關于我國流域水環境安全風險法律規制的幾點建議

胡海玲

陜西理工大學，陜西 漢中 723001

2018年全國生態環境保護大會強調，要把生態環境風險納入常態化管理。2021年，我國首部流域性立法《中華人民共和國長江保護法》頒布實施，提出“共抓大保護、不搞大開發”，并規定相關行政機關負有預防長江水環境污染的義務，這意味著我國流域環境風險法律規制取得巨大進步。然而2009年到2019年十年間，全國共發生突發環境事件3643起，其中水污染事件約有1060起。在“十四五”以及未來很長一段時期內，流域性水環境風險仍將是我國流域環境風險規制的重要內容［1］。有學者認為當前我國傳統流域環境風險治理模式還存在碎片化管制等諸多困境，無法完全應對流域環境風險挑戰。基于此，筆者試圖研究流域水環境安全風險法律規制有關問題，以期為流域環境風險規制在規范層面提供理論參考。

一、流域水環境安全風險法律規制概述

（一）流域水環境安全風險法律規制的內涵

“規制”一詞在法學領域通常指的是：依據法律、法規、規章或者其他法律規范，對某一事項加以管理和控制的政府行為，而有關某一領域規制的法律規范便是規制法［2］。目前學術界還未對流域水環境安全風險防控法律規制的內涵作出解釋。流域水環境安全是指：流域內為滿足生產、生活和生態用水需求，保持足夠的水量、安全的水質條件，使人類自身和人類群際關系處于不受威脅的狀態［3］。那么流域水環境安全風險法律規制意味著運用環境規制工具和法律制度體系對流域水環境安全風險進行界定、預防、評估、應急管理，以及對其他流域水環境安全風險相關事項進行強制性規定，以實現對流域水環境安全風險的預防、消除或減少流域水環境風險所致損害，達到保障水域環境狀況良好的目的。

（二）流域水環境安全風險法律規制的必要性分析

1.基于空間視角，規范不確定的流域水環境安全風險，給傳統法律帶來挑戰

相比一般的環境風險，流域水環境安全風險具有科學上的不確定性、復雜性、風險源分布的流域性、風險形成和風險管控的流域性、影響的長期性和處理的艱巨性及環境風險存在疊加效應等特點，這給傳統環境法律規制提出了新要求。其一是傳統行政法所規制的事項主要是確定性的決策，而流域水環境安全帶給法律的挑戰是如何規范不確定性的風險，這是環境風險規制的核心。人們行為失當及政策和法律的失誤就是對風險認識的不充分所導致的。其二是流域水環境安全風險規制要求法律從多視角和多維關系對流域水環境內各環境要素間的關系、環境要素與流域風險場之間的關系加以綜合性考量，即流域水環境安全風險法律規制的“空間視角”，意味著流域水環境安全風險法律規制要應用第三代環境規制的方法論范式與規范策略。

2.我國流域水環境安全風險問題突出

我國近百分之三十的國土分布在十大流域或水域內，包括數千條流域面積大小不等的河流。通常流域水環境水質方面的風險主要分為突發性水污染風險和非突發性水污染風險兩類。而影響水量安全的風險有跨流域調水工程引起的水流減少等。在自然環境演變和人類活動的影響下，流域水環境安全風險源的類型和數量也會不斷增加。流域突發水環境安全事件后，污染強度和跨度會更廣更大，污染團遷移速度更快，隨著時間和空間的擴散，會影響到更多的人和地域范圍。

