中國百年鄉(xiāng)村社會的治理邏輯嬗變
——基于治理語境

羊中太，康開榮

(青海民族大學 政治與公共管理學院，西寧 810007)

在中國，鄉(xiāng)村建設是國家現(xiàn)代化建設的短板之一，鄉(xiāng)村社會治理任重而道遠。回顧我國各個時期的鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化建設，無論選擇自治、德治、法治等模式，還是選擇鄉(xiāng)紳治理、人民公社、鄉(xiāng)政民治、柔性治理等模式，國家與市場、效率與民主等維度的平衡協(xié)調發(fā)展始終是改革的主軸。系統(tǒng)梳理中國百年鄉(xiāng)村治理邏輯，對提升我國鄉(xiāng)村治理水平與推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義和指導意義。

一、單位制：鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化的序幕

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會經歷了千年“自治”“官治”“官紳共治”的官督紳辦制度。在近現(xiàn)代進程中，所有的中央和地區(qū)政權都試圖將國家權力介入到社會基層組織[1]，圍繞行政類或社會類供給和公共服務的抉擇，單位制逐漸從城市社會的基本組織形式變成農村建設的基本特征[2]。自1917年始,山西省倡導“村本政治”，實行編村，開啟了“民治”的行政村制度[3]。

1949年后，基于中國有80%農業(yè)人口的社會事實，除了設置政府單位和國企單位外，還在廣大農村開展了人民公社運動，推行高度集中的政治經濟體制，以滿足工業(yè)國家的基礎要求。鄉(xiāng)村社會在“政社合一、政經不分”初期，“工、農、商、學、兵”整齊劃一的行動在水利工程、交通橋梁、造田產糧等方面效果突出，并在統(tǒng)一思想、集中資源、集體行動中表現(xiàn)出極強的工作效率。單位制是以特殊的科層制結構和政治控制機制的形式在垂直性庇護關系、人與人之間的橫向工具性關系的基礎上形成的一種社會基本單元[4]。單位作為一種集自上而下的科層制權力和資源交換權為一體的“中介”，擁有對組織內部各成員以及利益相關者的一種特殊支配責任，而國家則借此實現(xiàn)了對社會及個人的組織及管理[5]。1970年代后期，由于城市及工業(yè)區(qū)域勞動力市場的需求，以及農民自我激勵機制的匱乏，農村基層社會組織管理體制取代了人民公社[6]，從此單位制被“鄉(xiāng)政民治”所取代。

二、鄉(xiāng)政民治：開辟了一個宏大的鄉(xiāng)村自治空間

十一屆三中全會開啟了農村改革新進程，改變了農村的經濟與生活方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家政權在基層的末梢，成為村一級成立自治組織的重要場所。村一級自治組織由村黨委和村民自治委員會構成，履行村民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制初期，在高度集中、行動集權和單位制的影響下，農民自治體制與市場競爭、城鄉(xiāng)二元結構不相協(xié)調。

家庭聯(lián)產承包責任制的推行，讓農民得到了土地使用權和生產經營自主權，億萬農民經歷了從“包產到戶”到“個體戶”的轉變。鄉(xiāng)村社會對物質生活的需求量不斷增長，農民開始由農村奔向陌生的城市以謀求進一步發(fā)展。尤其是市場經濟的開放，驅動著大量農村背景的知識分子和勞動力甚至民間資本涌入城市。1980年代末，隨著國家工業(yè)化程度的進一步提升，社會流動人口越來越多。大量農村人口流入城鎮(zhèn)以獲取更好的生活質量與城鎮(zhèn)資源，鄉(xiāng)村社會一度出現(xiàn)了人口素質偏低、人口結構失衡等窘境。

經過40多年的發(fā)展，中國沿海地區(qū)與內陸地區(qū)的發(fā)展出現(xiàn)差距，城鄉(xiāng)二元結構的矛盾導致了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，資源分配不公平、政策執(zhí)行不到位、農村發(fā)展不充分等問題突出。傳統(tǒng)“行政命令”手段的鄉(xiāng)村管理模式逐漸出現(xiàn)了鄉(xiāng)村基層政權“懸浮化”、村治組織“行政單一化”、村兩委“不在場”等現(xiàn)象，催生出工業(yè)強國與農業(yè)現(xiàn)代化之間的不平衡問題，以及鄉(xiāng)村社會自身經濟文化發(fā)展不充分不平衡等問題。

