突發公共衛生事件應急管理法律體系研究

魏素紅

長沙醫學院，湖南 長沙 410000

通過對國家政策與文獻資料中記載的突發危機法制保障內容可知，對突發公共衛生事件應急管理法律體系進行研究的目的是有效落實以人為本與安全統籌兩項工作重點，從突發公共衛生事件中吸取經驗，進一步健全并完善我國突發公共衛生事件應急管理法律體系，提高我國的公共衛生風險防御能力。因此，在研究突發公共衛生事件應急管理體系過程中，法律法規制度是當前及未來一段時間的重點內容，只有完善的法律體系才能實現法治社會，滿足當前我國整體發展趨勢與規劃。

一、突發公共衛生事件的概述

在社會運行過程中受自然因素、社會因素等影響，會導致社會運行失效，進而可能會對公共安全與社會秩序造成危機與影響，我國對突發公共衛生事件定義為造成或可能會對社會公眾健康造成嚴重損害，是公共危機的主要因素之一。通過對突發公共衛生事件特點分析可知，其不僅具有突發性危害性、復雜性的特點，還具有緊急性、嚴重性的特點，緊急性是指在時間方面較為緊迫，在突發公共衛生事件發生時其所造成的危險十分緊迫，構成突發危機嚴重性是指突發公共衛生事件本身具有嚴重的危害性，對社會民眾健康構成嚴重威脅，并且在長時間內難以得到有效解決，還會大范圍增長，對正常社會秩序造成嚴重影響。

二、地方立法介入突發公共衛生事件應急管理的必要性

（一）彌補當前法律不足

當前我國在突發公共衛生事件應急管理方面形成了突發公共衛生事件應急管理法律體系，對應急工作開展起到了積極推動作用，但并沒有針對性，大多法律文件中只存在少數條款內容與突發公共衛生事件預防與應急處理相關，同時由于制度缺乏完善的設計，對各部門在應急過程中的職責范圍與可以采用的措施并沒有做出細致的規定，對突發公共衛生事件中需要重視的共性問題沒有做出全面的說明，使得制度的執行力與影響力未能充分發揮。因此，地方要在國家權力允許的范圍內，對具體區域中的配套實施規范進行進一步完善，對當前法律方面的不足之處進行進一步補充，以此提高區域范圍內政府部門對突發公共衛生事件的應對能力。

（二）落實國家立法的具體操作

考慮到國家立法具有統籌性與原則性，針對突發公共衛生事件應急制定各項條例制度多數都是大致的框架要求，因此在實踐應用中多數內容都難以直接應用，依舊需要各級政府結合實際情況進行逐級申報，因此，地方立法要及時明確突發公共衛生事件應急的具體應對機制，明確相關主體的具體權限與責任范圍，通過立法的方式對應急處置流程進行固定，將國家立法文件中的各項指導要求落實到實踐中。

（三）因地制宜

我國各區域經濟發展速度存在差異，地理環境相對復雜，地域之間容易爆發突發公共衛生事件，且在類型規模與影響程度上都存在差異。雖然我國相關法律構建了突發公共衛生事件的應急原則與法律框架，但難以在經濟、社會、文化、地理方面存在區域差異的現實條件下有效應用，為此，各地政府要通過立法的方式，妥善處理地域之間的差異問題，在遵循國家立法的基礎上，充分考慮本地應急管理的具體要求，遵循因地制宜的原則，制定出針對性強、操作性強、具有地方特點的應急立法，根據具體情況實施不同的應急規范十分重要［1］。

三、我國突發公共衛生事件應急管理法律制度存在的缺陷

（一）條款操作性弱具體實踐存在難度

國家法治水平與法治質量直接受立法質量的影響。在立法過程中需要高度重視立法的質量，相關法律規定、地方立法的本質要以上位法所倡導的條款內容為基礎，并結合本地的實際情況做出細致劃分與具體法律安排，但通過對當前省級立法統籌分析發現，大多數條款依舊以原則規范內容為要求，處理方式缺乏明確的指向性，只是在引導方面與政策方面起到一定的宣傳指導作用，具體的操作流程與機制依舊需要行政部門作出具體的規定，各主體之間的職責權限并未有效銜接，造成法律法規缺乏嚴謹性，違法成本并不高，立法條款的實踐操作性并不強，難以有效落實到實踐中，存在應急管理工作流程斷裂的問題。例如：各省級立法中對各級政府衛生行政部門、疾病預防控制機構及醫療機構等相關部門在應急管理過程中的職責作出了規定要求，但在大量的條款中僅提到有關部門，有關部門在不同地方的具體指向有所不同，在具體實踐中容易出現各部門推脫責任的現象［2］。

（二）法律約束力度不足

由于法律位階較低導致立法缺乏權威性與嚴肅性，最終的約束力度不足。法律效果指向的具體對象范圍不夠廣泛，在規定的方式方法與行為類型及法律責任等方面缺乏一致性，容易在行使權力的過程中出現無權或權力濫用的現象，使得應急管理操作在具體實踐執行過程中難以發揮出應有的作用與效力。行政主體為了確保管理工作的有序進行，或為了維護社會秩序，保障民眾人生健康，要采取具有緊急性、及時性的強制措施，如強制隔離、強制醫療等。但當前應急管理省級立法體系對行政主體的執行細節并未作出細致完善的規定，法律約束力必要的程序有待進一步完善，為確保行政機關在一定程度上落實強制行為，避免突發公共衛生事件在社會中的管理效率受到影響，需要提高法律約束力［3］。

