行政訴訟類型化的功能和基本架構

王騰飛

沈陽工業大學，遼寧 沈陽 110870

行政訴訟類型是指根據起訴人的訴訟請求，對屬于同一性質的行政訴訟進行分類歸納，在適用審理規則和裁判規則方面具有統一性的制度。行政訴訟類型一經提出，便成為行政法學界越來越多研究人員所熱衷討論的話題，部分國家將行政訴訟類型納入本國的訴訟法律，司法實務界明確或者潛在地適用行政訴訟類型，學者、立法者和行政司法人員在訴訟類型所具有的功能方面取得了一致的認可。這種制度對于當事人起訴和法院審理紛繁復雜的行政案件具有積極的作用，也可以彌補行政訴訟中存在的許多不足。我國也應當適用此種制度，但是我國2014年新修訂的《行政訴訟法》和最新頒布的《行政訴訟司法解釋》等訴訟規范均沒有明文規定行政訴訟的類型［1］。行政訴訟類型對我國行政訴訟有什么作用？我國行政訴訟類型化應當采用何種模式？其基本架構應當如何構建？本文會一一探尋。

一、行政訴訟類型化的功能

（一）完善保障當事人的合法權益的權利救濟機制

法諺曰“無權利，無救濟”，因此，訴訟類型化的核心要求是為當事人的權益提供全面的司法保護。《行政訴訟法》及其司法解釋在強化訴權保護力度、拓寬受案范圍、通順救濟渠道等方面更進一步。但是，仍然存在一些漏洞：第一，行政相對人的實體權利難以通過行政訴訟得到全方位的保障，比如，受案范圍和原告資格的限制。第二，在權利救濟深度方面，我國行政訴訟僅審查訴訟標的合法性，忽略行政行為的合理性，僅片面地考慮實體法律規定，不考慮行政相對人作出特定行為的相關因素，難以做到對被訴行政行為的全面審查，不能為當事人提供全面的司法保障［2］。因此，當事人合法權益的救濟是行政訴訟類型制度所要重點關注的問題，該制度可設定多種規則保障當事人的合法權益。

（二）完善行政糾紛解決機制

無論是民事訴訟還是行政訴訟，其首要目的就是解決當事人的糾紛。但是，對于很多行政爭議，行政訴訟制度不能有效解決，表現得心有余而力不足。具體表現為：第一，在法官主導的行政訴訟模式下，其判決不僅限于當事人的訴訟要求，被告行政主體的敗訴并不意味著原告的勝訴。第二，確認違法判決內容有待完善，主要是采取補救措施方面。第三，法院在審理案件時不僅要依據法律規定，還要對多方利益進行衡量，對于許多違法行政行為，未必會作出撤銷判決。行政訴訟類型化在構建糾紛解決機制方面大有裨益，實質性地解決當事人之間的行政爭議，實現《行政訴訟法》所蘊含的維護社會公平正義的價值。

（三）強化司法監督

法治國家要求政府的主要職能應體現在為行政相對人提供多方位的社會服務。我國正在打造服務型政府，轉變傳統的高權管理型政府，那么，司法權對行政權的監督也應當順應政府轉型的趨勢，做到與時俱進。但是《行政訴訟法》在此方面的制度設計上，缺乏相應的針對性：第一，限制了司法權對行政權力的監督范圍。第二，對權力監督的滯后性。第三，對被訴行政行為仍然停留在合法性審查方面。克服這些訴訟弊端的方法之一是行政訴訟類型化，通過歸納當事人的訴訟請求，對紛繁復雜的行政爭議進行分門別類，進行有針對性的審理和判決，使得行政的司法監督更加具有針對性。

（四）保證審判權的合理運行

審判機關面對紛繁復雜行政爭議案件，往往會顯得捉襟見肘，難以準確地對行政爭議進行甄別、正確適用法律、保證司法審判的正確運行，以至于難以體現司法的目的。因此，行政訴訟類型化使得審判人員對多元化的行政爭議有明確的認識，做到正確適用法律，提高司法審判的質量和效率，使行政訴訟在固定爭議焦點、明確審理流程、規范裁判權限方面發揮更大的作用，經得起法律和當事人的檢驗［3］。

