增權賦能：鄉鎮政府公共服務能力提升及其實現路徑

吳春寶

一、研究緣起與問題提出

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》提出要夯實基層政權，增加農村公共服務供給，健全農村基層服務體系的總要求。鄉鎮政府作為最低層級的屬地政府，在我國行政體制中占據著基礎性地位，是聯系國家和農民的重要樞紐，發揮著承上啟下的關鍵作用。近年來，伴隨著我國農村社會經濟的快速發展，公共服務供給總量和規模不足、服務供給存在結構性失衡等問題愈發成為阻礙農業農村發展的制約因素。①張建、商碧輝、陳曉春：《困境與出路：鄉鎮政府公共服務能力現狀分析》，《中共樂山市委黨校學報》2007 年第3 期。鄉鎮政府是黨和國家為廣大農民服務的最終落腳點，其服務質量的好壞直接關系到黨和國家方針政策的貫徹落實。②趙彩絨：《精準扶貧背景下鄉鎮政府服務能力建設研究》，西安：西北師范大學，2018 年學位論文。可見，提高政府公共服務水平的關鍵是有效破解鄉鎮政府公共服務能力提升難題。

就現實而言，黨的十九大以來，隨著我國基層政權建設以及基層治理體系和治理能力現代化的穩步推進，鄉鎮政府服務能力得到大幅提升。但相對于基層治理結構復雜化、利益多元化而言，當前我國鄉鎮政府公共服務能力仍然不能夠滿足現實治理需求，突出表現在對鄉村社會利益關系的有效調節能力不足、對農村公共服務的完善能力不強、應對農村突發危機事件的應急管理機制欠缺等方面。特別是在公共服務供給上，鄉鎮政府仍面臨著數量與規模不足、結構失衡、供需脫節、效率低下等問題。③靳永翥：《鄉（鎮）政府公共服務能力:理論基礎與要素構建》，《中共貴州省委黨校學報》2013 年第6 期。因此鄉鎮政府必須切實加快職能轉變，由以往重管理職能向輕管理職能轉變，落實服務建設標準，提高鄉村基本公共服務質量，向鄉村提供更多優質的公共服務。

就學術研究而言，國內學界關于鄉鎮政府服務能力建設的相關研究成果比較豐富，囿于學科發展及時代變遷等因素，農村稅費改革后，有關鄉鎮政府服務能力建設研究并不深入。在鄉村振興戰略實施以及基層治理現代化轉型的雙重背景下，我國鄉鎮政府如何不斷提高公共服務水平，加快政府職能轉變以及構建服務型政府，從而促進鄉村社會經濟和諧健康持續發展，仍然是亟待研究的重點課題。當前增權賦能是鄉鎮政府應對日趨復雜的鄉村社會治理環境的重要保障，提升鄉鎮政府服務能力應當突出權能共構、增權賦能的基本思路。基于此，本文以增權賦能為導向，針對我國鄉鎮政府提升服務能力存在的結構性困境，探討在制度與非制度層面如何實現鄉鎮政府公共服務能力的有效提升，以期為推動我國鄉鎮政府治理能力現代化轉型提供必要的學術依據。

二、新時代鄉鎮政府增權賦能的現實背景

（一）鄉村振興戰略背景下的鄉鎮政府服務能力

鄉村興則國家興，加強鄉鎮政府服務能力建設是實施鄉村振興戰略的現實要求。①陳敏涵：《關于中國鄉鎮政府職能轉變的文獻綜述》，《技術與市場》2009 年第8 期。黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”，隨后國家相繼出臺了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》等多項指導性文件。在新時代背景下，鄉村改革進入了新時期，鄉村的各種社會矛盾也逐漸凸顯。②王鐸：《試論鄉村振興戰略背景下鄉鎮政府的服務能力建設》，《農家參謀》2020 年第13 期。其中城鄉差距成為鄉村振興戰略實施的最大障礙。我國長期存在的城鄉二元結構，直接導致了農村地區在經濟收入、基礎設施建設以及醫療衛生水平等方面落后于城鎮。隨著新型工業化和城鎮化不斷推進，農民的公共服務需求被逐步釋放。但由于財政資金投入不足，鄉鎮政府提供的公共服務無法滿足農民日益增長的需求。當前我國廣大農村地區仍面臨著基礎設施建設不完善以及教育醫療衛生水平低下等問題。此外，城市統籌農村的思維并沒有發生實質性的改變。農村社區建設在某種程度上深受城市中心主義的影響，為將農村改造成城市共同體，農村社區建設沿襲農村的制度設計和組織架構。③文軍、吳曉凱：《鄉村振興過程中農村社區公共服務的錯位及其反思——基于重慶市5 村的調查》，《上海大學學報》（社會科學版）2018 年第6 期。與之不同的是，鄉村振興戰略提出了建立健全統籌城鄉融合發展的體制機制，以統籌城鄉替代以城代鄉，以資源共享和優勢互補的方式加快打造城鄉共同體，構建城鄉融合發展的服務體系。因此，伴隨鄉村振興戰略實施進程，如何提升鄉鎮政府公共服務能力成了加強基層政府治理能力建設的核心內容。

