國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下適調(diào)行政法建議

梁東枝

廣東洊江律師事務(wù)所，廣東 肇慶 526400

黨的十九屆四中全會(huì)中提出，將現(xiàn)代化國(guó)家治理提升至戰(zhàn)略高度，已經(jīng)成為我國(guó)未來一段時(shí)間內(nèi)的基本治國(guó)方略。國(guó)家治理現(xiàn)代化一方面滿足我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，另一方面也是國(guó)家治理政治發(fā)展與現(xiàn)代化發(fā)展的體現(xiàn)，其具有包容性與開放性的特點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理目標(biāo)，需依靠政府行政行為，行政法則是調(diào)整行政行為的重要選擇。因此，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化行政法適調(diào)的研究，對(duì)國(guó)家治理具有重要的實(shí)踐意義。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化及行政法概述

（一）國(guó)家治理現(xiàn)代化內(nèi)涵

國(guó)家治理體系是指國(guó)家在黨的綱領(lǐng)性文件指導(dǎo)下的制度管理，該管理涉及文化、政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明等多個(gè)領(lǐng)域，各個(gè)環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系，制度之間相互協(xié)調(diào)、共同作用[1]。在國(guó)家治理中，治理結(jié)構(gòu)作為重點(diǎn)，可將治理對(duì)象、主體及雙方關(guān)系體現(xiàn)出來。國(guó)家治理機(jī)制作為治理體系的運(yùn)作機(jī)制，民主法治是其中的首要機(jī)制，民主作為解決國(guó)家政權(quán)永久性、正當(dāng)性的問題，賦予人民民主權(quán)利，選舉人民代表進(jìn)行法律制定和政府監(jiān)督，是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本特征。而法治則是國(guó)家和平下的規(guī)則制度，法治不僅是讓民眾養(yǎng)成法治生活方式，也讓政府做到依法治權(quán)、依法行政。在國(guó)家法治中包含民商事法治、憲治、形式法治與行政法治等，國(guó)家治理中行政法治具有重要作用和地位，治理者為治理好國(guó)家，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展，則必須擁有素質(zhì)優(yōu)良、清正廉潔的團(tuán)隊(duì)，通過行政法適調(diào)，以滿足社會(huì)發(fā)展。

（二）行政法治理責(zé)任主體

行政法根據(jù)責(zé)任性質(zhì)及不同的情境標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)責(zé)任的主體也有所差異。

在具體情境下，行政法治理責(zé)任可分為私法責(zé)任與公法責(zé)任，公法責(zé)任可采取行政訴訟方式解決，私法責(zé)任需利用民事訴訟方式解決，整體責(zé)任體系下，立足于行政法責(zé)任議題性質(zhì)，國(guó)家始終承擔(dān)最終擔(dān)保、保障的角色。例如，養(yǎng)老保障領(lǐng)域，政府盡管提倡采取合作方式，外包公共養(yǎng)老服務(wù)，卻始終是保障公民養(yǎng)老權(quán)利的責(zé)任主體。

在責(zé)任性質(zhì)下，公共治理責(zé)任的展開具有網(wǎng)絡(luò)化分布態(tài)勢(shì)，難以用單一政府，或其他治理角色主體闡述復(fù)雜的治理責(zé)任，需要集成多個(gè)主體，共同使用行政法承擔(dān)責(zé)任。政府部門需落實(shí)監(jiān)督擔(dān)保、自身保護(hù)、救濟(jì)責(zé)任；各行業(yè)協(xié)會(huì)及企業(yè)等根據(jù)政府承擔(dān)責(zé)任方式及國(guó)家角色轉(zhuǎn)變也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。例如，企業(yè)通過接受委托、外包方式，根據(jù)合同獲得公共資源，結(jié)合法律履行自身公共職能，行業(yè)協(xié)會(huì)則需要遵循公正原則，約束被規(guī)制群體；個(gè)體也要作為商品消費(fèi)者、服務(wù)享有者承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

二、行政法建立基準(zhǔn)

行政法設(shè)置的目的在于對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力進(jìn)行約束，通過條文實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為約束，以保障民眾權(quán)利。隨著社會(huì)與國(guó)家發(fā)展，不同時(shí)期社會(huì)矛盾不同，行政法應(yīng)當(dāng)跟上時(shí)代發(fā)展，約束行政機(jī)關(guān)與政府行為，滿足民眾與社會(huì)發(fā)展需求[2]。現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)發(fā)展以和平為主旋律，行政法適調(diào)應(yīng)當(dāng)貫徹于民眾、行政機(jī)關(guān)與行政結(jié)構(gòu)中，實(shí)現(xiàn)民眾與行政主體的共贏。因此，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：

