“雙師型”教師隊伍建設政策研究
——基于麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具的分析

李曉延，賀思媛

（1.寧夏職業技術學院/寧夏開放大學，寧夏 銀川 750021；2.寧夏大學 音樂學院，寧夏 銀川 750021）

職業教育承擔著為經濟社會發展培養高素質勞動者的歷史重任。與普通教育相比，職業教育既要使受教育者學習必要的文化理論知識，也要使他們掌握必要的職業技能。職業教育的這一特點要求教師“同時具備理論教學和實踐教學能力”[1]，成為“雙師型”教師。正是基于“雙師型”教師對職業教育高質量發展重要作用的認識，近年來，職業教育研究者密切關注這一問題，產生了一些重要的學術成果。其中，有研究者提出，促進普通教育與職業教育協調發展的關鍵在于優化教師隊伍結構，促進教師素質現代化[2]；也有學者在研究新疆少數民族青年就業時，建議把“更多疆內高校轉型為應用技術類高校，推動產學、校企合作培養”[3]，而把普通高校轉型為應用型高校的重要任務之一就是“雙師型”教師隊伍的建設。有研究者梳理了教師隊伍建設的基本歷史進程：從注重專業課教師和實習指導教師培育，到重視“雙師型”教師特別是鼓勵高素質技術人員到職業院校任教，最后到重點推動教師教學團隊和產業導師建設[4]。

本文運用美國學者麥克唐納爾（L.M.McDonnell）和埃爾莫爾（R.F.Elmore）構建的政策分析工具對“雙師型”教師隊伍建設政策文本予以分析，意在為教師隊伍建設提供必要的學理認識，厘清其政策依據。在麥克唐納爾和埃爾莫爾的政策工具分析框架中，命令、報酬、職能拓展、權威重組及勸告政策被視為幾種基本類型[5]（23），這種分析框架“更接近政策工具的本質”[6]。本文將對加強職業教育“雙師型”教師隊伍建設政策文本的政策工具予以分析。

一、命令性政策工具的選擇使用與“雙師型”教師隊伍管理政策要求

一般情況下，要確保公共政策的權威性并提高政策執行力，政策主體大多會選擇使用命令性工具。這是由于政策工具屬于“規范個體和機構的規則”，或者說“主要是對政策客體行為要求的規則和處罰”[5]。在公共政策中，命令性工具主要表現為政策主體對政策客體提出行為要求，這些行為要求多由規則及懲罰規則組成，具有強制性和統一性，易于自上而下地推動，有利于提高效率、降低成本。

為加快職業教育改革發展步伐，早在1995 年，國家教育委員會就在《關于開展建設示范性職業大學工作的原則意見》中明確規定，各地申請試點建設示范性職業大學的基本條件之一就是要有“三分之一以上的‘雙師型’教師”[7]。這表明，在“雙師型”教師這一概念出現的教育公共政策文本中，有著明顯的命令性政策工具特征。正是在這一政策工具的推動及保障下，我國開始了“雙師型”教師隊伍建設的政策實踐，這種政策實踐隨之成為推動職業教育改革發展的重要內容之一。雖然職業教育公共政策對“雙師型”教師隊伍建設有著明確規定，但受多種因素影響，推動“雙師型”教師隊伍建設的成效并不明顯。不同時期的職業教育公共政策對“雙師型”教師隊伍建設都有所關注。2019 年，國務院對“雙師型”教師的規模和數量提出明確要求：在職業院校教師隊伍中，“雙師型”教師占專業課教師總數要超過一半[1]?！半p師型”教師規模和數量要求的提高體現出職業教育公共政策主體對教師隊伍建設的高度重視。