（二）基層治理現代化視角下的鄉鎮政府治理能力

黨的十八屆三中全會以來，治理作為全新政治理念，拓展了鄉鎮政府公共服務能力提升的全新理論視角。同時，由此帶來的政府治理理念轉變對強化鄉鎮政府服務能力建設也提出了更高要求。在由過去的政府管理向服務型治理轉變的過程中，鄉鎮政府通過加強自身治理能力建設，不斷滿足農民日益增長的公共服務需求。一方面，基層治理現代化要求合理劃分鄉鎮政府的權力邊界。依據權力邊界劃分事權，凡是屬于鄉鎮政府承擔的公共事務交由鄉鎮政府負責，上一級政府應當授予相應的權力；凡是屬于鄉村社會自治的事務一律交由鄉村社會負責，讓各種社會力量充分參與。此外，按照事權和財權統一的原則，上收不適當下放的事權，或者加大中央和上一級政府的財政轉移支付力度，以提高鄉鎮政府治理能力。④劉春萌：《論鄉鎮政府公共服務供給能力提升的路徑選擇》，《現代商業》2017 年第26 期。另一方面，基層治理現代化要求鄉鎮政府明確相應職責。合理劃分基層政府職能是鄉鎮政府治理能力提升的基本前提。在我國的鄉鎮政府治理中，長期存在著職能模糊不清、權責不對等問題，職能缺位、越位和錯位的現象屢見不鮮。因此，提升鄉鎮政府的治理能力和水平的重點是理順與上級政府的權責關系，做到權責一致，同時要科學合理地改變機構職能交叉的情況，優化機構設置，充實和完善公共服務和社會管理部門的有效建設。①李覓：《論鄉鎮政府公共服務能力的重構——基于政府職能視角》，《商業文化》（下半月）2011年第1期。

三、鄉鎮政府公共服務能力增權賦能的結構性困境

（一）制度增權缺位導致服務職能認識模糊

當前國家大力推進治理體系和治理能力現代化，并提出了構建服務型政府的總體目標。“上面千條線，下面一根針。”在服務型政府的構建過程中，作為最基層的政權組織，鄉鎮政府公共服務能力建設容易被制度增權缺位所掣肘。一是鄉鎮政府與縣（市）政府權責關系并不能有效應對服務能力問題。長期以來，職責同構是我國鄉鎮政府機構設置所遵循的主要原則，鄉鎮政府所擁有的權力大多集中在上一級政府，權力小、責任大，且政府權責關系不明確。鄉鎮政府公共服務職能的發揮受到了諸多限制，自主性不足。二是壓力型行政體制弱化了鄉鎮政府職能，限制了鄉鎮政府提供公共服務的主動性和能動性。在壓力型行政體制下，鄉鎮政府仍然面臨著復雜的諸多鄉村社會治理問題。為了完成上一級政府交辦的各項指標任務，順利通過績效考核，作為政策最終執行者的鄉鎮政府將各項行政任務作為日常工作開展的重點。與紛繁復雜的行政目標任務相比，便民利民的公共服務工作明顯落后。三是在機構設置方面，鄉鎮政府職能分工不明確。當前鄉鎮政府職能設置仍以發展經濟為中心，公共服務職能不突出。因此，制度增權缺位直接影響政府工作積極性，對鄉鎮政府公共服務能力建設產生了一定抑制作用。

