歐盟《文物進口條例》研究

李 遠

重慶大學，重慶 400045

文物通過非法途徑跨國流轉絕非一個新的現象，也不是局限于某一個或幾個國家或地區的問題，而是世界范圍內備受關注和迅速蔓延的一個國際化問題。文物進出口規制作為限制或禁止文物非法流轉的重要手段，其重要性不言而喻。歐盟不僅是世界貨物貿易最大進出口方，也是文物交易的最大市場，加之各成員國之間的商品流通、文化交流等各種生產要素的流動極為活躍，其在文物進出口方面的規制值得深入研究與學習。歐盟1992年頒布的并于2009年更新的《文物出口條例》對文物出口進行嚴格規制，確立了文物出口許可證制度，即歐盟國家在向歐盟外部出口文物時，須出示文物來源國頒發的出口許可證［1］，但在文物進口問題上卻一直未形成統一規則。直到2019年《文物進口條例》出臺，才建立了文物進口許可證及文物進口商聲明制度，對文物入境作出了比較嚴格的規定［2］。另外，為確保《文物進口條例》能夠得到切實有效地實施，2021年，歐盟又頒布了《〈文物進口條例〉實施規則》草案（以下簡稱《實施規則》草案）［3］，并將《文物進口條例》的某些條款內容進行了細化，使其具有可操作性①《實施規則》草案主要對文物豁免情況、進口許可證申請及進口商聲明程序、電子系統作出進一步規定。。觀之中國，基于對本國文物保護之考量，在文物出口方面有相對完善且嚴格的法律規制，但對文物進口的規制則較為薄弱。有鑒于此，本文希望對歐盟《文物進口條例》以及《實施規則》的草案文本的研究，從制度規范層面為我國提供某種域外視野，以幫助解決中國的現實問題。

一、歐盟《文物進口條例》的基本內容

《文物進口條例》中的文物是指“具有考古、史前、歷史、文學、藝術或者科學等重要意義的屬于附件A②《文物進口條例》第2條，附件A中所列文物同1970年UNESCO公約對文化財產的分類。中的任何物品”［2］。其中對需要適用進口許可程序的文物類別（附件B③附件B中的文物包括：超過250年歷史的考古發掘（包括正常的和秘密的）或陸地或水下考古發現的文物以及業已肢解的藝術或歷史古跡或考古遺址之構成部分。）以及進口商聲明程序的部分文物（附件C④附件C中的文物類別包括除了附件B中的文物。）加以年限及價值限制。以下將根據《文物進口條例》《實施規則》草案的文本結合對歐盟文物入境規制進行梳理。

（一）文物進口許可申請程序

《文物進口條例》明確了從第三國進口附件B中所涉文物時，文物持有人應當通過電子系統①《文物進口條例》第八-十條規定：電子系統用于歐盟成員國之間進行存儲和交換信息。向歐盟成員國主管當局申請簽發進口許可證，任何歐盟成員國根據該條例簽發的進口許可證均有效［2］。文物許可證簽發應具有一致性②《實施規則》草案第七條：“一致性”即再次進口已被許可的文物，申請人應證明所涉文物與之前申請入境文物一致，主管當局應核實，除了根據新信息對所涉文物的合法出口有合理懷疑，應根據先前簽發的進口許可證重新簽發許可證。。文物持有人申請進口許可證時，需提供該文物的出口許可證、出口證書等能夠證明所涉文物系根據原產國法律法規合法出口，或者在其被帶離原產國時還不存在類似的法律法規的證明文件，若不能可靠地確定所涉文物的原產國，則需要提供相關的證明文件，以證明所涉文物系根據上一個存放超過五年的國家/地區的法律法規合法出口，并且用于除了臨時使用、轉運、出口以外的目的［2］。主管當局收到申請時應檢查申請人提供的文件是否齊全，如有遺漏或有信息需要補充，應在收到申請之日起21天內要求申請人補充，申請人應在40天內提供所要求的補充資料，否則申請將被拒絕［3］。主管當局應在收到完整申請書之日起90天內對其進行審查，并決定是否頒發進口許可證［2］。

有下列情形之一，主管當局應拒絕申請：第一，有充足證據或合理理由相信所涉文物是非法出口的；第二，未按條例要求提供申請需要的證明文件；第三，有足夠的證據或者合理的理由相信持有人非法獲取該文物；第四，文物原產國要求歸還該文物的訴訟尚未解決［2］。主管當局拒絕申請應將決定以及理由和有關上訴程序通知申請人，并通過電子系統將該拒絕以及拒絕的理由通知其他成員國以及歐盟委員會。已拒絕的申請可以再次提起，但是申請人應將之前被拒絕之通知提交主管當局［2］。

（二）進口商聲明程序

進口具有200年以上的歷史并且價值在18000歐元以上的屬于附件C所列的文物時，文物持有人應通過電子系統向主管當局提交一份經簽署的進口商聲明文件［2］。進口商聲明文件應包括文物持有人簽署的說明所涉文物是依據原產國的法律法規合法出口的聲明，以及一份詳細描述該文物的規范文件［3］。此規范文件便于主管當局全面了解該文物的身份信息并進行風險分析和有針對性地控制。若無法確定所涉文物原產國，文物持有人則需要提供能證明所涉文物系根據上一個存放超過5年的國家/地區的法律法規合法出口，并且用于除臨時使用、轉運、出口以外目的的相關證明文件［2］。

