地震行政檢查中行政相對人的權利救濟問題探析

強 玫

甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730000

一、行政檢查中可能涉及的相對人的權利

（一）行政檢查概述

行政檢查是指行政主體基于行政職權依法對公民、法人或者其他組織是否遵守法律、法規及規章等的情況進行了解的行為，［1］是一項重要的行政執法手段，其涉及領域十分廣泛，雖然目前沒有出臺有關行政檢查的專門性法律，但有關此方面的法律規定卻以不同但又相近的表述散見于各領域的法律、法規及規章中，比如：《防震減災法》七十五條：“縣級以上人民政府應當加強對地震應急救援……的監督檢查。”《環境保護法》第七條：“國家海洋行政主管部門……對環境污染防治實施監督管理。”《食品安全管理條例》第二十條：“檢驗檢疫機構應當對本轄區內進口商的進口和銷售記錄進行檢查。”在當前行政法學界未對行政檢查的稱謂進行統一規范的情形下，這些法律規定都為實踐中的行政檢查行為提供了實施依據。而有關行政檢查爭議較大的還是它的行為性質歸屬問題，主要的爭議點在于其行為到底屬于行政事實行為還是具體行政行為。德日學者將行政檢查看作是行政事實行為，認為它只是具體行政行為實施前的一種準備行為，并不屬于行政行為的范疇，我國部分學者也有相似的看法，認為行政檢查屬于為實現某種特定的行政目的而展開的調查、搜集等事實活動，對行政相對人的權利并不產生實際影響；而在我國將行政檢查看作是具體行政行為的學者仍然占據大多數，比如應松年教授、朱維究教授等都認為行政檢查行為是一種具體行政行為，影響著行政相對人的權利，筆者贊同行政檢查行為屬于具體行政行為的觀點，厘清行政檢查性質問題直接關系著行政相對人的權利保護問題。

（二）行政檢查中行政相對人的權利

行政檢查中的行政相對人，指的就是行政檢查中的被檢查對象，包括公民、法人、其他組織。由于行政檢查直接或者間接妨礙相對人的實體權利，而且還可能給相對人造成一定損失。［2］因此，在行政檢查程序中行政相對人可能享有的權利內容可以從以下幾方面考慮：1.行政檢查行為的作出必須以法律規定為前提并且符合法律規定的相關要求，這是形式法治的基本內涵，行政相對人有權要求行政主體作出的行政檢查行為必須符合法律規定和法定程序，若其作出的行政檢查違法或者屬于法律保留的行政檢查行為，則行政相對人有權要求行政主體停止違法檢查行為或者就違法或超越職權作出的檢查行為尋求救濟。2.由于行政檢查是行政主體依職權主動開展的，行政相對人在檢查活動中的所處地位較為被動，有可能會出現行政主體利用優勢地位壓制行政相對人的情形，為保證行政主體在行政檢查中公平、公正地對待行政相對人，避免其濫用檢查權，行政相對人有權要求行政機關作出的檢查行為不得考慮與檢查內容無關的因素，要客觀、公正地開展檢查活動。另外還要注意在行政主體開展行政檢查時，其采取的檢查方式或者措施應當符合所依據的法律規定，符合檢查目的，不得超出職權范圍進行檢查，行政相對人對越權檢查、暴力檢查等嚴重損害其權益的檢查行為有權拒絕或者有權提出異議。3.行政檢查要及時向社會公眾公開，這是程序正當原則的本質要求，也是實現“雙隨機，一公開”監管目標的內在要求，行政相對人有權要求行政主體將其作出的行政檢查依據、行為及結果等檢查全過程向社會大眾公開。［3］4.對于行政主體作出的行政檢查行為有異議的，行政相對人有權以申請復議或者提起行政訴訟等方式尋求權利救濟。

二、地震行政檢查中的行政相對人的權利內容

地震行政檢查是地震行政執法活動中非常重要的執法方式，《地震行政執法規定》第十五條將地震行政檢查定義為：“地震行政執法機關對公民、法人或者其他組織是否遵守防震減災法律、法規、規章，是否執行地震行政決定、命令等情況進行檢查的具體行政行為。”這一概念的表述明確了行政檢查在地震行政執法活動中的行為性質屬于具體行政行為，這為地震行政檢查實施過程中的行政相對人尋求權利救濟提供了參考依據。