（二）管理增權脫節導致服務內容存在結構失衡

由鄉鎮政府管理權脫節而導致的公共服務內容結構失衡，主要表現在以下幾個方面：一是相較于硬公共服務，軟公共服務明顯滯后。政府公共服務形態可分為硬公共服務和軟公共服務。硬公共服務是指以硬件實物形態存在的基礎設施建設，諸如道路建設、水電設施建設、教學設施建設等公共服務產品；軟公共服務是指以軟件非實物形態存在的基礎設施建設，諸如醫療衛生服務、教師隊伍水平、社會勞動保障等公共服務產品。②郜清攀：《鄉村振興戰略背景下鄉鎮政府公共服務能力研究》，東北師范大學2019 年學位論文。農村基層群眾對鄉鎮政府提供的硬公共服務的滿意度較高，而對軟公共服務的滿意度較低。③允春喜、陳興旺：《論鄉鎮政府公共服務能力的提升》，《華北電力大學學報》（社會科學版）2016 年第4 期。鄉鎮政府在農村公共服務供給規劃過程中，更傾向于硬公共服務供給，由此導致鄉鎮政府對軟公共服務的關注不足。二是相較于有收益的公共服務供給，無收益的公共服務供給明顯滯后。受逐利偏好影響，鄉鎮政府在公共服務供給過程中，一般傾向于選擇對政府最為有利的服務項目。建設周期短且見效快的公共服務項目備受鄉鎮政府青睞，而建設周期長且收效慢或者無收益的服務項目卻容易被忽略。這直接造成了鄉鎮政府公共服務供給內容的不均衡問題。三是相較于普遍群體受益的公共服務供給，特定群體受益的公共服務供給相對滯后。普遍群體受益的公共服務指的是針對全體人民的公共服務，而特定群體受益的公共服務指的是針對殘疾人、孤寡老人、失業者等邊緣群體和弱勢群體的公共服務。在現實中，尤其是經濟發展水平落后以及資源匱乏的農村地區，鄉鎮政府對邊緣群體和弱勢群體的合法權益和利益訴求未能給予足夠重視，更愿意將有限的服務資源投放至鄉村社會普遍群體受益的服務中。

（三）內在賦能乏力導致服務供給總量和規模不足

在提升鄉鎮政府服務能力的過程中，內在賦能乏力導致公共服務供給總量和規模不足。這主要表現在三個方面：一是部分鄉鎮政府工作人員的服務意識不強。受政府管理思想影響，有些鄉鎮政府工作人員的綜合能力欠缺，工作較為被動，缺乏較強的創新能力和學習能力，難以積極主動破解農村公共服務供給總量和規模不足等難題。二是捉襟見肘的鄉鎮政府財政資金限制了公共服務供給總量和規模的擴大。充裕的財政資金是鄉鎮政府公共服務能力建設的基本保障。只有充裕的財政資金才能保障大規模公共服務有效供給。但自取消農業稅以后，財政轉移支付力度不夠、保障機制不健全等因素，直接導致許多鄉鎮政府財政收入銳減，資金壓力增加。鄉鎮政府財政資金缺乏使得鄉鎮政府公共服務能力受到極大的限制，特別是在經濟發展緩慢、自然資源匱乏的農村地區尤為明顯。三是缺乏統一的服務供給部署。農村地區與城鎮相比，在公共服務方面，差距十分明顯。當前鄉鎮政府服務能力建設水平不高，鄉村社會公共服務供給總量和規模不足，難以滿足社會經濟發展的現實需求的另一主要原因是在農村地區公共服務需求日益增長的背景下，由于部分鄉鎮政府缺乏對公共服務的統一部署，農村公共服務呈現出碎片化和低效化的顯著特征，存在大量分布不均與相互沖突的現象。①汪錦軍：《農村公共服務提供:超越“碎片化”的協同供給之道——成都市公共服務的統籌改革及對農村公共服務供給模式的啟示》，《經濟體制改革》2011 年第3 期。

（四）外在賦能不強導致應對服務需求升級能力欠缺

伴隨我國農村最基本的公共服務日趨完善，如何解決農民對更高層次公共服務需求成為鄉鎮政府公共服務能力提升亟待解決的又一現實問題，這主要表現在：首先，不少鄉鎮政府公共服務供給存在盲目性。目前農村公共服務供給取決于供給方而非需求方。由政府主導供給的公共服務具有強制性和壟斷性的特點。鄉鎮政府通過服從和執行上一級政府行政命令的方式為農村地區提供公共服務。這往往忽視了農民對公共服務的現實需求。這種忽視農民公共服務需求的供給具有盲目性。這也造成公共資源一定程度上的浪費。其次，部分鄉鎮政府缺乏對社會各方力量的激勵能力。公共產品具有非競爭性和非排他性特點。在激勵機制不完善的前提下，市場企業和社會組織等其他供給主體并不愿介入其中。僅靠單一主體即鄉鎮政府，提供的公共服務很難滿足農民群體日益多元化、多層次的需求。最后，鄉鎮政府回應能力不強。隨著農民群眾利益訴求多元化及農民權利意識的不斷增強，有些鄉鎮政府在面對農民公共服務訴求時存在著各種短板，適應性較差，回應能力和應對突發狀況的能力明顯滯后，難以適應公共服務供給的新環境。