四、突發公共衛生事件應急管理法律體系保障建議

（一）完善突發公共衛生危機程序性規范

公正規范的程序是保證實體公正的重要基礎，因此，需要在整個法律體系設置的過程中先完善程序規范，以此保證在應用公權力的過程中能夠得當使用其開展一系列工作。首先，要確保在緊急狀態下緊急處置權的問題，不單純要從法律角度出發，將緊急處理權限進行規劃設置，還要考慮到程序方面如何設置緊急處置權，如何符合法律規定，確認宣布解除監督救濟以及在經濟處置過程中行使職權不當的國家機關或相關工作人員，并要求其承擔具體的法律責任，從程序方面確保公共利益最大化。其次，針對突發危機這一特殊情況，在程序規范方面需要具備具體的規則，針對個人信息要進行保障，具體程序執行過程中的法律責任補償機制要做出明確規范。最后，要形成針對突發公共衛生事件的應急管理預案，明確落實各主體的職責細致劃分，應急預案中的具體內容根據相關規定需要做好應急儲備工作，如相關物資設備設施技術與專業人才等各方面的儲備工作，提升醫療救治水平，將具體責任落實到相關責任主體身上，做好監管工作，加大執法力度，從而盡可能降低突發公共衛生事件發生時的損害，甚至有效避免突發危機的產生［4］。

（二）提高立法能力，提升立法質量

若想提升立法條例在實踐應用中的操作性，提高地方立法質量，需要以科學的立法態度處理好權利與義務、權利與權利、權利與權力之間的關系，在突發公共衛生事件應急過程中需要堅持以人為本的理念，堅持人性化立法的價值取向，協調應急狀態下政府公權力與公民私權利之間的關系。不對上位法予以公民的權利進行限制，同時也不可盲目擴大權力范圍，要發揮出專職立法人員與突發公共衛生事件、應急管理領域專家的作用與價值，將專業的工作交由相關領域的專家完成，在立法過程中要積極聽取醫療衛生機構、疾病防御機構、衛生行政部門等相關機構專業人士的指導意見，廣泛吸收具有衛生法律背景的人才進入到醫療衛生法治隊伍中，組織相關專家開展立法調研評估等工作，在提高應急管理立法專業性與操作性的同時提高立法民主化程度與立法質量［5］。

（三）明確法律主體，提高立法效力

現下突發公共衛生事件時有發生，對人民群眾生命健康的安全與社會穩定造成了嚴重威脅，提高應對突發公共衛生事件的應急管理能力，需要地方立法以省級人大以及其常務委員會作為主要的立法機構將立法從受行政主導轉變為由立法機關主導，提高地方立法的效力層級。在地方性法規形勢下能夠最大限度地對人民政府及相關部門在應急管理中的職責權利進行有效規范，實現公共衛生事件應急救治網絡體系要求，在法律法規的約束作用下規范并細致劃分應急聯動相關機構的職責權限，使運行機制與網絡建設在制度化與法制化的規范下發展［6］。

（四）更新立法理念，以區域實際為基礎

地方立法對國家立法起到補充，說明其細致劃分的作用，在立法的過程中需要認識到不必要重復的潛在危害，要確立細致明確的立法理念。在準備階段，要明確立法的目標，時刻了解國家立法的動態與指導精神，此外，要對本區域政治、經濟、法制等立法完善與調整的需求有所了解，在省級立法空間下，將立法與本區域突發公共衛生事件、應急管理具體要求有機結合，總結本區域應急管理的實踐經驗，把握住地方特色，分析區域范圍內醫療衛生水平與公共衛生應對能力，從根本上規范與避免立法中的不必要重復。

（五）公正高效地保障突發危機應急管理

在司法運用過程中要重視司法人才的儲備，特別是既具備醫學知識又具備法律知識的人才。醫學人才是我國人才中培養難度最大、最具實力的高位階人才，需要一定的時間積累才能做出成效，建設健康法治國家需要醫務人才與法治人才，更需要醫學法治知識兼備的人才。

突發公共衛生事件應急管理司法適用過程中，會涉及很多衛生相關問題的醫學與法律鑒別，因此需要提高對既懂醫學又懂法律人才的儲備，以此能夠更加公正高效地處理危機中的司法適用難題。此外，在司法適用中，司法機關對相關法律的適用存在不同意見會影響定罪、判刑等處置結果，依舊需要加強人才儲備與隊伍建設工作，以此保證高效進行司法適用。在刑法中，對個人造成傳染病傳播流行或其他嚴重后果，需要承擔的刑事責任作出了規定，但并不屬于經濟類犯罪，并未適用處罰金刑罰，但此種行為會對社會經濟造成負擔，也對他人經濟造成負擔，雖然國家在醫療保障方面對病人進行免費醫治，但依舊存在相關的經濟損失。

在很長一段時間內對傳染病如何傳播的舉證責任分配、因果關系認定等存在操作難度，但在網絡信息技術高速發展的時代背景下，大數據技術的應用使得以上問題迎刃而解，可以有效杜絕在突發危機中一部分公眾違反公共衛生防控規定的行為［7］。

綜上所述，各種自然災害、事故災害與公共衛生災害在社會發展過程中是不可避免的突發事件，面對公共衛生突發事件，唯一有效的措施便是在災害來臨前做好各項防御工作，及時有效應對災害。公共衛生突發事件會對社會造成嚴重的負擔，因此，需不斷完善突發公共衛生事件應急管理法律體系，提高對公共衛生事件的應對能力，將公共衛生突發事件的影響與危害降到最低。