實際上，在職業教育公共政策文本中，提高“雙師型”教師比例有著不少政策要求及制度規定。1991 年，國務院針對技能型教師數量不足等問題，明確提出要“多渠道地解決職業技術教育的師資特別是技能教師來源問題”[8]，但由于受人事管理、身份轉換等諸多因素的制約，這一政策在落實時各地不同程度地存在高層次技能型人才難以順暢進入職業院校任教的問題。為解決這一難題，2005 年，國務院再次明確要求職業院校應根據實際需要，不斷完善“雙師型”教師聘用、使用及管理政策和制度，鼓勵和支持“職業院校面向社會聘用工程技術人員、高技能人才擔任專業課教師或實習指導教師”[9]。為確保專兼結合教師隊伍建設政策落地落實，2019年，國務院要求各地各院校因地制宜，全面“推動企業工程技術人員、高技能人才和職業院校教師雙向流動”[1]。以上政策文本清晰地表明，從最初要求推動高技能人才到職業院校任教，到“推動企業工程技術人員、高技能人才和職業院校教師雙向流動”，最后到實現企業與職業院校人員之間的“雙向流動”，既體現出命令性政策工具在推動“雙師型”教師隊伍建設中的積極作用，也顯示出教育公共政策對教師隊伍建設始終如一的高度重視和大力支持。為有效破解“雙師型”教師隊伍建設中力度不強、保障不力等問題，《國家職業教育改革實施方案》對職業院校專業教師的招聘條件做出明確的命令性政策要求和對象規定：從2019年起，職業院校和應用型本科高校在專業學科教師招聘中，“原則上從具有3年以上企業工作經歷并具有高職以上學歷的人員中公開招聘”[1]。在招聘方面對教師從業時間的明確規定顯然是以命令性工具來確保教師具備理論教學能力和實踐能力。

縱向來看，為加強“雙師型”教師隊伍建設，我國職業教育公共政策的歷史演進邏輯大致如下。最初，公共政策對高技能人才到職業院校任教予以“吸引和鼓勵”；隨之，要求制定并完善“職業教育兼職教師聘用政策”；繼之則是“完善專兼職教師的相關政策”，對職業院校教師招聘條件予以強制性規定。這一歷史軌跡清晰地顯示出以命令性工具來解決“雙師型”教師隊伍數量不足問題是一項長期而艱巨的工作。在政策實踐中應注重解決如下幾個問題。一是加大“雙師型”教師隊伍建設力度，需要命令性工具予以保障。各地應從推動職業教育高質量發展的戰略高度，在省（市、自治區）級層面制定職業院校引進高素質工程技術人員、技能人才到校任教的政策標準和條件，加快解決數量不足問題。二是各職業院校應明確教師到企業實踐的時間和要求，解決部分教師“只會動嘴，不會動手”的問題。三是要保障技能型人才到職業院校任教的身份轉換及薪酬待遇，對以兼職身份任教的高技能人員和技術人才，也應明確其身份并給予應有的薪酬。

二、激勵性政策工具的選擇使用與“雙師型”教師隊伍培育

對政策客體給予必要和必需的物質支持及表彰獎勵等是推動政策目標實現的重要途徑和基本手段。故此，在麥克唐納爾和埃爾莫爾的政策分析框架中，將這一政策工具認定為“給予個體或機構貨幣（或貨款），以交換其物品或服務”[5]（231）。也就是說，在各種公共政策工具中，政策主體通常會通過提供物質補償或非物質激勵來引導政策客體自覺自愿、積極主動地采取行動。與命令性政策工具相比，激勵性政策工具可有效減少政策執行中的阻力。

第一，提高收入待遇，增強對“雙師型”教師的吸引力。為有效增強職業教育對“雙師型”教師的吸引力，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》明確規定，各地各學校要“采取措施逐步提高職業技術學校教師的待遇”[8]。隨著職業教育規模的擴大和層級的提高，職業院校對高素質工程技術人員、高技能人才的需求越來越大，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》明確要求各地依據職業教育改革發展的實際需要，建立和完善高素質高技能人才任教的相關政策規定和制度要求，其中重要的一條是“兼職教師任教情況應作為其業績考核評價的重要內容”[10]。這一激勵性政策工具在《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》中也有具體體現：職業教育教師隊伍建設實踐中，既要注重“分級打造師德高尚、技藝精湛、育人水平高超的教學名師、專業帶頭人、青年骨干教師等高層次人才隊伍”，要加快“培育一大批首席專家”，也要主動通過主流媒體“大力宣傳職業教育中的‘時代楷模’和‘最美教師’”，并以之大力“弘揚職業精神、工匠精神、勞模精神”[11]。以上措施都是運用激勵性政策工具激發“雙師型”教師教書育人積極性的重要舉措。

第二，實施傾斜政策，壯大“雙師型”教師隊伍。為有效發揮激勵性政策工具在吸引和穩定“雙師型”教師隊伍方面的作用，政策主體也注重對傾斜政策工具的使用。《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》規定：在教學優秀成果獎等各級各類獎項評選中，要堅持向“雙師型”教師傾斜[11]。在各級各類獎項的評選及獎勵，特別是在具有重要影響力的國家級教學成果獎等的評選中，堅持向“雙師型”教師傾斜，體現出對教師隊伍建設的政策支持。同時，為吸引大批高素質技能型人才成為“雙師型”教師，2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，明確提出建立和完善“固定崗與流動崗相結合”的教師管理制度，并以此來“支持企業技術骨干到學校從教”[12]。職業教育改革發展的實踐經驗一再表明，多種靈活管理制度和務實用人機制對促進教師隊伍建設具有重要意義。