三、鄉(xiāng)村治理：鄉(xiāng)村自治空間的發(fā)展模式探索

我國從“建起來”到“富起來”的發(fā)展過程中，農村的發(fā)展滯后于城市的發(fā)展。我國持續(xù)多年的二元管理體制造成了城鄉(xiāng)收入、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、人居環(huán)境等方面的較大失衡，農業(yè)、農村、農民發(fā)展不同程度地被輕視，從而積累出了城鄉(xiāng)矛盾與“三農問題”。解決“三農問題”的根本是重新理解國家與農民的關系問題[7]，揭示中國鄉(xiāng)村社會的結構與治理體制的生成邏輯，從而探索出提升鄉(xiāng)村社會內生動力的機制，擴大鄉(xiāng)村社會的自治空間。

(一)通過農村社區(qū)培育鄉(xiāng)村治理組織

自中國加入世貿組織后，改革開放進入深水區(qū)。國家再一次推進新農村建設[8]。新農村建設的根本要務是著力提升農村生產力發(fā)展水平，改善鄉(xiāng)村社會中農民的生活條件，推進農村社會物質文明和精神文明建設，健全農村社會基層民主制度，進而縮小農村與城市之間的差距，構建和諧社會。而其中最重要的問題是如何貫徹落實提升農民主體地位的組織與制度創(chuàng)新。圍繞社會主義物質文明、精神文明和制度文明等多元價值體系實現(xiàn)多元目標，既要發(fā)展農村經濟，也要對農村政治、經濟、社會、文化等領域進行全面建設。為了找到行之有效的治理方法和治理著力點，有必要在推進農村社區(qū)建設中重構基層社會組織和管理體系[9]。

2001年，江西省借鑒城市社區(qū)管理模式，率先推行了全國農村社區(qū)建設的“試驗田”，探索以自然村為重點的試驗效果。2003年，江西省通過開展村落社區(qū)建設試點，形成了以“黨委政府領導、民政部門指導、村級組織牽頭、志愿者協(xié)會主辦、社會力量支持、群眾廣泛參與”為主導的工作格局。2005年，十六屆五中全會提出了“城鄉(xiāng)一體化建設”，強調實現(xiàn)社會主義市場經濟體制下的平等、和諧、協(xié)調發(fā)展。2006年，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》以“五個統(tǒng)籌”深化工農關系與城鄉(xiāng)關系，推進城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展，并徹底廢除了延續(xù)千年的農業(yè)稅。“庭院美化”、新型農村合作醫(yī)療及“村村通”等方面的多項改革措施，極大地改善了農村居民的生產生活條件。2007年，全國實施農村免費義務教育，全面推動廉租房、新型農村合作醫(yī)療、農村低保的落實。2008年10月，黨的十七屆三中全會提出了“建立促進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的制度”，但大部分鄉(xiāng)村區(qū)域由于受條塊制度的影響而長期處于被改造狀態(tài)，基礎設施、公共服務仍然需要完善，產業(yè)發(fā)展仍然滯后[10]。

(二)以項目制疏通中央到基層社會的資本轉移

2006年，分稅制改革完成后，國家為了促進政府行為由單一經營性行為向以公共服務為目的的行為轉化，推出“項目—發(fā)展”治理邏輯，包括項目的制定、申請、審核、分配、變通、執(zhí)行、轉化、檢查等一系列環(huán)節(jié)。項目制在公共服務供給中強調目標明確、配置均衡、程序合理、管理嚴格、監(jiān)督規(guī)范，并將法治化、規(guī)范化、標準化、專業(yè)化作為基本要求，利用特定組織完成某種項目，達到以“項目為載體”進行資金的轉移支付，合理利用政府資源配置并提供公共服務。項目制的初衷是為了彌補單位制的治理缺陷，強化中央的宏觀調控能力，削弱因財政分權造成的“塊塊主義”，搞活微觀主體(尤其指農村經濟)。但項目制過分強調標準化、技術化的技術理性，造成了有些區(qū)域過于追求行政績效而忽視了民眾最真實的需要。分稅制與農業(yè)稅改革完成后，新農村建設需要大力推進，可地方供給能力下降，特別是支農惠農的資金只有通過轉移支付才能輸入到農村。農村缺乏自給自足的能力，沒有支農惠農的項目資金注入，村莊發(fā)展寸步難行。

項目制自上而下分配資源的原則，對各級參與主體產生不同的影響。在互動過程中逐漸形成一種分級運作機制，即國家部門“發(fā)包”、地方政府“打包”、村莊“抓包”[11]，各個層級依循不同的制度邏輯而采取不同的行動。項目制在有效提升農村社會基礎設施建設的同時，也在一些地區(qū)出現(xiàn)了“跑項目、拉關系”的現(xiàn)象，產生了“大項目套小項目”、“一項目生多項目”、“圈內化”及腐敗等問題[12]。