二、我國流域水環境安全風險法律規制問題剖析

（一）相關立法事前預防理念滯后，風險防控法律規制體系尚待完善

我國流域法治已初步形成相應的立法體系。但是在流域水環境安全立法和規劃方面，沒有體現出流域空間的整體性統籌特征。關于流域水環境風險防控的法律依據，主要散見于《水污染防治行動計劃》《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律規范中，缺乏專門針對流域水環境安全風險規制的系統化制度體系。并且這些法律的出現，是伴隨著一些突發水污染事故逐漸產生的，在整體性上表現出重應急輕防范、重突發污染事件輕長期慢性影響等特點。我國當前雖然確立了環境影響評價制度，但近10年發布的風險評估與評價相關標準中均無直接針對水環境風險識別評估預警的。同時作為水污染防治手段的水功能區風險評估的具體措施，在水資源保護法律中還沒有明確規定，規范化的流域水環境風險評估成套支撐技術指南體系也存在缺位。此外，我國進行環境風險規制主要采取制定具有普遍效力的強制性措施、建立有關環境管制機構和行政執法體系的模式，這實質上是一種命令-控制模式，偏重于事后規制，具有僵化低效的局限，不能使環境影響評價真正達到預先規制的效果。盡管如此，環境影響評價還因我國放管服改革，陷入松動甚至銷匿的邊緣，從當前以項目單位自我承諾代替環評審批機關實質性審批改革中，用事中事后監管掏空環評預先規制功能［4］可見一斑。

（二）流域水環境安全風險行政執法體制存在碎片化

目前我國流域水環境風險管理，實行流域管理與地方行政區域管理相結合的管理模式。流域本該是完整的自然區域，被人為地分割為不同的行政區域。雖然流域水環境可以被人為分割，可流域水環境安全風險卻是連帶共同的。以屬地管理造成的“地方保護主義”和部門管理導致的“部門本位主義”水環境行政執法體制無法統籌流域的整體性和系統性要求，造成流域水環境安全風險執法碎片化困境。一方面表現在，《中華人民共和國立法法》賦予地方政府環境保護相關事項的立法權，每個行政區域會基于自身地區利益導向，執法的積極性不高，從本地區水環境安全保護的某一階段，或是某一價值去制定不同的執法標準。而流域管理機構被認為是水利部附屬的提供技術服務的單位，缺少管理協調和建設實體性職能，法律地位存在模糊現象，迫于本地的經濟利益保護，無法做到嚴于執法和監管。另一方面，流域涉水職能部門較多，各部門間所依據的規范之間缺乏標準的統一性，會使處理流域同一水環境安全問題時出現不同標準的相互“打架”，這種令出多門的多頭管理體制形成的“有利則爭、無利則推”的工作習慣不利于流域水環境安全風險的及時有效防控。還有像水行政主管部門管理水量和防洪問題，環保部門管理涉水源頭的污染排放問題［5］，地區間執法標準差異和部門間法律法規沖突切割流域水環境保護的整體性，各部門各自為政，是形成流域水環境安全風險行政執法碎片化的主因。

（三）司法預防性功能發揮不足，流域司法的整體性和協同性有待提升

基于環境受損的不可逆性，環境司法領域提出預防優于救濟的重要理念。可是在傳統的法律構造中，司法表現出的卻是被動、保守甚至是滯后。如在《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條中規定，法定機關或組織可依法對具有損害社會公共利益重大風險的污染環境行為提起環境公益訴訟。然而實踐中，公益訴訟以事中事后救濟為主，其預防性條款被束之高閣，尤其是關于流域水環境方面的預防性訴訟案件至今沒有發生一起。另外，流域司法的整體性、協同性不足體現在，近年來我國跨行政區域司法管轄開始正逐漸轉向全流域司法管轄，如2021年，最高人民法院印發《關于貫徹〈中華人民共和國長江保護法〉的實施意見》的通知，提出構建流域法院集中管轄、司法協作的機制。許多地方也進行了積極的探索：海南省將五大河流歸口審理、江蘇積極建立“9+1”環境資源集中管轄審判體系等。我國尚未設置綜合性專門流域司法機關，流域司法需要沖破現行區域司法體制的束縛，體現流域的整體性。正如某學者所言，這種跨區劃司法管轄的基礎在實質上仍屬于傳統的行政區劃，只是現行按行政區劃司法管轄制度的微調，仍然受行政區劃和審判層級的制約，分散司法、區塊司法的色彩明顯，無法有效協調流域與區域、全局與屬地的利益關系。總的來說，流域內的司法協作，缺乏長效發展機制，還處于就事論事階段，流域水環境司法無法在司法與行政目標一致下，產生全要素和全過程的協同聚合增幅效應。