二、德國、日本和我國臺灣地區的行政訴訟類型化模式及其反思

我們應當區分兩個概念：“行政訴訟類型化”與“行政訴訟類型法定化”。前者是對行政訴訟針對不同的行政爭議進行分類適用審判規則的一種客觀描述，而后者則是指《行政訴訟法》明確規定訴訟的類型。我們在學術研究中往往會模糊這兩個概念，或者在后者的層面上研究前者的狀況。不過，訴訟類型化存在于民事訴訟與行政訴訟，但是民事訴訟類型在法律模式選擇方面暴露的問題并未像行政訴訟那樣突出，因此，構建適合我國的行政訴訟類型，有必要探尋德國、日本和我國臺灣地區的模式，可以從中得到一些如何實現我國行政訴訟類型化的思路。

（一）德國的概括主義

德國的概括主義模式是指《行政法院法》對基本的訴訟類型采取概括性或者指引性的規定，其主要特點就是對于基本的訴訟類型，比基本類型等級較低的訴訟類型的名稱及其起訴條件都由法官在行政審判中予以補充和完善。事實上，《行政法院法》第四十三條第二款簡單地提及了三大基本訴訟類型，包括形成之訴、給付之訴和確認之訴。可以說，此款法律規定十分籠統概括地將行政訴訟的三大類型予以法定化。除了這三個傳統的訴訟類型之外，其他種類的行政訴訟在這部法律中沒有名稱，但是，比傳統訴訟類型低一級的亞訴訟類型能夠在這部法律中找到直接的法律依據。比亞類型等級低的訴訟類型及其起訴條件在這部法律中找不到直接法律依據，需要依靠法官依據法律方法及高超的職業技能對此進行補充、適用，我們對這些訴訟類型稱之為子訴訟類型。例如，“一般給付之訴”，在《行政法院法》中并沒有直接的法律依據，實際上就是將《行政法院法》中有直接法律依據的“給付之訴”與“義務之訴”結合起來，依靠法官對法律及其原理和行政爭議案件的深度理解，推導出來的訴訟類型，同樣，其起訴條件的探尋也需要法官付出極大的心血。

雖然德國許多行政訴訟類型在法律中有直接的法律依據，但是，從該概括主義模式在德國行政訴訟中的表現看，該模式是一種傾向于非法定化的立法模式，因為多數訴訟類型的適用都需要發揮法官的作用才能實現。因此，行政法學界認為概括主義模式的本質是對法律明確列舉的否定，因為在此種模式下法院對于任何主觀公權力，都應當適當地提供法律救濟，也即，法官不可以僅僅因為訴訟法律規范沒有規定訴訟類型而拒絕為當事人的權益提供司法救濟。法官有義務利用自己專業技能采用法律所允許的合理方法來適用訴訟法律的一般性條款。因此，概括主義模式與法律明確列舉模式在適用上千差萬別。嚴格來說，我們前文提及的訴訟類型化功能之一是為權利提供全面的保護，實際上是訴訟類型化的緣由，而不是它所要實現的結果

（二）日本的列舉主義

日本在明治維新時期向德國學習法律制度，是亞洲典型的大陸法系國家，日本的行政訴訟法律制度受到同是大陸法系的德國的影響，因此日本行政訴訟類型方面，和德國一樣，也采取了法定化的模式。

然而，與德國的法定化模式不同的是，日本在訴訟類型的規定方面，采取了列舉主義模式，將眾多訴訟類型在《行政案件訴訟法》中一一列舉開來，并且此類規定在該法中處于極其重要的地位。該法將德國法中許多沒有名稱或者沒有直接法律依據，需要發揮法官的主觀創造性的訴訟類型予以明確規定。《行政案件訴訟法》第二條至第六條明確列舉規定了不同層級的多種訴訟類型［4］。同時，之后的章節詳細地規定了各類訴訟的起訴條件和審理規則。與德國權利救濟范圍決定訴訟類型不同，日本的訴訟類型針對相應的訴訟請求依據的行政爭議提供法律解決渠道，除此之外的行政爭議，當事人不得提起訴訟，法院也不會受理。