第三，完善晉升政策，拓寬“雙師型”教師的專業晉升渠道。充分調動實踐能力強的專任教師向“雙師型”教師發展是制定和完善職業教育公共政策時必須注意解決的一個重要問題。為此，《國務院關于大力發展職業教育的決定》規定，在職稱評定中，那些在職業院校長期任教且專業實踐能力強的專任教師可以“申請評定第二個專業技術資格，也可根據有關規定申請取得相應的職業資格證書”[9]，職業院校的專任教師可申請評定“第二個專業技術資格”，并取得相應的職業資格證書。

第四，擴大編制數量，壯大“雙師型”教師隊伍。隨著我國職業教育辦學規模的不斷擴大和專業門類的日趨增多，“雙師型”教師師資成為保障職業教育質量的重點和關鍵。為加快“雙師型”教師隊伍建設步伐，《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》提出，“在現有編制總量內，盤活編制存量，優化編制結構”，堅持新增編制向“雙師型”教師隊伍傾斜[11]。通過編制管理這一剛性政策規定來保障“雙師型”教師規模的擴大，這是確?！半p師型”教師數量增加、質量提高的重要措施。

第五，調整分配機制，激發“雙師型”教師活力。為破解職業院校在收入分配、薪酬待遇等方面管得過嚴、捆得過死等問題，《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》規定，職業院校在多種方式或形式的校企合作和技術升級改造服務的收入中，“可按一定比例作為績效工資來源”，同時明確對教師依法取得的科技成果轉化獎勵性收入“不納入績效工資，不納入單位工資總額基數”[11]，規定校企合作、技術服務等收入可作為教師績效工資和依法取得的科技成果轉化獎勵性收入，不再納入教師績效工資，使“雙師型”教師的工作主動性、積極性得到進一步激發。

從上述教育公共政策可以看出，政策主體對激勵性工具的使用既注重通過增加工資等調動“雙師型”教師的積極性，也注重通過支持他們獲得“雙證書”和“教學成果獎”來提高他們從事職業教育的主動性和積極性。總之，各地各院校在促進“雙師型”教師隊伍建設中應確保各項政策的落地落實落細，通過多種方式增加他們的獲得感和幸福感。

三、職能拓展性政策工具的選擇使用與“雙師型”教師素質優化

麥克唐納爾和埃爾莫爾認為，職能拓展性政策工具是為了推動政策更快更好地實施，政策主體選擇和使用這種“投資”的“主要意圖是促使個體或機構實現其基本功能的永久性變化”[5]（232）。具體來看，職能拓展性政策工具的主要特征是政策主體試圖通過增加一些領域的投資（投入）或設立專門機構、各類支持項目來加大人才培養力度，以此提高政策客體的能力水平，進而實現政策目標。雖然激勵性政策工具和職能拓展性政策工具都以增加投入為主要特征，但前者關注的是短期回報及收益，后者注重的是長期回報及收益。因此，職能拓展性政策工具更易受到政策主體的青睞。

首先，職業教育公共政策體現出對加大“雙師型”教師培養培訓支持力度的導向。為有效解決“雙師型”教師來源渠道單一、數量不足等問題，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》明確提出，要以加快推動職業教育快速發展為基本目標，“多渠道地解決職業技術教育的師資特別是技能教師來源問題”[8]。隨著職業教育辦學規模的擴大和職業教育對“雙師型”教師數量需求的增強，我國在多個職業教育公共政策中提出要切實加強職業教育師資力量。在這些政策的指導下，天津職業技術師范大學等專業化職業教育師資培養基地提高了職業教育教師供給能力，但因已有師資供給難以完全滿足快速發展和日益增強的職業教育需要，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中明確提出要“推進高水平學校和大中型企業共建‘雙師型’教師培養培訓基地”[10]。在《國家職業教育改革實施方案》中，公共政策主體對“雙師型”教師培養培訓基地建設又做出規定，“建立100個‘雙師型’教師培養培訓基地”[1]。這一目標意味著要通過職能拓展性政策工具來加快“雙師型”教師隊伍建設步伐。為貫徹落實國務院加強“雙師型”教師隊伍建設的重大決策部署，教育部等四部門在《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》中明確規定，要在全面科學考核評價的基礎上，“認定300個‘雙師型’教師培養培訓示范單位”[11]。這些職能拓展性政策工具主要通過增加投入來實現政策目標，進而解決“雙師型”教師數量不足、質量不高等問題。