一是建設(shè)服務(wù)型政府與法治型國(guó)家，目的在于為人民服務(wù)，確保人民根本利益。在行政法適調(diào)中，也應(yīng)當(dāng)以此為基礎(chǔ)將自身作用充分發(fā)揮出來。我國(guó)國(guó)家治理體系政治性質(zhì)決定其治理體系現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)以民主為基礎(chǔ)，行政法適調(diào)也需要站在人民立場(chǎng)上，需回應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、管理、政治等多方面需求，兼顧多元性與整體性，制定行政法法典需立足于整體考慮不同制度要求，不能各自為政，需協(xié)調(diào)一致，避免沖突，綜合考慮人民利益。例如，地方政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)和外部管理職能內(nèi)部關(guān)系較為緊張，政府對(duì)于污染嚴(yán)重企業(yè)需制裁甚至關(guān)閉，但身為運(yùn)營(yíng)地方經(jīng)濟(jì)者，還要追求經(jīng)濟(jì)利益，考慮當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、財(cái)政收入等，導(dǎo)致部分地區(qū)執(zhí)法縮水。因此，構(gòu)建行政法體系，不僅需要考慮整體相容性，也要建立解決糾紛機(jī)制與沖突適用規(guī)則。

二是設(shè)置行政法目的是服務(wù)群眾，保障人民權(quán)利，行政法一定程度上與公民權(quán)意義等同。因此，在設(shè)置中應(yīng)當(dāng)做好公民權(quán)與行政權(quán)的雙重保障，注意公民主體地位。并且，保證行政法公平化，做到法治公平，行政法是進(jìn)行公共行政調(diào)整的法律，任何當(dāng)事人違反行政法規(guī)均需承擔(dān)法律后果。首先是行政機(jī)關(guān)和政府的責(zé)任，包含國(guó)家賠償和糾正違法的責(zé)任；其次為公務(wù)員責(zé)任，需承擔(dān)違法行政責(zé)任，包含刑事責(zé)任和行政責(zé)任，重大過失或故意導(dǎo)致他人損失，國(guó)家賠償有權(quán)對(duì)其經(jīng)濟(jì)追償；最后是公共行政協(xié)助人責(zé)任，需配合相關(guān)人員與組織，如果怠惰履行義務(wù)或拒絕履行，需承擔(dān)法律后果。

三是在國(guó)家治理現(xiàn)代化下，社會(huì)由不同社會(huì)力量、社會(huì)群體組織架構(gòu)而成，行政法應(yīng)當(dāng)將不同社會(huì)群體、社會(huì)階層的良好互動(dòng)體現(xiàn)出來，通過構(gòu)建各種制度實(shí)現(xiàn)互動(dòng)交流，推動(dòng)國(guó)家與社會(huì)和諧發(fā)展。行政法需回應(yīng)社會(huì)變革的內(nèi)在需求，形成穩(wěn)定行政法秩序，特別是頻繁修訂行政法成本較高，也不利于穩(wěn)定行政秩序，需明確任何事物發(fā)展與方法應(yīng)用需以結(jié)果為導(dǎo)向，行政法調(diào)適也應(yīng)當(dāng)做到治理高效科學(xué)。行政法適調(diào)中，由于行政活動(dòng)復(fù)雜多樣，具有流變性特點(diǎn)，增加了編撰、制定行政法的難度，應(yīng)綜合行政法基本制度、原則精神及框架體系，明確其不會(huì)因社會(huì)變化而變化，立足于國(guó)情，通過深入研究與充分調(diào)查，達(dá)成原則、框架及制度的共識(shí)，保持行政法穩(wěn)定性。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化的行政法適調(diào)建議

國(guó)家治理體系與能力作為行政法規(guī)范體系回應(yīng)需求與范式規(guī)范的基礎(chǔ)，推進(jìn)現(xiàn)代化國(guó)家治理的重點(diǎn)在于行政法體系與理念現(xiàn)代化，為此提出以下建議。