目前，由于沒有出臺專門有關行政檢查具體實施程序的法律規定，地震行政執法人員在開展行政檢查時主要還是遵循已形成的實際操作流程，這意味著在進行地震行政檢查時，會涉及檢查程序是否符合合法性、正當性等問題，若造成程序違法、不正當，則造成的實際后果可能直接由行政相對人承受，這明顯不利于行政相對人權利保護。在開展行政檢查執法活動時，通常適用的檢查流程可以大致歸納為：檢查前的準備（情況了解、編制現場檢查方案、通知、證件及文書材料的準備）、表明身份、說明理由、實施檢查、制作檢查筆錄、告知權利、檢查結果、制作整改通知書、送達等內容，在此過程中如果出現侵犯行政相對人的權利問題，由于沒有詳細具體的法律規定，只能參考其他具體行政行為的程序規定，以此來判斷其是否合法、正當。然而，相對于行政處罰、行政強制等其他具體行政行為而言，地震行政檢查的強制性較弱，在執法活動中是處于在過渡性階段中產生的具體行政行為，再者，由于行政檢查的目的、方式等均與行政處罰、行政強制等其他具體行政行為存在差別，全盤參考必然會忽視個性問題，不利于行政相對人的權利保護。

（一）地震行政檢查前涉及的行政相對人的權利

在實施地震行政檢查前，地震行政檢查主體有通知相對人檢查事項內容的義務，即行政相對人對其準備開展的檢查項目、時間、人員等具體內容享有知情權，這是行政相對人在檢查程序中享有的基本權利，地震行政檢查主體不得未經通知即進行突擊檢查。

（二）地震行政檢查中涉及的行政相對人的權利

在具體實施地震行政檢查程序中行政相對人可能涉及的權利包括以下幾方面：1.在實施檢查時，地震行政執法人員應當第一時間向行政相對人表明其身份，可以通過向行政相對人出示執法證和身份證的方式來表明，并且人數通常為2名以上，同時要向行政相對人說明檢查理由。如果存在不符合證件出示要求、執法人員人數不夠、檢查理由不合法合理等問題，行政相對人有權拒絕接受檢查或者有權要求執法人員退出特定場所。2.在開展地震行政檢查活動的過程中，地震行政檢查主體要嚴格按照檢查方案確定的內容和范圍進行，比如對未按照要求增建抗干擾設施或者新建地震監測設施行為的行政檢查，其主要檢查內容為新建、擴建、改建國家重點工程建設單位增建抗干擾設施情況。具體包括無法避免對地震監測設施和觀測環境造成危害的國家重點工程建設單位有無增建抗干擾設施、增建的抗干擾設施是否符合國家地震觀測相關要求的檢查和新建地震監測設施情況的檢查，若地震行政檢查主體超出此項檢查范圍開展行政檢查，比如行政相對人主體不適格即其本身不屬于新建、擴建、改建的國家重點工程建設單位，地震行政檢查主體仍然對其進行檢查，行政相對人可以直接提出異議或者待檢查結果作出后，采取申請復議或者提起訴訟等方式尋求權利救濟；或者新建或增建抗干擾設施已達基本標準，但地震行政檢查主體以未達其內部要求的最高標準為由進行責令改正等，行政相對人有權要求地震行政檢查主體根據《地震臺站觀測環境技術要求》（GB/T19531.1—2004）開展檢查，對濫用檢查權并侵犯到其權利的有權尋求救濟。3.地震行政檢查基本不涉及行政強制的問題，更無行政強制執行權，對于在檢查現場擾亂檢查秩序的行政相對人應當按照相關法律規定的要求移送有執法權的行政主體進行依法處理，若越權執行，行政相對人仍然有權尋求權利救濟。4.地震行政檢查主體在實施檢查過程中制作的現場檢查筆錄，行政相對人有權進行信息核對，對明顯存在錯誤記錄或者不符合實際檢查情況的記錄有權向地震行政檢查主體提出更正，若地震行政檢查主體在其提出異議后仍然不予更正或者不予更正的理由不合法、合理的，行政相對人有拒絕在檢查筆錄上簽字的權利。

