的利益關系結構。自此，我國職業教育開始邁入市場經濟條件下校企利益關系重構的時期。

（三）從產教結合走向產教融合

當前，深化產教融合、校企合作的理念深入人心，但我們仍然有必要對產教融合、校企合作因何出現做一些歷史邏輯的探尋。從職業教育思想史看，職業教育要與產業建立聯系、與勞動生產相結合，自我國現代職業教育誕生以來便已有要求。黃炎培先生的職業教育思想深入闡述了這一觀點。在辦學資源和管轄權高度集中時，職業學校與企業之間存在著制度性的“血緣關系”，均屬于同一個科層體系內，是行業系統、國有企業“自家的孩子”。這一時期的政策與法律文件十分強調職業教育與產業發展產教結合。如1985 年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出，“中等職業技術教育要同經濟和社會發展的需要密切結合起來”；1991 年《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》“提倡產教結合、工學結合”；1993 年《中國教育改革和發展綱要》強調，“要在政府的指導下，提倡聯合辦學，走產教結合的路子”；1996 年《職業教育法》要求“職業學校、職業培訓機構實施職業教育應當實行產教結合”。校企合作首次出現在政策文件中，則是2004 年《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》中提出“推動產教結合，加強校企合作，積極開展‘訂單式’培養”。［5］131其內涵仍然強調的是產教結合。產教融合深入人心乃至上升為國家戰略，則是在黨的十九大報告要求“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”之后。從產教結合走向產教融合，是在計劃經濟體制向市場經濟體制轉變背景下，我國職業教育發展導向的制度變遷和語境轉換。產教融合由此成為新時期國家職業教育制度重構的基礎。職業學校和行業企業開始以各自獨立的個體身份，在平等的市場條件下合作發展、協同育人。面向市場、面向企業開放辦學，成為職業學校發展的必然選擇。

（四）從封閉辦學走向開放發展

近二十年來，如何促進校企合作、工學結合一直是職業教育的熱門話題。在喪失了行業系統辦學的制度基礎之后，職業教育的“職業性”被嚴重削弱，在教育系統管轄下，其辦學體制、人才培養模式甚至課程體系和內容，都不自覺地沿襲或參照普通教育、學科教育的模式。職業教育的類型本色被掩蓋，職業學校與行業企業的關系成為“弱鏈接”?！皩W習過程與工作過程相統一”的工學結合問題充分暴露了出來?！昂诎迳戏N田”“屏幕上修車”一度成為職業學校的自嘲與反省之語。在此情形下，職業教育的校企合作訴求開始體現在國家政策文件當中，大致經歷了淺意識、明確意識和系統設計三個階段。［5］128在這一時期，“校熱企冷”現象成為職業學校和教育行政部門頭疼的問題，校企雙方簽訂的大部分合作協議落實不下去，成為形式化的合作。為了解決這些問題，人才培養層面的訂單式培養、現代學徒制等模式不斷被設計和開發出來，合作辦學層面的股份制、混合所有制辦學改革得到了國家的鼓勵?？缃缃逃⒍嘣k學、多元治理、企業重要主體、校企命運共同體等概念不斷推陳出新。尤其在2019 年《國家職業教育改革實施方案》頒布之后，實現“三個轉變”的總體目標成為國家新時代職業教育發展的重要制度建構。這是職業教育在脫離“身份制”“單位制”的利益關系結構之后，開始學習和適應如何在市場經濟環境下與行業企業再度建立“強鏈接”。這促使職業教育和職業學校必須開放發展，職業教育再度回歸類型本色具有了強大的內驅力。

職業教育的發展方向、制度演變與歷史文化傳統、經濟社會發展、利益關系結構的變遷密切相關。職業教育的發展離不開行業企業這一要旨，不論是在“高度集中”時期還是在“二元分立”時期都沒有動搖和改變過，只是利益關系形式發生了變化。職業教育和職業學校無法再回到計劃經濟時期國家統包統分、行業系統辦學的制度庇護當中，只能在市場經濟條件下摸索與行業企業重構新的利益關系。要做到這一點，職業教育要率先突破自我，實施高水平的開放。

