國家審計法律責任規范的問題與對策探索

樊一雯 趙勃琦

1．西安交通大學城市學院，陜西 西安 710016；2．新疆大學，新疆 烏魯木齊 830017

審計是監督公共資源配置和使用、約束行政事業單位等主體行為，保障經濟秩序的重要手段。經過三十幾年的發展，我國的審計法律體系得到了不斷完善，形成了以國家審計為根本的審計監督機制，對各個領域的經濟活動進行了有效監督和控制。但隨著經濟活動形式和利益主體的多樣化發展，在現行國家審計法律體系框架下，審計權力和法律責任不對等、法律責任規范中民事和刑事法律責任不明確、承擔法律責任的主體偏重于被審計方、國家審計法律責任追究機制不健全等一系列問題越來越突出。分析相關法規條款的缺陷并找到優化對策，對于有效發揮國家審計的作用至關重要。

一、國家審計法律責任的內涵

針對政府部門、國有企業等審計對象，既可以直接由國家審計機構組織人員實施審計活動，也可以委托第三方專業審計機構，由具有相應資質的審計人員完成。而國家審計法律責任有兩個層面的含義，其一是當負責實施審計的機構或人員的行為涉嫌違法違規，或者出具的審計報告質量有問題，抑或存在虛假信息，需要視情節、后果和適用法律法規的規定承擔相應的法律責任；其二是當審計結果證明，被審計方的財務狀況、會計信息存在問題時，相關單位和負責人的行為涉嫌違法違規，也要承擔一定的法律責任。因此，審計法律體系中關于法律責任的規定，是約束各主體行為、落實國家審計相關規定的依據。明確各類違法違規行為的認定標準、責任主體和具體的追責程序，有助于提高國家審計的質量，使之在優化社會治理和規范經濟活動的過程中發揮作用。

二、國家審計法律責任的主體構成

依據現行法律法規，國家審計法律責任主體涵蓋了審計活動牽涉到的三大類組織機構和人員。首先，國家審計機構作為實施審計活動的主體，需要就審計結果的客觀公正性負責，還必須確保內部審計人員的行為符合相關規定，例如不允許收受被審計方的財物等。其次，實踐中，各級國家審計機構時常將審計業務委托給第三方專業審計機構，由其代為實施審計活動并出具審計報告。在此過程中，倘若受托方違約或者因其失誤和違法違規行為損害被審計方的權益，受托機構、執行審計任務的從業者需要向委托方或被審計方承擔相應法律責任。最后，在國家審計活動中，如果被審計方被證明有違反相關法律法規的行為，相應的單位、責任人和主管者都應承擔一定的法律責任。

三、國家審計法律責任類型及現行相關規定

在現行國家法律法規體系框架下，行政、民事和刑事法律責任是最基礎的法律責任類型。在各個領域的管理法規中，相應的法律體系也都會在上位法框架下界定相應的法律責任，對相關主體起到規范、約束和震懾作用的同時，依據行為性質和后果嚴重程度，對違法違規者給予必要的懲戒。在國家審計領域的立法文件中，對這三大類法律責任也都有所涉及。

（一）行政法律責任

在三大類法律責任的規范體系中，行政違法違規的性質最一般、后果最輕微，相應的懲處措施也最為溫和。而在現行審計法及其實施條例、地方性法規和規章制度體系中，行政法律責任的位置十分突出。首先，在國家層面的法律條文中，針對不同國家審計主體，明確了責令改正、行政處分等七種行政處罰、處分措施[1]；其次，在下位法的立法過程中，多達百余部的地方性法規和政府規章，都對國家審計的行政法律責任作出了更為全面的規定。除了上述七種處罰、處分，部分地區還將治安處罰、賠償損失、吊銷執業資質等行政處罰手段納入到了國家審計法律責任規范中。因此，在現行國家審計法律法規的框架下，對各主體行政法律責任的規定較為詳盡，違法違規行為性質的認定和處罰、處罰標準也比較全面，能夠起到一定的規范和約束作用。