（三）我國臺灣地區的概括+列舉主義

我國臺灣地區受到日本法律傳統的影響也采取日式列舉主義，但存在一些區別：從行政訴訟受案范圍上，我國臺灣地區采用概括主義模式，當事人在面對任何行政爭議時，都可以向法院提起訴訟請求定紛止爭，保護權利。但是在訴訟類型方面，我國臺灣地區將德國與日本的相關模式結合起來，確立了“概括+列舉”模式。“行政訴訟法”第三條概括性地規定了三項基本訴訟類型，又用了多達八個條款詳細列舉了基本訴訟類型以及等級較低的訴訟類型。除此之外，我國臺灣地區“行政訴訟法”在列舉方式上，并沒有采用日本《行政案件訴訟法》的明確定義，而是采用“得為”條款。但是我國臺灣地區的模式與日本模式主要的區別在于，在前者模式下，對于“行政訴訟法”未列舉的訴訟類型，法官可否對概括條款進行解釋、補充予以適用，仍然處于爭議狀態。

（四）行政訴訟類型法定化的反思

從前述的國家和地區的行政訴訟類型法定化的構建模式，我們可以看出，法定化的模式對于行政訴訟當事人和法官都具有明確的指導性和可操作性，但是，這些法定化模式也有一定的弊端。首先，立法者要對行政訴訟法定類型作出明確、具體的可操作性的法律規定，否則就無法明確指導行政訴訟當事人與法官完成訴訟過程。但是這種明確程度對于立法者來說，過于強人所難。實際上，德國、日本以及我國臺灣地區的行政訴訟制度，在法定行政訴訟類型之外還規定了其他訴訟類型。其次，從適用層面而言，行政訴訟類型的法定化要求明確的成文法規定，而成文法的有限性會限制權利的保護范圍和救濟方式，影響到當事人權利受到保護的程度。再次，法定化的行政訴訟類型會增加當事人的訴訟負擔，這是其最大的弊端，法定化模式下，行政訴訟類型制度的紛繁復雜的具體規定讓當事人難以選擇，當事人一旦選擇錯誤，會喪失司法救濟機會。

三、我國行政訴訟類型的構建思路及基本框架

（一）構建思路

從德國、日本及我國臺灣地區行政訴訟類型法定化模式內容以及對這些模式的反思來看，某些行政訴訟類型即使在法律沒有明文規定的情況下，也可以發揮作用。因為行政訴訟類型是客觀存在的，其功能的實現并不是依靠成文法的規定，訴訟類型法定化只不過是將訴訟類型以文字的形式表現出來而已。并且，裁判方式與訴訟類型之間并不總是相對應的關系。我國行政訴訟中判決方式已經在規范層面取得了較大進展，司法實務也潛在地按照行政訴訟類型審理案件。在以后的行政訴訟中，法律并不需要對所有的行政訴訟類型進行明確規定，只需要規定基本訴訟類型和典型的亞訴訟類型，對于其他的訴訟類型，相關法律只需要明確清晰的劃分標準，指導法官確定法律未列明的行政訴訟類型。因此，劃分標準尤為重要，訴訟類型會受到訴訟請求、起訴權、行政爭議的種類和性質等因素的影響。鑒于我國行政訴訟的實際情況，訴訟類型可以以原告訴訟請求為主，兼顧起訴人的起訴權、所爭議的行政行為的種類和性質等其他劃分標準。

（二）基本框架

根據原告訴訟請求，行政訴訟可化分為形成之訴、給付之訴和確認之訴三大基本類型。形成之訴是人民法院應原告的訴訟請求，作出變更或者撤銷行政主體作出的行政行為判決的訴訟。給付之訴是人民法院應原告的訴訟請求，作出要求被告作出一定行政行為或者給予一定受益內容判決的訴訟。確認之訴是人民法院應原告的訴訟請求，作出確認特定行政行為的合法性、效力或者行政法律關系存在與否的判決的訴訟［5］。然后按照起訴人的起訴權、所爭議的行政行為的種類和性質等其他輔助性標準，在三大基本類型的基礎上，劃分若干更加精細化的行政訴訟類型的亞類型，有助于實現全面保障公民權利獲得司法救濟的法律價值目標［6］。具體來說，根據行政之訴的內容，此項基本訴訟類型可以劃分為變更之訴、撤銷之訴的亞類型訴訟；根據確認之訴的概念，此項基本訴訟類型可以劃分為確認違法之訴、確認無效之訴和確認行政法律關系之訴的亞類型訴訟。根據給付之訴的概念，此項基本訴訟類型可以劃分為課予義務之訴和一般給付之訴的亞類型訴訟。對于其他的非典型的亞訴訟類型和眾多的子訴訟類型，審判人員可以根據法律設定的劃分標準作進一步具體的劃分。