二、混合所有制辦學：高水平開放下的校企新型利益關系重構

現在擺在職業教育面前的兩個重要問題就是，如何實施高水平開放，以及如何通過高水平開放來促進高質量發展。在眾多的校企合作辦學模式當中，職教混改可謂是一種深入、復雜和典型的形式。在此以職教混改為例，探討在職業教育高水平開放的趨勢下，職業學校與企業構建了一種怎樣的新型利益關系，形成了一種怎樣的辦學生態，又衍生出了哪些值得關注的問題。

（一）基于產權的校企合作

討論職教混改，繞不開產權話題?；仡?0世紀90 年代末“三年脫困”國企改革的動因，可以看到在外部的財政金融體制已然改變、市場競爭格局已然成形的形勢下，國有企業依舊背負著計劃經濟時期的“包袱”——國企所舉辦的醫院占到全社會醫院總數的40%，所舉辦的義務教育階段學校占到了全社會城鎮同類學校的1/3。［6］在傳統承包經營責任制的內在潛力已經釋放殆盡的情況下，國企改革必須尋找新的出路，由此開始剝離社會職能并觸碰深層次的所有制改革。產權變革自此提上了日程?，F代產權理論、公司治理理論越來越受到重視和廣泛運用，為國企改革提供了重要的理論支撐。國企改革的實踐和產權理論的傳播，為職業教育探索混合所有制改革奠定了理論基礎，鋪設了現實背景，提供了行動指南。

這就不難理解，為何在2013 年十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》頒布之后，2014 年，“職教混改”首次被寫入《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》當中。這是因為十八屆三中全會決定將市場在資源配置中的“基礎性作用”提升為“決定性作用”，表明了黨和國家對社會主義市場經濟規律的認識達到了一個新的歷史高度，意在將國企改革的實踐經驗遷移到離不開行業企業的職業教育領域，嘗試讓市場來配置職業教育的辦學資源，讓行業企業基于產權制度再次成為職業學校的重要辦學主體。因此，產權變革是職教混改的根基，而職業教育校企合作則可視作一種完全的市場行為。［7］以土地、資金、設備、知識、技術等為基礎的資本形態，成為產權制度下行業企業再度進入職業學校的關鍵要素。不論是宏觀上國家職業教育辦學資源配置效率的提升，還是微觀上因產權激勵而促使企業積極投入到職業學校的辦學與育人中，均是職教混改基于產權的制度設計目標。與以往各類校企合作模式相比，以產權為校企新型利益關系基石的職教混改是更加深入和全面的開放形式。

（二）基于產權的權利讓渡

2016 年以來，山東、河北、新疆等地總共以官方名義發布了25 個職教混改試點案例。自發開展學校層面“大混合”、二級層面“小混合”的職業學校也日益增多。由于二級學院在現行法律法規框架下并不具有獨立法人的資質，因而“小混合”屬不屬于嚴格意義上的職教混改還有待商榷。但這并不妨礙“小混合”呈現出校企新型利益關系的內涵。

綜合目前“大混合”“小混合”的實踐經驗，可以將職教混改中的校企新型利益關系概括為“兩個讓渡”：第一，在辦學上讓渡所有權與控制權，旨在優化辦學資源配置，革新辦學體制；第二，在教學上讓渡參與權與話語權，旨在促進校企協同育人，革新育人機制。一方面，通過辦學所有權與控制權的讓渡，行業企業才能成為真正意義上的辦學主體，體現出產權的激勵功能；另一方面，通過教學參與權和話語權的讓渡，行業企業才能在人才培養、技術升級等過程中獲得人才與技術的專用性收益，促進產業領域的效益增長。與此同時，職業學校也在“兩個讓渡”的過程中，得以吸納社會資源用于辦學，得以將企業的生產服務過程轉化為教育教學過程，推動培養目標、課程體系、課程內容、師資結構、教學方法、學習場域等諸多方面的實質性變革，在辦學層面和教學層面上均體現出有別于普通教育的職業教育類型特征。