（一）行政法結(jié)構(gòu)調(diào)整

國(guó)家治理現(xiàn)代化需以特定行政法為依托安排治理結(jié)構(gòu)。以社會(huì)發(fā)展而言，行政法安排國(guó)家治理結(jié)果屬于頂層設(shè)計(jì)的重要部分，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，以往行政法通常是基于國(guó)家強(qiáng)力“管理式”治理模式，可適應(yīng)工業(yè)革命所造成的社會(huì)大生產(chǎn)國(guó)家控制需求。但是，以往行政法模式存在主客體單向度、主體單一等問題，無法滿足當(dāng)前精細(xì)化分工、復(fù)雜化經(jīng)濟(jì)關(guān)系的社會(huì)發(fā)展，需基于原有行政法治理方式重構(gòu)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。可從以下方面出發(fā)：一是多元化治理主體。現(xiàn)代社會(huì)下，精細(xì)化分工的發(fā)展拓寬了治理領(lǐng)域，治理難題愈發(fā)復(fù)雜，且行政資源較為有限，僅依賴政府行政行為治理國(guó)家無法達(dá)到良好效果[3]。此過程中，科技發(fā)展進(jìn)步與民眾素養(yǎng)提高均為民眾參與國(guó)家治理提供了機(jī)遇。因此，行政法在安排國(guó)家治理主體方面，可借助社會(huì)力量，通過社會(huì)主體與政府行政機(jī)關(guān)協(xié)同管理國(guó)家，打破傳統(tǒng)“政府與市場(chǎng)”“官與民”的二元結(jié)構(gòu)方式，出現(xiàn)多元現(xiàn)代行政法格局。二是治理主體互動(dòng)性。以往行政法中的治理格局，治理主體為“官”，治理客體為“民”，此種權(quán)力本位方式導(dǎo)致民眾較為被動(dòng)，壓縮了主體協(xié)商可能性，抑制了社會(huì)主體的創(chuàng)造力與能動(dòng)性，無法最大化配置國(guó)家治理資源。而在現(xiàn)代行政法治理中，強(qiáng)調(diào)交往理性、重視主體間性，通過雙向互動(dòng)溝通促進(jìn)主體理性交往，以簡(jiǎn)化社會(huì)公共事務(wù)處理。所以，在現(xiàn)代行政法下，實(shí)現(xiàn)了立體化國(guó)家治理主體與課題，出現(xiàn)“公共治理”“共同治理”“集體治理”“參與治理”等不同治理分型。

（二）行政法內(nèi)容調(diào)整

我國(guó)為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)將政府職能合理化轉(zhuǎn)變。一是做到簡(jiǎn)政放權(quán)，應(yīng)用正確管理方法與發(fā)展理念對(duì)行政審批流程加以規(guī)劃，將沒必要的權(quán)力下放給經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與社會(huì)，為市場(chǎng)主體發(fā)展注入新的活力，促進(jìn)市場(chǎng)需求的擴(kuò)大。此過程中，需完善行政管理體系，制定宏觀調(diào)控機(jī)制，做到權(quán)責(zé)分明、分權(quán)適當(dāng)，避免出現(xiàn)社會(huì)管理真空帶。二是經(jīng)費(fèi)支出合理控制。經(jīng)費(fèi)支出均為社會(huì)發(fā)展而服務(wù)，法律可對(duì)人們不正當(dāng)行為進(jìn)行約束，通過應(yīng)用法律管理?xiàng)l例，規(guī)范人員自身發(fā)展，以打擊浪費(fèi)情況，縮減不必要開支，資金優(yōu)先用在保障民生、科學(xué)發(fā)展方面。三是依法行政[4]。行政法應(yīng)當(dāng)開闊研究視野，將非“法”治理規(guī)則劃入研究范圍，把控行政法立法質(zhì)量，回歸于法律和憲法本身。法律要求行政法深入至行政管理領(lǐng)域，證成行政法立法規(guī)范合法性與現(xiàn)實(shí)合理性，深化部門研究行政法，檢驗(yàn)行政法合法性，樹立法律權(quán)威。《憲法》能夠豐富和沖擊現(xiàn)有行政組織法與行為法理論，對(duì)《行政訴訟法》提出更為寬泛的救濟(jì)要求，拓寬被告資格與受案范圍。行政“合民主性”與“合法律性”注重依法行政，不能被改變或淡化，在行政法調(diào)適中需將權(quán)力關(guān)入制度“籠子”，抓住建設(shè)制度的核心，堅(jiān)持程序方法公開、制度公開及結(jié)果公開，通過靈活應(yīng)用“制度+科技”方式，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)與重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管，通過程序管權(quán)、管人、管錢、管交易。