(三)推進網格化管理改進公共事務的服務機制

2004年，北京東城區(qū)將工商管理中的網格化管理運用于社會治理領域，城市的網格化管理以創(chuàng)新的視角對各個管理區(qū)域進行細致、精確的網格化劃分處理，依托于先進的信息技術和網絡系統(tǒng)將各個區(qū)域內的城市管理人員、巡邏警察以及環(huán)衛(wèi)工人等之間的溝通、合作等具體內容通過設定制度的方式進行固定，從而形成一種劃分清晰、責任明確的新型城市管理體系。網格化的城市管理辦法極大地優(yōu)化了城市內各個部門之間的權責關系，推動了以往“粗放式”管理朝著“精細化”管理方向的轉化，有利于建構城市各區(qū)域系統(tǒng)管理、精準管理、清晰管理的長效機制[13]。網格化管理在消防、食品、執(zhí)法、衛(wèi)生監(jiān)管等領域的治理效果尤為明顯，適合對指標性可檢測的社會問題或社會形象進行不間斷的控制與監(jiān)督。

將網格化管理運用到社會穩(wěn)定管控中，其信息化、數(shù)字化技術特點可以為基層社會維穩(wěn)提供一個很好的信息平臺。但在基層社會治理過程中，網格化在自上而下推動信息技術建設的同時，也帶來了不可預期的強化社會管控問題，降低了社會活力。網格化管理的“變相化”，雖然更加符合科層制體制的理想意愿，卻會造成縱向流程滯脹、橫向部門之間缺乏大局意識以及忽視條塊關系之間的耦合等后果。在泛化網格化的治理過程中，行政管理部門容易忽視社會治理“多元”與“民生”之間的內在管理邏輯。在有些區(qū)域，網格點上配置的人員素質不一，導致服務不一；區(qū)域財政不齊，導致技術設備與員工收入不齊；基層制度設計不同，導致網格各主體權責不清。

四、社會治理：鄉(xiāng)村社會內生動力提升的實踐途徑

項目制、農村社區(qū)治理、網格化治理等基本都帶有改造鄉(xiāng)村的思維慣性，均未能真正將城鄉(xiāng)一體化建設納入多元價值與多元目標相互統(tǒng)一的戰(zhàn)略體系中。農村現(xiàn)代化始終是從外部入手改造鄉(xiāng)村環(huán)境和精神風貌，從而需要提升國家綜合實力，提高國家現(xiàn)代化水平。鄉(xiāng)村建設抑或城鄉(xiāng)一體化建設，其根本的問題是三農問題，而三農問題的核心問題是農民。改革開放40多年來，鄉(xiāng)村社會發(fā)展不斷完善，鄉(xiāng)村經濟的市場力量漸漸凸顯，農民主體意識開始增強，鄉(xiāng)村建設在國家制度的優(yōu)勢下與共和國一道開啟了“同框同夢”之旅。

(一)美麗鄉(xiāng)村建設奠定了中國未來鄉(xiāng)村社會治理模式的基調

黨的十八大提出了美麗鄉(xiāng)村建設的目標以及鄉(xiāng)村發(fā)展的模式。2013年，中央一號文件中首次提出“建設‘美麗鄉(xiāng)村’的時代發(fā)展目標”，著力在農村社會中的環(huán)境保護、生態(tài)建設以及綜合整治三個方面下功夫。中國的特殊國情要求，實現(xiàn)美麗中國，就必須加強美麗鄉(xiāng)村建設。2013年提出的國家治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化目標，為中國未來發(fā)展繪制了路線圖，把中國農村問題再次提上日程。十八大以來推進的“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、個體參與”的社會治理模式，在一定程度上把權力下放給農民[14]，提升了農民的主動性。2015年，中央對美麗鄉(xiāng)村建設目標作出指導，在村莊建設、生態(tài)環(huán)境、經濟發(fā)展、公共服務等領域規(guī)定了21項量化指標并提出了具體要求[15]，同時提出了供給側改革，在分配結構上強調相對公平的城鄉(xiāng)差距、縮小貧富差距，提出多維度扶持三農問題的解決方案。

美麗鄉(xiāng)村建設是新農村建設的升級版，其目的是解決村級公共產品供需矛盾以及農村日益增長的公共產品需求與村級公共產品發(fā)展相對落后之間的矛盾。但美麗鄉(xiāng)村建設涉及眾多部門的利益，部門之間與鄉(xiāng)村之間的關系復雜，出現(xiàn)了諸多問題[16]。美麗鄉(xiāng)村建設是生態(tài)文明建設中的一項內容，通過推進城鄉(xiāng)一體化將億萬農民納入城市范疇。城鄉(xiāng)融合需要解決農村人口的就業(yè)問題，這就需要抓住企業(yè)這一投資主體，依靠市場機制激發(fā)民間企業(yè)的投資活力，為小康社會開辟制度文明與物質文明的道路，為美麗鄉(xiāng)村營造生態(tài)文明。