（三）地震行政檢查結束后涉及的行政相對人的權利

在地震行政檢查活動結束后，地震行政檢查主體應當向行政相對人告知若其對作出的檢查結果有異議，可以享有的救濟權利，具體包括：異議權、陳述權、申辯權、申請復議、提起訴訟、申請賠償等權利。對于行政相對人來說這些都屬于非常重要的救濟權利，可能影響到行政相對人的實體權益，若地震行政檢查主體并未向其告知，行政相對人有權不履行行政檢查結果，并且可以就此尋求權利救濟。

三、關于地震行政檢查中行政相對人的權利救濟問題的幾點思考

地震行政檢查在地震執法實踐中已成為地震行政檢查主體趨向常態化的一種執法方式，在地震執法活動中具有重要地位和作用，從整個地震系統執法實際出發，地震行政檢查主體在開展地震行政檢查過程中最主要的根據就是中國地震主管部門及各省級地震主管部門依據防震減災法律法規及規章并結合各省實際梳理并制定出的地震行政檢查權責清單，這為地震執法人員開展行政檢查提供了重要的依據。

為了更好地發揮行政檢查在地震行政執法活動中的重要作用，筆者認為應當從以下幾方面考慮行政相對人的權利救濟問題：

（一）制定有關地震行政檢查的規范性文件，為行政相對人的權利救濟奠定法律基礎。鑒于目前尚未成立一部專門的行政檢查法，地震行政檢查的具體實施程序缺乏法律規范，可以考慮通過制定相關的規范性文件對其進行具體規定，比如國家食品藥品監督管理部門于2016年3月發布了《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》，對食品安全具體實施要求和條件作了規定；［4］國家能源局2020年3月發布了《國家能源局行政檢查工作規定》，對國家能源局行政檢查工作進行了規范等，這些針對專門檢查領域制定的規范性文件對于規范檢查程序，維護行政相對人權益具有重要意義。而在地震行政檢查領域，目前尚未制定類似極具針對性的規范性法律文件，雖然2021年3月由中國地震局法規司牽頭，甘肅省地震局負責編寫的《地震行政執法指南》（以下簡稱《指南》）出版發行，其中對地震行政檢查進行了專章論述，但該《指南》本質上仍然屬于地震系統內部的行政執法操作流程，不具有強制性效力，因此，迫切需要出臺有關地震行政檢查的專門性的規范性文件，以此來對地震行政檢查具體程序及檢查人員的自由裁量權、責任歸屬問題進行明確、詳細的規范和限制，從而有效保障行政相對人的合法權利。

（二）完善監督機制，賦予行政相對人尋求權利救濟的具體途徑。良好的監督機制是保障行政相對人合法權利在檢查實施過程中不受侵犯的前提和基礎，要探尋建立長效地震行政檢查監督機制，比如不斷完善地震行政檢查主體內部的有效問責機制，確保違法檢查的執法人員受到應有的追責，即責任到人；作為具體行政行為，地震行政檢查具有外部性特征，要尋求能夠賦予行政相對人進行權利救濟的有效途徑，細化具體流程，保障行政相對人正確、高效地行使權利。除此之外，還要充分發揮社會監督、司法監督的社會、訴訟功能，使行政相對人多途徑尋求權利救濟。

（三）處理好地震行政檢查與行政處罰的銜接問題，保障行政相對人的權利。地震行政檢查在地震行政執法活動中起到承前啟后的作用，［5］雖然它是進行地震行政處罰的前提和基礎，但因為其屬于具體行政行為，具有獨立性特征，并不屬于行政處罰范疇，與行政處罰屬于兩種不同的行政行為，但這并不意味著可以對行政相對人權益進行重復處理，也就是說不能針對違法檢查結果進行兩種性質的不同處理，要注重行政檢查與處罰的銜接，由輕到重、由表及里地對行政相對人權利進行處理，從而避免行政相對人權利遭遇重復侵犯。

（四）厘清地震行政檢查中行政相對人的權利性質，有的放矢地開展權利救濟。目前，在行政檢查領域，有關行政相對人的權利性質問題，并未有明確具體的歸屬，厘清其權利性質有利于更具針對性地開展行政相對人的權利救濟，這就需要結合《憲法》中有關公民基本權利的相關規定以及行政檢查程序中可能涉及到的其他實體性權利進行具體分析，并盡可能與地震行政檢查活動中的行政相對人的權利進行有效對接，形成檢查程序中的行政相對人權利救濟機制，從根本上解決地震行政檢查領域的行政相對人的權利救濟問題。