四、增權賦能回歸：提升我國鄉鎮政府公共服務能力的有效路徑

（一）制度增權：推進鄉鎮行政體制改革

國家通過制度和政策統籌鄉村發展是1978 年以來基層治理結構轉型的重要標志。②吳春來：《從政治整合到政策統籌:中國農村基層治理70 年的路徑與趨向》，《江漢大學學報》（社會科學版）2020 年第1 期。在基層治理結構轉型過程中，破解鄉鎮政府服務職能模糊不清、權責邊界不明確等問題，應從合理劃分政府職能、理順權責邊界、消解壓力型體制影響等方面進行制度增權，具體而言：首先，合理劃分鄉鎮政府服務職能。為了提高鄉鎮政府服務供給的有效性，必須重新界定鄉鎮政府職能并對其進行優化。③劉紅萍、王天浩：《怎樣提升鄉鎮政府治理能力》，《人民論壇》2017 年第1 期。鄉鎮政府應堅持高效統一與精簡精干的原則，將其職能重心從管理轉移到服務上來，瞄準公共服務職能定位，明確公共服務職能范圍，努力打造基層服務型政府。其次，界定政府的權責邊界。鄉鎮政府的權力主要來源于上一級政府。鄉鎮政府在公共服務能力建設過程中，應當遵循職責同構和事務同類的原則，嚴格劃分縣（市）級政府與鄉鎮政府之間的公共服務職責，使得公共服務職責與能力相匹配。最后，消解壓力型行政體制影響。壓力型體制是我國基層政府為了實現經濟趕超，完成上級下發的各項指標任務并對其量化的評價體系。①榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社1998 年版，第12-14 頁。面對鄉村社會的日益復雜化，在壓力型體制下，鄉鎮政府與縣（市）政府之間的治權體系和責任體系呈現出“倒金字塔式”和“金字塔式”的顯著特征。②唐瑩：《基層地方政府治理困境及其現代化探索——基于地方7 鎮（鄉）1 區實證分析》，《經濟研究參考》2015 年第72 期。這造成鄉鎮政府缺乏自主性，形成對上級政府的依賴惰性。鑒于此，為破除壓力型行政體制制約鄉鎮政府服務能力建設的障礙，應完善縣、鄉鎮政府之間的權力運作方式，激發鄉鎮政府服務的自主性和能動性，同時完善與公共服務相關的鄉鎮干部管理制度、激勵機制及規章制度，使得鄉鎮政府公共服務有章可循。

（二）管理增權：革新公共服務供給體制

當前由于有些鄉鎮政府在服務管理方面存在管理增權脫節的問題，相關的機制管理嚴重缺位，嚴重阻礙了其服務能力的有效提升。③吳李靖、李春生、董偉瑋：《我國地方政府治理能力評估及其優化——基于吉林省的實證研究》，《吉林大學社會科學學報》2020 年第4 期。鑒于此，建設服務型政府應革新公共服務的供給機制，應從財務管理、績效考核和監督問責等方面入手，增加鄉鎮政府事權。一是完善財政管理機制。在財政收入方面，要加大財政轉移支付力度，優化財政收入結構。鄉鎮政府通過獲取更多財政資金，為鄉村提供更大范圍的公共服務。在財政支出方面，合理使用財政資金，將財政資金向農村基層傾斜，向農村地區公共服務傾斜。在財政預算方面，建立健全財政資金預算機制，實現鄉鎮政府有限的財政資金使用更加優化。二是完善績效管理制度。要探索構建以服務為導向的績效管理方式，按照服務型政府的標準建立合理科學的績效管理體系，將服務質量和農民群眾的滿意度作為績效考核的主要指標，并將第三方引入考核系統中。三是完善監督問責機制。為提高鄉鎮政府公共服務供給效率，保證鄉鎮政府公共服務效能，規范鄉鎮政府監督問責機制，還應完善鄉鎮政府信息公開機制，加強內外部監督，尤其要注重外部監督，打造陽光政府。