（三）文物進口程序的豁免

下列文物的進口不需要申請簽發進口許可證或者提交進口商聲明：第一，依據《聯盟海關法》（UnionCustomsCode）第二百零三條③《聯盟海關法》第二百零三條第一款規定：“原本從歐盟關稅區作為歐盟貨物出口的非歐盟貨物，應在三年內退還該領土并宣布釋放以供自由流通，經有關人員申請，獲得進口關稅減免。”所指歸還的文物；第二，在某些情況下，進口文物唯一目的是確保將其歸還公共部門或在公共當局的監督下保管，為保管之目的進口文物的成員國應為其保存設立避難所（refuge）④避難所（refuge）是指歐盟關稅區內的安全儲存設施，由成員國指定用于保管對考古學、史前史、歷史、文學、藝術或科學具有重要意義的重要文化物品的場所，并且如果它們不保存在避難所，將面臨嚴重和迫在眉睫的破壞和損失威脅。；第三，出于教育、科學、保護、修復、展覽、數字化、表演藝術、學術機構進行研究或博物館或類似機構之間合作的目的，依據歐盟《聯盟海關法》第二百二十五條規定，臨時進入歐盟關稅區的文物不需要申請簽發進口許可證，但需要貨物持有人簽署進口商聲明，當所涉文物由于出售等原因留在歐盟，則必須完成進口許可程序，獲得進口許可證［2］。

二、歐盟《文物進口條例》的評價

有利于減少文物非法貿易，打擊文物非法流轉。一方面，條例否定“一刀切”而采用有區分管制文物的方式，既對合法的文物交易市場不會施加過多限制，不會嚴重阻礙歐洲文物交易市場的發展；亦對重要的文物進行了重點保護，減輕了海關當局的工作負擔，提高了管制的實效和效率；更利于防止他國文物非法流入歐盟，減少文物非法販賣。另一方面，進口附件B和附件C所列文物須分別取得進口許可證和提交進口商聲明，對此兩類文物進行嚴格的審查，發現所涉文物系非法，歐盟成員國主管當局應根據其國內法之規定對其進行處罰①《文物進口條例》第十一條規定：成員國應制定適用于違反本條例的處罰規則，并應采取一切必要措施以確保其得到執行。。這樣較為嚴格的進口管制措施，將促使交易人，特別是購買者在購買文物時更為謹慎，更加注重確認文物來源。這種謹慎態度使非法出口的文物不能順利交易，從而減少文物非法流轉。

有利于完善歐盟文物進出口法律制度，推動歐盟立法一體化進程。文物具備流通屬性，能夠在歐盟范圍內從某一成員國運送至其他成員國，或者被運送至歐盟范圍之外的第三個國家，再或者是從第三國非法出口的文物走私到歐盟。在此意義之上，文物的流通涉及不特定的一個或者多個成員國的共同事務或者其他非成員國家的利益，需要在歐盟層面進行統一的頂層設計，制定具有共同性的適用規范［4］。就此而言，《文物進口條例》的出臺為歐盟內文物交易總體框架鋪平了道路，符合歐盟立法一體化的大背景，滿足了統一成員國文物進口管制的需要，彌補了歐盟成員國文物進口法規方面存在的不足。

總之，《文物進口條例》順應了歐盟一體化進程，符合歐盟成員國的基本需要，對于歐盟范圍內打擊文物犯罪和防止文物非法轉移有著重要作用，特別是關于文物通用含義的明確、進口許可程序的規定和電子系統的建立等多種舉措，對于增強歐盟打擊文物非法貿易將起著積極的推動作用。

三、歐盟《文物進口條例》對中國的啟示

“他山之石，可以攻玉”。圍繞歐盟《文物進口條例》的相關論述并非終極目的，更多的則是在規范制度層面提供了某種域外視野，從而為解決我國現實中的具體問題提供助力和幫助。

首先，完善文物入境相關法律制度。中國作為文物資源豐富的文化大國，很早就確立詳盡完善的文物出境許可制度，在最新修訂的《文物保護法》以及《文物保護法實施條例》中設專章對“文物出入境”作出了具體規定。為了進一步細化、更新文物出境審核標準，國家文物局與文化部分別公布了《文物出境審核辦法》與《文物進出境審核管理辦法》。反觀文物入境，僅有《文物保護法》第六十三條對文物臨時進境作出規定。可見，我國文物出入境制度呈現“寬進嚴出”的現狀。這種不對稱的文物出入境顯然不符合我國作為文物貿易大國的國情。我國可以參考歐盟《文物進口條例》對文物入境的規定，構建符合我國國情的文物入境法律制度，強化文物入境法律管制。

其次，加強區域合作。作為文物大國，我國一直致力于文物保護和追索的國際合作，先后加入了一系列重要的文物保護和追索國際公約，在雙邊合作方面也與十幾個國家簽署了關于防止盜竊、盜掘和非法進出境文物的雙邊協定或諒解備忘錄，并已取得了初步成效［4］。我國作為“一帶一路”倡議的發起國，亞太經合組織、上海合作組織以及金磚國家等區域性組織或重要合作機制的成員國，可借鑒歐盟的做法，通過區域合作開展更廣泛的交流與合作，積極推動文物的保護。

文化自信的道路上離不開對本國及他國文物的保護，然而如何防止文物的非法流轉是中國作為文物大國需要考慮的關鍵問題。在結合我國的具體實際以及我國現有的法律規定的基礎上，借鑒歐盟《文物進口條例》將有利于促進我國完善文物進出口相關立法，為我國防止文物非法流轉、減少文物非法販賣提供較為完善的法律框架。