從資本角度來看，發端于21 世紀初的獨立學院本質上也是不同所有制資本在教育領域的混合辦學行為，是我國高等教育從“精英教育”走向“大眾教育”時期的產物，目前正以合并轉設等方式退出歷史舞臺。反觀職教混改，從2014 年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中的“探索發展”，升級為2019 年《國家職業教育改革實施方案》中的“鼓勵發展”，是因為它在職業教育領域中負有重構校企新型利益關系的使命。這是獨立學院所不具備的，也是職業教育產教融合的類型特征所要求的。

（三）基于產權的治權探索

國企改革還有一個長遠的重要目標：推動國有企業建立現代企業制度，［8］62包括公司治理制度的重構。產權決定治權，職教混改也需要探索建立一套現代職業學校治理制度。

在學校的內部治理方面，混合所有制職業院校的重要突破是從“老三會”（黨委會、教代會、工會）向“新三會”（股東會、董事會、監事會）的治理結構轉換，領導體制從“黨委領導下的校長負責制”轉變為“董事會領導下的校長負責制”。對于兼有公私資本特別是公辦的職業院校來講，這個變化是巨大的，影響是深遠的，將衍生出黨委會和董事會是什么關系，誰說了算，以及校長代表誰等一系列復雜問題。［9］現有的一些混合所有制職業院校治理實踐表明，學校在治理結構和治理機制上如能取得一種均衡與共識，以信任、協商、變通的方式妥善解決重大辦學決策中的新問題，可有效彌補當前政策法律規定的缺失，使之成為經過實踐檢驗的基層首創方案。而一旦處理不好，一方面混改學校將走不出公辦學校固有的模式，仍然受制于各種條條框框，難以激發辦學活力；另一方面，教育公益性和資本逐利性產生沖突而無法兼顧，以致學校形成逐利導向，將教育行動異化成為經營行動。

在外部的政策環境方面，職教混改所推動的不只是學校層面的治理探索，還包括政府在宏觀層面上的職能轉換和政策創新。由于混合所有制職業院校在辦學實踐中面臨著辦學性質不明、法人屬性不清、缺乏適用政策等諸多問題，不可避免地會與現行教育政策產生各種矛盾與沖突，迫切需要教育政策做出調整。2020年9 月山東省教育廳等14 部門聯合印發了《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見（試行）》。2021 年8 月和10 月，江西省15 個部門和浙江省臺州市14 個部門分別出臺了推進職教混改的意見，都是教育政策調整的例證。但應看到，一項教育改革行動需要十余個政府部門聯合起來才能推動，不僅表明職教混改面臨著高昂的體制成本，［10］也呈現出教育改革與教育政策之間復雜的雙向互動關系。［11］足見基層混合所有制職業院校面臨的復雜辦學局面，以及職教混改對現行教育政策所產生的巨大沖擊。當前職教混改發展的階段特征，仍然是寄望于政府部門通過“九龍治水”的協同方式加大政策供給，以解決現實問題。要做到這一點，本身就需要一個強大的政府來實施一種復雜的聯合行動。職教混改一方面要脫離政府的管制，一方面又要依賴政府的權威，看似矛盾卻很現實。這是因為制度最初設立時，總是面臨巨大的初始成本。［12］“九龍治水”的政策協同也給地方教育主管部門出了一道難題。由于企業的深度介入，職教混改需要解決的問題已經遠遠超出了教育主管部門的能力范疇，不是哪個地區都有魄力、有能力實施如此復雜的政府聯合行動。這也成為地方政府推動職教混改積極性不高的主要原因。

綜上，在原有計劃經濟時期“單位制”“身份制”的校企合作制度瓦解之后，職業教育借助國企改革經驗探索了一套基于產權制度和治理制度的職教混改模式，重構了校企新型利益關系，呈現了一種高水平開放的新樣態。這一模式的基本框架是簡潔清晰的，產權與治理是其制度基礎，但圍繞產權與治理所演化出的內外部生態則是復雜的。職教混改發展到今天，對于產權與治理關系的探索之路依然漫長，以高水平開放促進高質量發展的模式還沒有成型，仍有許多深層次的問題亟待研究與實踐。