其次，職業教育公共政策體現出積極引導職業院校專任教師向“雙師型”教師發展的取向。引導企業高技能人才進入職業院校任教是壯大“雙師型”教師隊伍的措施之一。2002 年，國務院出臺政策，明確要求各地各職業院校采取切實措施，及時“安排教師到企事業單位進行專業實踐和考察”[13]。2005年，《國務院關于大力發展職業教育的決定》明確規定，要加快“建立職業教育教師到企業實踐制度”，要求“專業教師每兩年必須有兩個月到企業或生產服務一線實踐”[9]，這是2002年政策的延續及細化，反映出職能拓展性工具與命令性工具相互配合的內在特征。為切實提高職業院校專任教師的能力水平，《國家職業教育改革實施方案》明確規定，職業院校、應用型本科高校教師“每年至少1 個月在企業或實訓基地實訓”[1]。把到企業或實訓基地參加實訓的對象范圍從職業院校教師擴展到應用型本科高校教師，顯示出政策主體對推動專任教師向“雙師型”教師發展的政策導向，是對教師實踐能力的具體要求。

最后，職業教育公共政策體現出加大“雙師型”優秀教師培養力度的導向。為有效解決“雙師型”教師隊伍質量不高的問題，《國家職業教育改革實施方案》明確要求，各地“定期組織選派職業院校專業骨干教師赴國外研修訪學”，以提高他們的能力水平；各職業院校在新教師招聘中可以“實行高層次、高技能人才以直接考察的方式公開招聘”[1]。顯然，這些新政策旨在提高“雙師型”教師隊伍素質，優化師資隊伍素質，顯示出職業教育公共政策對自身職能拓展的積極探索和努力。正因如此，在貫徹落實國務院加強“雙師型”教師隊伍建設的決策部署中，《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》提出要組織實施“雙師型”教師境外培訓計劃：“每年選派1 000 人，經過3~5 年的連續培養，打造高素質‘雙師型’教師教學創新團隊”[11]。這一政策設計顯然是對職能拓展性政策工具的選擇和使用。

總體而言，我國職業教育公共政策主體十分注意運用職能拓展性政策工具，特別是在職業教育投入顯著增加的背景下，遴選優秀“雙師型”教師出國訪學研修，支持“雙師型”教師教學創新團隊建設等，體現出對建設這支隊伍的政策支持和制度保障。然而，要落實好這些政策，各地、各職業院校還應實事求是、因地制宜地制定更具體、更公平、更科學、更具操作性的制度和辦法。

四、權威重組性政策工具的選擇使用與“雙師型”教師隊伍管理機制

在公共政策文本的基本框架體系中，政策主體依據預定政策目標，在對政策客體實際取得的工作效能進行全面評估、對行為變化進行必要考核等過程中引入多方力量共同參與，既可調動各方落實政策的積極性，又能確保評價結果的客觀公正。基于這一認識，麥克唐納爾和埃爾莫爾認為權威重組性政策工具的主要特征是“個體和機構之間轉移正式權威”的政策工具[5]（233）。在社會公共事務管理中注重對權力進行合理分配和不斷調整，在具體政策制定及實施中注重把權力下放給不同個體或社會組織機構，以此充分使用、合理調配多種資源，可形成強大合力，推動政策目標的順利實現。在我國職業教育公共政策體系中，政策主體也常常運用權威重組性政策工具來加強和推動“雙師型”教師隊伍建設。

第一，以權威重組為政策工具，注重建立多方參與的“雙師型”教師培養機制。為保障“雙師型”教師供給數量和培養質量，需要調動各方力量實質性參與的積極性和主動性，并依據職業教育改革發展的客觀需要，逐步建立和完善地方政府、普通高校、骨干企業等多方參與、密切協作的“雙師型”教師培養機制。2019年發布的《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》是這方面的典型政策文本。該方案對機制建設的規定主要包括三個方面。一是規定“校企共建職業技術師范專業能力實訓中心”。適應職業教育發展需要而建立的實訓中心采取的是校企共建機制，因此，可以通過權威重組政策工具來調動各參與方培養“雙師型”教師的積極性和主動性。二是明確要求進一步“健全普通高等學校與地方政府、職業院校、行業企業聯合培養教師機制”。職業教育師資隊伍聯合培養機制的建立和運行，使得普通高校、職業院校和多個行業企業能夠主動參與到“雙師型”教師培養之中，可實現教育資源的充分調配和最大化利用。三是強調要真正調動和發揮行業企業在培養“雙師型”教師中的能動作用，在教育公共政策上鼓勵和支持校企共建實訓中心[11]。注重行業企業的積極參與和作用發揮，有利于凸顯“雙師型”教師隊伍的內在優勢。