(二)精準扶貧彰顯了中國鄉(xiāng)村社會治理體制的優(yōu)越性

貧窮問題受制于文化習俗、心理觀念、制度設計、資源分配等復雜性與動態(tài)性問題。在缺失內生動力機制的狀況下，被動牽引扶貧對象會受到技術困境、思想觀念、制度本身等因素的限制。“精準扶貧”的目的是提高扶貧工作質量，緊扣精準這條主線，實現(xiàn)從貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)逐漸延伸到連片特困區(qū)的扶貧攻堅，將各方力量結合起來，并著力于理念層面的識別、幫扶、管理和考核等，實現(xiàn)全過程的精準治理。精準扶貧具體要做到從扶貧對象、項目安排、資金使用、措施到位、因村派人、脫貧成效等6個方面的精準治理。

精準扶貧是為了抵消經濟減貧效應的不足而必須采取的措施[17]，符合中國當前的國情需要。專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的格局，與區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略、產業(yè)布局、城鄉(xiāng)一體化、公共服務均等化等密切相關。利用不同政策和制度之間的協(xié)同性和耦合性來強化制度與政策之間的協(xié)同性以獲取扶貧開發(fā)工作資源的合力，對促進貧困人口減貧脫貧具有重要意義[18]。精準扶貧以“項目式”脫貧、“普惠式”脫貧、“運動型”脫貧為手段，開展扶貧脫貧機制建設；以宏觀調控為指南，推出社會分配政策和產業(yè)政策等，開辟專項脫貧扶貧之道；以美麗鄉(xiāng)村建設指標、小康社會指標為可量化的數(shù)據(jù)，進行監(jiān)測評估。借助政府作用、依托黨組織，通過自上而下全國一盤棋式的小康社會攻堅大戰(zhàn)解決農村人口的脫貧問題。

(三)鄉(xiāng)村振興是激勵鄉(xiāng)村社會治理可持續(xù)發(fā)展的驅動力

20世紀，世界多個強國都在搞“歸農運動”[19]。我國以“新農村建設”為主導的思想在各個時期的內涵各具特點。2017提出的“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，將“三農”問題定位于全黨工作的重中之重。鄉(xiāng)村振興的總要求是“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”，改變了以往農業(yè)現(xiàn)代化、城市“化”農村、城市“統(tǒng)”農村的思路，有助于充分挖掘鄉(xiāng)村社會中“兩山理論”的生態(tài)經濟存量，有利于在國內大循環(huán)市場體系中發(fā)揮生態(tài)、技術、人力、物力等優(yōu)勢。2019年，“十三個堅持與完善”以及“兩不愁三保障”等一系列制度的提出，徹底將深埋于中國農民心底的“生存危機感”消解，二元結構在國家現(xiàn)代化發(fā)展過程中開始趨向“橄欖型”社會階層結構。這種普惠制政策的落實，能夠真正擴大鄉(xiāng)村社會的內需市場，進而不斷拓展人類命運共同體的善治維度，全方位滿足公民社會的系統(tǒng)性需求，為實現(xiàn)中華民族偉大復興打下基礎。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為城市與鄉(xiāng)村搭建了橋梁，鄉(xiāng)村與城市的界限因此而逐漸模糊，中國鄉(xiāng)村在新時代開始真正體驗到了工業(yè)社會反哺的良性循環(huán)。

五、結語

國家治理現(xiàn)代化需要統(tǒng)籌普遍性發(fā)展和特殊性保護的問題，普遍的權利和自由的問題。在國家建設的各個階段，黨和政府在基層社會治理方面積累了許多寶貴經驗。其中黨的統(tǒng)一領導、人民民主專政、依法治國的民主經驗，黨和政府的效率、社會主義市場的多元多樣性、民主生活的歷史性與現(xiàn)代性相統(tǒng)一等，更加豐富了中國特色社會主義治國理政體系的真實性內容。鄉(xiāng)村建設的經驗在于鄉(xiāng)村社會的發(fā)展離不開黨的領導，離不開政府的優(yōu)質服務，離不開“三農”工作隊伍。美麗鄉(xiāng)村建設提升到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務的高度，各項指標與質量進一步提升，城鄉(xiāng)“二元一體化”交融開始從制度、理論層面逐漸成熟。要完成全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的歷史性任務，亟需中國特色的公共管理理論的解釋力與實踐力作指導。