（三）行政法手段調(diào)整

行政法維度下，無論是傳播治理理念還是落實(shí)治理制度，均需要相應(yīng)的物質(zhì)技術(shù)手段支持。現(xiàn)代歷史語境下，行政法治理手段信息化與科技化，有效實(shí)現(xiàn)了自身柔性化、多樣化與文明化，現(xiàn)代化的行政治理手段將其在行政法治中獨(dú)特的價(jià)值凸顯出來[5]。人類科技不斷進(jìn)步，對(duì)于國(guó)家治理造成巨大影響，沒有書面文字的早期社會(huì)，極少數(shù)人具有國(guó)家治理行政特權(quán)，不公開治理規(guī)則，統(tǒng)治者可對(duì)規(guī)則任意解釋。而在文字發(fā)明后，規(guī)則逐漸向透明化發(fā)展，突破了貴族壟斷，提高了行政程序可控性、有序性及標(biāo)準(zhǔn)化效力，延伸了行政法時(shí)空范圍。在信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的現(xiàn)代，為行政法下的國(guó)家治理提供新途徑，轉(zhuǎn)變了國(guó)家治理形態(tài)，可實(shí)現(xiàn)公開及時(shí)的信息傳播，為民眾參與治理提供基礎(chǔ)，從原本的分級(jí)傳導(dǎo)信息轉(zhuǎn)變?yōu)樗絺鲗?dǎo)，從垂直管理向網(wǎng)絡(luò)化管理及水平管理轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)代化國(guó)家治理中，行政法應(yīng)當(dāng)做到去神秘化，實(shí)現(xiàn)文明之治，限制單向壓制，采取多方或雙方談判、協(xié)商及合作手段，壓縮處罰、命令等剛性手段，為獎(jiǎng)勵(lì)、指導(dǎo)等軟性行政提供空間。

（四）行政法理念調(diào)整

我國(guó)行政法維度下，現(xiàn)代化國(guó)家治理與治理理念密切相關(guān)，對(duì)于行政法提出了效率、責(zé)任、公正、民主的要求。現(xiàn)代行政法下，國(guó)家治理與行政法密切關(guān)系，法治作為國(guó)家治理的核心，是實(shí)現(xiàn)善治的重要途徑，立足于法治基礎(chǔ)，國(guó)家治理方能順利實(shí)現(xiàn)行政法治。所以，國(guó)家治理應(yīng)遵循行政法法治要求，做到依法執(zhí)政、依法治國(guó)、依法行政，推動(dòng)現(xiàn)代化國(guó)家治理，遵循法制化治理方式，強(qiáng)調(diào)行政法對(duì)公民福祉的保障和基本權(quán)利的尊重，回應(yīng)民眾呼聲，制約濫用行政權(quán)力情況。并且，明確民主作為行政法下治理國(guó)家重要因素，民主是行政法安排治理權(quán)力的正當(dāng)性、合法性來源，規(guī)定行政法治理權(quán)為誰服務(wù)、由誰賦予，保障人民能夠充分參與，公民參與具有必要性，如果國(guó)家治理成為官員的獨(dú)角戲，則會(huì)喪失現(xiàn)代官民合作共治的本質(zhì)要求，公民不是看客，是制定行政法的積極參與者與利益相關(guān)者[6]。以利益層面而言，行政法下國(guó)家治理需要公民參與，智力成果也要惠及全部民眾，避免分配平均主義和貧富兩極分化，公正面對(duì)群眾訴求，保證行政法下國(guó)家治理每個(gè)場(chǎng)域、環(huán)節(jié)均能讓群眾感到正義公平，不能是僵化、機(jī)械的壓制型秩序，是充滿活力、積極的包容型秩序，尊重差異、和而不同、包容多樣。

綜上所述，國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)了社會(huì)行政主體多元化，各個(gè)類型組織均可承擔(dān)相應(yīng)行政事務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，以治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)容調(diào)整、手段調(diào)整、理念調(diào)整的方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政府與社會(huì)民眾之間的調(diào)配，轉(zhuǎn)變政府職能，便于推行政府活動(dòng)，讓民眾支持政府機(jī)關(guān)，加強(qiáng)雙方信任感，從而推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。