第二，以權威重組為政策工具，建立多方參與的“雙師型”教師評價新機制。科學公正的教育評價對促進教育改革發展實踐具有診斷、調節、促進等作用，教師隊伍建設也是如此。為不斷加快“雙師型”教師隊伍建設步伐，職業教育政策主體在公共政策制定中始終注重對教育評價工具的選擇和使用。在教育評價工具和手段的選擇、使用中，多方積極參與和客觀公正的評價機制可使考核標準更準確，評價結果更公正。為實現這一目標，《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》明確要求在職業教育改革發展實踐中，要積極探索并逐步建立院校、企業與培訓評價第三方組織密切協同、評價客觀公正的多元參與的“雙師型”教師評價考核體系[11]。這表明，在“雙師型”教師隊伍建設的成效評價中，除職業院校外，與職業教育密切相關的行業企業、專業培訓評價組織等第三方機構（組織）也應積極參與其中，充分利用各自優勢對“雙師型”教師建設的實際成效做出客觀評估，以發揮教育考核評價對政策客體的激勵和矯正作用。

第三，以權威重組為政策工具，注重建立校企人才雙向流動的常態化運行新機制。目前，在校企合作機制下，教育各界對推動校企技能型人才雙向流動有著廣泛共識，但由于管理體制和運行機制的不完善、不配套，各地各院校在促進校企人才雙向流動的實踐中存在著人員流動不暢、效果不佳等問題。為有效解決類似問題，需要職業教育公共政策主體運用權威重組性政策工具，加快建立并不斷完善校企人才雙向交流協作的長效機制。為此，教育部、國家發展改革委等四部委明確提出要以權威重組性政策工具推動“雙師型”教師隊伍建設，并形成長效機制。一方面，做好頂層設計，“加大政府統籌，依托職教園區、職教集團、產教融合型企業等建立校企人員雙向交流協作共同體”；另一方面，在職業教育交流協作共同體建設基礎上，各地各院校應根據實際，因地制宜地“建立校企人員雙向流動相互兼職常態運行機制”[11]。這些政策著眼于職業院校和企業的優勢、特長，堅持在政府統籌領導下因地制宜、因時制宜地建立和完善職業院校（集團）、產教融合型企業等校企人員雙向交流與密切協作的發展共同體，逐步形成和不斷完善校企雙方專業技術人員和高水平教師雙向流動的常態化運行機制。這一機制的建立及完善可為職業教育高質量發展提供堅實的師資保障。

總體來看，多年來，黨和政府把加強和促進“雙師型”教師隊伍建設視為加快職業教育改革發展的關鍵，在政策制定中注重對該問題的切實解決。第一，注重綜合運用多種政策工具，以解決“雙師型”教師隊伍建設相對滯后的問題。在多個職業教育公共政策文本中，命令性、激勵性、職能拓展性、權威重組性等政策工具常常是綜合運用的，反映出政策主體對政策工具的熟諳程度和靈活應用。第二，注重多種政策工具的相互配合，以解決“雙師型”教師隊伍建設中存在的突出問題。在多個職業教育公共政策中，政策制定者注重發揮不同政策工具的優勢，命令性與職能拓展性、命令性與激勵性、職能拓展性與權威重組性等多種政策工具相互配合，體現出政策設計的科學性和合理性。第三，注重剛性政策工具與柔性政策工具的相互補充，形成政策合力。在多個職業教育公共政策中，政策主體既注重對“雙師型”教師數量、名師工作室和創新團隊等方面予以剛性約束，也注重對“雙師型”教師素質提高、作用發揮、示范帶動等方面予以必要和必需的柔性引導。第四，注重激發“雙師型”教師教書育人的主動性，提升辦學質量。從多個職業教育公共政策文本可以看出，職業教育政策主體始終注重運用榮譽授予、表彰獎勵等激勵性政策工具來提高“雙師型”教師的榮譽感、成就感，以此激發他們教書育人的主動性、積極性和創造性。