（二）民事法律責任

行政法律責任側重約束違法違規主體行為，而民事法律責任的履行更有助于保護相對人的權益，可以有效彌補其損失。但在國家審計法律體系中，對各主體民事責任的界定僅有概略性表述[2]。對于如何追究違法違規者的民事法律責任、落實相應的處罰措施，也只有籠統的規范。而且這些內容僅出現在部分地方性法規和政府規章中，在上位法中沒有具體提及。因此，在國家審計領域的司法實踐中，當相關主體行為涉嫌違反民事法律法規時，對其違約或賠償責任的認定和追究都缺乏充足的法律依據，尤其不利于保護被審計對象的權益。

（三）刑事法律責任

刑事法律責任承擔主體的違法行為后果較為嚴重，處罰措施也最為嚴厲。通常情況下，在經濟、民事等各個領域的專項法規中，針對適用《刑法》的行為性質認定和追究程序都以《刑法》為依據。而在國家審計法律體系中，關于刑事法律責任的規定更加籠統，僅僅提到倘若相關主體行為構成犯罪，則追究其刑事責任。但對于應當采取什么樣的流程來認定其行為性質、采用何種刑罰均沒有具體規定。所以，對于國家審計活動中相關單位和人員涉嫌犯罪的問題，現行審計法律并無相應的法律責任規范，實踐中只能參照《刑法》規定進行處理。

四、國家審計法律責任規范的缺陷

能否準確界定相關主體的行為性質并追究其法律責任，是衡量法律法規體系是否完善的基本標準。但通過前文的分析不難發現，現行國家審計法律體系在法律責任類型、違法違規行為認定標準和責任追究機制等方面均存在明顯缺陷，無法為司法實踐提供針對性的法律依據，無助于提高國家審計質量。

（一）下位法欠缺針對性和可操作性

原則上，下位法立法是為落實上位法服務的，地方性法規和政府規章的內容應在遵循上位法基本規定的前提下，結合當地執法需要，進一步明確相關條款內容，使之在實踐中更具指導作用。但縱觀國家審計法律體系中數量龐大、名目繁多的下位法，其中很多條款都復述了上位法的原文[3]。而對于具體實施措施并沒有針對性的立法，導致其對司法實踐的指導意義不大。例如關于審計機構及人員的違法違規行為，審計法及其實施條例中表述為禁止出現的行為或不得出現的行為。理論上下位法的立法機構應將這些內容具體化，并且提出相應的認定標準和處理辦法。但絕大多數地方性國家審計法規和政府規章并沒有針對性的條款，無法形成有效約束。

（二）各主體的權力與法律責任不對等

審視現行國家審計法律法規中關于各主體權責的規定，就會發現其對不同主體的權責分配極不均衡。體現為賦予了國家審計機構及其內部審計人員更大權力，而在法律責任界定方面，傾向于約束、監督被審計對象和第三方審計機構及其執業人員[4]。這種權責不均衡現象，一方面不利于有效監督國家審計活動，無法起到約束相關人員行為、提高審計質量的作用。另一方面，審計權力和法律責任的不對等，造成了事實上的不公平，不利于規范審計行業管理，也無法有效保護各方的權益。

（三）民事和刑事法律責任相關規范不健全

行政、民事和刑事法律責任對于維持各個領域的秩序必不可少，但在現行國家審計法律體系中，存在明顯的法律責任單一問題。司法實踐中，對于各主體的違法違規問題，往往只能找到行政處罰或處分依據。一方面導致權益被侵害的一方無法得到法律救濟，也發揮不出國家審計的監督職能。體現為當被審計對象因國家審計主體失職、瀆職等行為遭受損失時，無法依據現行國家審計法律追求其民事違約或賠償責任。另一方面，偏重于行政處罰和處分，還導致各主體違法成本過低，讓國家審計法律體系缺乏約束力。