（三）內在賦能：加強人才隊伍建設

鄉鎮政府工作人員是國家政策在最基層的執行者和實施者。國家相關政策能否有效落實取決于政府工作人員工作素質的高低。為此，通過內在賦能，提高鄉鎮政府工作人員的工作素養，對提升鄉鎮政府公共服務能力大有裨益。首先，牢固樹立服務型政府意識。治理體系和治理能力現代化的推進必須堅持農民的主體地位。因此，在鄉鎮政府服務能力建設過程中，鄉鎮政府工作人員也應堅持以農民服務需求為出發點和落腳點，從觀念上樹立政府公共服務的理念。與此同時，要發揮黨建引領的核心作用，強化黨的政治引領、思想引領、組織引領和作風引領，進一步加強鄉鎮政府工作人員的思想政治建設。其次，提高服務技能。鄉鎮政府應當加強對其工作人員的教育和技能培訓，通過教育等多種形式將理論知識武裝鄉鎮政府工作人員頭腦，不斷豐富其知識儲備，努力使其樹立新的服務觀念和服務意識。最后，引進高素質人才。上一級政府應堅持公平競爭、擇優錄取的原則，通過正規的考試和人才引進計劃等多種方式，加強人才資源建設，為鄉鎮政府大力引進綜合能力強以及作風過硬的人才，為鄉鎮政府內在賦能。

（四）外在賦能：構建多元化的服務供給主體

在鄉村振興戰略的持續推進下，鄉村社會公共服務事務越來越復雜化和多樣化，全國大部分地區鄉鎮政府為鄉村社會提供公共服務仍然采取自上而下的計劃分配的方式進行供給。④吳愛明、沈榮華、王立平：《服務型政府職能體系》，北京：人民出版社，2009 年版，第309 頁。我國農村尤其是在經濟欠發達地區，鄉鎮政府公共服務水平較低，農民群體的需求隨著社會經濟的發展不斷升級，因此僅僅依靠鄉鎮政府提供公共服務越來越無法滿足農民群體現實的服務需求。⑤鄭志龍、趙春草：《鄉鎮政府社會治理能力的評估與提升路徑》，《行政論壇》2020 年第5 期。鑒于此，探索新的鄉鎮政府服務方式以及構建多元化的服務供給主體是推動鄉村社會公共服務供給模式優化升級的驅動力。一方面，應堅持農民群眾的主體地位，優化農民群眾參與鄉鎮政府服務決策的方式，積極探索多元化的民主決策模式。具體而言，可優化鄉鎮政府公共服務議事規則和決策程序，完善公共事務重大事項的聽證制度，建立健全鄉鎮政府公共服務決策公開和公示制度，鼓勵農民群眾積極參與鄉鎮政府公共事務決策。另一方面，鄉鎮政府在政策上給予支持，鼓勵和動員各種社會力量參與鄉村公共服務供給。具體而言，對于難以提供的公共服務，可通過政府購買方式向農民群體提供相應的公共服務，擴增僅由鄉鎮政府提供公共服務的單一渠道。同時，可通過相關優惠政策的激勵，將社會資本吸納進農村公共服務領域，鼓勵將非營利性的學校和醫院、社會組織等第三方部門納入鄉鎮政府公共服務供給體系中來。

五、總結與討論

在鄉村振興與基層治理現代化的雙重背景下，積極推進鄉鎮政府公共服務能力提升是推進基層治理能力與治理體系現代化的重點內容。當前鄉鎮政府公共服務能力提升面臨著諸多結構性困境。本文的基本思路是以增權賦能為主要線索，加強基層治理的制度化能力建設，激發基層治理制度活力，讓基層治理制度有效運轉起來，進而有效推進基層治理體系和治理能力現代化。按照這一邏輯思路，本文緊緊圍繞鄉鎮政府公共服務能力提升這一研究內容，嘗試從制度與非制度層面對鄉鎮政府公共服務能力提升進行“增能賦權”，即通過拓展制度化能力、優化組織運行機制、基層政府功能性延展以實現充分賦權，以期達到實現鄉鎮治理能力現代化轉型的目標。但毋庸置疑，作為學術研究嘗試，本文還需要在實踐層面深入拓展。諸如鄉鎮政府如何調適自上而下為導向的服務供給機制，如何回應農民不斷升級的公共服務需求，是今后鄉鎮政府公共服務能力提升研究亟待解答的主要現實難題。