三、我國流域水環境安全風險法律規制的幾點建議

（一）建立健全以風險防范為原則的流域水環境安全風險規制體系

流域水環境安全風險所存在之場域“流域”，決定了其風險規制的基本路徑是建立以風險防范為原則的流域水環境安全風險規制體系。流域水環境安全風險的真正有效規制，實際上既不是對越軌行為的嚴厲懲罰，也不是對已發生損害的事后補救，而在于行為初始的嘗試或實施便要受到制度規制的絕對制約。歐盟確立了“預防原則”，其環境風險法律規制，主要突出的制度是對“物質”的風險評估制度。歐盟的風險法律規制制度表現在風險分析制度、快速預警制度和社會利益相關者的廣泛合作制度三個方面。我國可以此為鑒，將環境影響評價制度作為把控關口，從源頭上預防、控制水污染，保證足夠的水量供應，在空間尺度上對流域內多種地域范圍的多種來源的風險加以評估，并通過具體明確環評否決的適用情形，堅持依法改革思維和規范法學路徑，使環評改革能行穩致遠。流域水環境安全風險評估的內容應涵蓋流域水環境安全風險源的識別、評估的要求與內容。同時還應完善流域水環境風險控制的有關制度，加強制度之間的銜接，將總量控制制度、環境監測預警制度、環境事件應急制度、排放權交易制度等作為控制方式，同時配套流域水環境安全風險“事后處置”制度和環境責任保險制度，進而有效推進我國流域水環境安全風險預防的法治化進程。

（二）完善統一監管和綜合執法機構，構建多樣性的聯合執法協作機制

流域水環境安全行政執法模式應基于流域生態系統的整體性治理理念，將流域整體作為建構自身制度的基礎，用以克服執法碎片化弊端。美國針對流域水環境管理奉行立法先行原則。通過頒布《美國田納西流域管理法》設置統一的流域管理機構，以此統一跨區域環境規制的執法理念與執法準則。使原本人為分割設置的行政區域和相關水環境管理部門所帶來的多頭執法、職能不明、權責交叉等問題迎刃而解。統一的執法機構還具有流域水環境安全風險信息共享的功能，可以有效提高執法效率。另值得一提的是，美國還通過建立州環境委員會、環境正義維護機制和部門間諒解備忘錄等方式去促進跨地區跨部門執法的協作。比如說《拉特華流域管理協定》建立的特拉華河流域委員會被賦予實質性的執法權力，獨立自主權較大，它有權力去建立影響流域水環境安全的措施，具體有調節流量以便調節水質和控制減輕現有的污染等。我國可以此為鑒，將原來相互分割的行政區域管理體制轉變為以流域為單位的協同治理體制，完善流域統一監管和綜合執法機構，構建跨地區和跨部門的多樣性的聯合執法協作機制，也可以通過政府購買服務等方式鼓勵社會力量參與流域水環境保護日常監督和執法，為我國流域水環境安全風險防控提供有效執法保障［6］。

（三）基于整體視角，增強司法規制的能動性和協同性

為克服流域環境司法的被動性等特征，我國流域水環境司法風險規制應更新司法理念，適當增強動態適應性，構建整體主義理念下，具有能動性、整體性和協同性的司法風險規制機制。首先，司法機關應拓寬公眾、社會組織和相關利益方參與司法的渠道和方式，以拓寬公益訴訟案件來源渠道。其次，檢察機關應充分發揮其能動的法律監督職能，針對不同性質案件采取不同的檢察監督措施。比如可在適合社會組織提起訴訟的案件中，主動轉變角色，從直接起訴變為支持起訴，激活不同主體的作用和不同制度的功能，形成流域司法保護的多軌制。再次，司法機關還應加強與行政機關的相互協作與互相監督。司法機關作為獨立的外部力量監督流域行政風險規制，針對普遍流域水環境安全風險問題及時提出有效的司法建議，在檢察建議未能得到該有的制度效果情形下，提起相關類型的預防性環境公益訴訟。最后，通過探索流域水環境司法專門途徑，構建統一的流域水環境風險司法行為的標準與尺度，以促進地方法院之間在案件受理、審判和執行監督等方面的協同。建立案件集中管轄與巡回審判制度，以應對流域水環境安全風險的系統性和不確定性等特征，及流域水環境安全傳統管理方式中存在的地方保護主義與環境還原主義。