（四）沒有有效的追責機制

在明確法律責任主體及其應承擔的責任的情況下，啟動相應司法程序追究其責任，才能有效懲處違法行為、規范各個領域的秩序、保護相對人合法權益，達到立法的根本目的。但在國家審計法律法規中，對各類違法違規行為的描述過于籠統，沒有制定針對性的標準，也缺乏規范性的追責程序。導致實踐中很難清晰界定國家審計活動中瀆職、侵權等行為的責任主體和行為性質。例如針對審計報告失實的問題，依據現行法律法規，很難區分和認定國家審計機構及其內部審計人員、受托第三方審計機構和審計人員分別應當承擔何種法律責任。所以，即便給被審計方造成了損失，也很難通過追責加以彌補，也無法對違法違規者形成有效監督和震懾。

五、完善國家審計法律責任規范的有效策略

鑒于國家審計在維持經濟活動秩序、約束和規范政府部門履職行為等方面的重要作用，必須對現行相關法規中關于法律責任的內容進行完善，均衡各主體的權力和法律責任，建立起國家審計法規與刑法等法律的有效銜接，使之具有更強的約束力和實踐意義。

（一）優化下位法立法理念和實踐方法

針對國家審計法律體系中下位法立法存在的問題，要從優化立法理念和實踐方法入手，對現有規章和地方性法規的相關條款進行優化和完善。首先，對于下位法中復述性質的部分，應簡化其表述形式，修訂為“依據《審計法》相關規定……”等形式。與此同時，對上位法中已有的關于各主體行為性質和法律責任的條款，在地方性立法過程中加以細化，使之符合當地的司法實踐需要，達到落實國家相關法律法規的目的。其次，結合各地在國家審計領域執法活動中遇到的問題，進一步完善地方性法規和政府規章，使之更具針對性，不斷加強國家審計法律體系的約束力。

（二）細化各主體的法律責任

針對現行國家審計法律體系中各主體權力和責任不均衡的問題，要進一步細化所用主體的法律責任，尤其是國家審計機構及人員，以強化對審計領域中各方行為的監督和約束，公平地保護各方合法權益。首先，針對當前國家審計活動中存在的審計報告失實等典型問題，結合相應后果明確各方主體責任。尤其是在由國家審計機構委托給第三方的審計業務中，如果出現了違法違規現象并造成一定后果，責任如何劃分、損失由哪一方賠付、遭受損失者應如何尋求法律救濟，都應給出明確規定。其次，在現行國家審計法律法規條款基礎上，對不同主體的違法違規行為進行細化和分類，明確相應的認定標準和適用懲處措施，為司法實踐提供可操作的法律依據。最后，完善法律責任條款中審計行業從業資格相關內容，針對國家審計機構內部審計人員和第三方審計機構執業者的違法違規行為，應采用公平的懲處標準，促使二者的審計權力和法律責任趨于均衡合理。

（三）健全民事和刑事法律責任相關規范

為了強化國家審計法律法規的威懾力，有必要健全民事和刑事法律責任相關規范。一方面，通過梳理和優化現行相關條款，建立國家審計法律法規和《刑法》等適用法律之間的聯系，促使各類法律責任的認定標準和司法程序有效銜接。另一方面，改變國家審計法律法規側重行政處罰和處分的現象，對審計人員及責任單位的違法違規行為，在適用法律范圍內追究其民事和刑事責任[5]。促進國家相關政策和法規的落實，讓國家審計起到提升社會治理能力和公共資源利用率的作用。

（四）構建有效的追責機制

在優化法律責任構成、明確各主體違法違規行為認定標準的基礎上，為了落實相關規定、提升國家審計質量，必須構建更有效的追責機制。首先，通過完善相關制度強化對國家審計活動的監督，明確審計工作的信息公告內容、時限和范圍，以便公眾和有監督職責的相關部門及時洞察違法違規問題。其次，規范國家審計法律責任的追究程序和執行辦法，明確涉事各方的權責，落實違法違規行為的民事和刑事責任。

六、結束語

針對現行國家審計法律體系中法律責任規范的缺陷，通過分析上位法和下位法相關條款，結合在司法實踐中界定、追究各主體法律責任時遇到的典型問題，對于不同主體權力和法律責任的不對等、刑事和民事法律責任表述籠統等問題，探索通過優化立法理念和實踐方法、完善相關法規內容和構建有效追責機制等措施，提升國家審計法律體系的約束力。