三、對于職教混改問題的再認識

職教混改的出路在哪里？要回答這個問題，需要從國企改革中尋找啟示。國企改革的起步和改革措施的推進是外部經濟形勢倒逼的結果。［8］190當時宏觀環境的市場經濟體制基本形成，國有企業占據著比例龐大的國家資源，經濟績效卻很低下，不得不改、不改不行。而職教混改的外部條件則不那么充分。一方面，職業教育的外部市場環境、競爭格局并未形成，市場在職業教育資源配置中是否應當發揮決定性作用未有定論；另一方面，占有大量教育資源的公辦職業院校雖然辦學活力不足，但不能認定為效率低下、“虧損”嚴重。因此，職教混改雖然遷移了國企改革的經驗方法，卻沒有具備國企改革的環境因素與動力條件。這是職教混改動力不足的重要原因。近年來，通過全國職業教育混合所有制辦學研究聯盟豐富的實踐案例發現，職業院校實施混改的動因復雜多樣。有處于貴州偏遠山區的“窮學?！保狡律弦蛔喡男⌒@和一群樸實平凡的孩子，一位憂心忡忡、東奔西走的校長把職教混改當作改變學校命運的唯一救命稻草，渴望“不分所有制”地打通辦學資本進入的渠道。有沿海地區的“富學?！?，不停留于衣食無憂的舒適安逸，以筑巢引鳳、提供利好的方式邀請企業前來混改，一心要試水校企深度融合、協同育人的教學改革。有成功吸納數億元資金舉辦混合所有制二級學院之后的學校，校領導發現在上層的政策制約、制度隔斷面前自己遇到瓶頸，陷入“做得越大心越慌”的窘境。還有職業院校是出于積極響應國家政策的目的，爭做改革排頭兵、先鋒隊，借此去除體制弊端，打開辦學局面。此外一些混改學校是由歷史原因造成的。公辦職業院校處在國家財政供養的“舒適區”內，民辦職業院校處在自己說了算的“安全區”內，那么為何還要選擇一條艱難的混改路子來走？發展職教混改是否有必要？這些橫亙在現實中的復雜問題，應當予以正視和思考。

自《國家職業教育改革實施方案》確立了職業教育“不同類型、同等重要”的地位以來，職業教育打開了一個廣闊的、充滿想象力的發展空間。“縱向貫通、橫向融通”的現代職業教育體系正在致力推動職業教育與普通教育的有效銜接，“育訓并舉”的辦學功能將職業院校的辦學觀念從學校教育的“小職業教育觀”推向終身教育的“大職業教育觀”，“百萬擴招”和從業人員培訓使得職業院校的教育對象和生源結構更加豐富和多樣，“產教融合”把校企合作從組織契約推向了產業和教育生產關系調整的新高度，教育服務貿易將推動境內外的優質教育服務加速流通。此外，一批教育型企業、線上職業教育平臺蓬勃發展，為社會從業人員提供更加多樣和合適的教育服務產品。大型企業集團的內部培訓更加規范化和標準化，職業教育的課程特征越來越明顯。“育”與“訓”、校與企的課程產品標準與特質正在趨同融合，原有分屬兩端的產品邊界正在被試探性地打破，一些社會化、市場化的優秀在線課程資源正被納入職業院校的日常教學體系。這些發展跡象表明，職業教育正在致力成為一個包容性更大的領域和范疇，正以高水平開放的姿態與經濟、社會和人民建立千絲萬縷的利益聯系；意味著職業教育的市場化競爭環境正在悄然生成，并會在不久的將來對職業院校形成倒逼改革的巨大沖擊力。處在“舒適區”“安全區”內的職業院校將在辦學體制、育人機制上逐步呈現出與這種市場化競爭環境不相適應的深層次矛盾，基于公辦民辦“二元結構”的職業教育政策和法律體系也需要應對不同所有制背景下配置職業教育資源的新形勢、新要求。而這些，都將會是職教混改在今天艱難的改革探索中所呈現的價值和意義。