中小學(xué)法治副校長制度的回顧與展望

□趙 玄

自20 世紀(jì)90 年代以來，我國開始從政法機(jī)關(guān)等單位遴選優(yōu)秀法律專業(yè)人士，由中小學(xué)校聘請擔(dān)任兼職法制副校長，履行指導(dǎo)并協(xié)助組織開展青少年法治教育等相關(guān)活動的職責(zé)，逐步形成了頗具中國特色的中小學(xué)法治副校長制度。2021年12 月，教育部發(fā)布了作為部門規(guī)章的《中小學(xué)法治副校長聘任與管理辦法》，讓中小學(xué)法治副校長制度再次受到社會關(guān)注和熱議。有鑒于此，本文梳理了中小學(xué)法治副校長制度的歷史演變過程，闡釋了中小學(xué)法治副校長制度在教育高質(zhì)量發(fā)展的新階段，所具有的時代價(jià)值，并嘗試對中小學(xué)法治副校長制度的未來發(fā)展提出展望。

一、中小學(xué)法治副校長制度的歷史演變

鄧小平曾指出：“法制教育要從娃娃開始，小學(xué)、中學(xué)都要進(jìn)行這個教育。”[1]中小學(xué)法治副校長制度，恰恰是在這樣的時代發(fā)展需要中應(yīng)運(yùn)而生，并通過逐步探索、建立完善起來的。考察這一制度的歷史演變過程，可以遵循一系列政策文件出臺的脈絡(luò)，結(jié)合相關(guān)時間節(jié)點(diǎn)，劃分為以下三個時期。

（一）探索萌芽期

從改革開放至2000 年，是中小學(xué)法治副校長制度的探索萌芽期。這一時期，以1995 年12 月原國家教委、原中央社會治安綜合治理委員會辦公室、司法部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校法制教育的意見》為標(biāo)志性文件，見證了中小學(xué)法治副校長制度由無到有，經(jīng)歷了從“校外輔導(dǎo)員”到“校外法律輔導(dǎo)員”，再到“兼職法制副校長”的制度探索過程。“校外輔導(dǎo)員”是《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校法制教育的意見》中最初規(guī)定的，該文件提出了學(xué)校法制教育教師隊(duì)伍建設(shè)的“專、兼、聘”模式，其中“聘”即為聘請部分長期從事政法工作和青少年法制教育工作的同志擔(dān)任校外輔導(dǎo)員。到1999 年，“校外法律輔導(dǎo)員”一詞被寫入《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》，該法第9 條明確規(guī)定學(xué)校根據(jù)條件可以聘請校外法律輔導(dǎo)員。2000 年底印發(fā)的《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防青少年違法犯罪工作的意見》，要求“選派優(yōu)秀干警到中小學(xué)校任兼職法制副校長”，“法制副校長”第一次在國家文件中出現(xiàn)。事實(shí)上，在1996年至2000 年之間的中小學(xué)法制教育實(shí)踐中，廣東省江門市、江蘇省海安縣等地，在中小學(xué)已經(jīng)開始聘任法制副校長。[2]這一時期，無論是實(shí)踐探索還是政策命名，中小學(xué)法治副校長制度以“法制副校長”的形式實(shí)現(xiàn)了重大突破。

（二）規(guī)范拓展期

從2001 年到2012 年《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》印發(fā)，是中小學(xué)法治副校長制度的規(guī)范拓展期。在制度規(guī)范方面，原中央社會治安綜合治理委員會聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、公安部和司法部于2003 年11 月出臺了《關(guān)于規(guī)范兼職法制副校長職責(zé)和選聘管理工作的意見》，對中小學(xué)法制副校長的任職條件、選聘、職責(zé)和管理等做了全面、專門的規(guī)范。2006 年和2011 年，教育部印發(fā)的《全國教育系統(tǒng)法制宣傳教育的第五個五年規(guī)劃》和《全國教育系統(tǒng)開展法制宣傳教育的第六個五年規(guī)劃（2011—2015 年）》，也都對“推動和規(guī)范法制副校長制度建設(shè)”做了明確規(guī)定。特別是在中央和地方立法中，法制副校長制度也得到規(guī)范和明確。2006 年，由教育部聯(lián)合公安部、司法部等九部門制定的部門規(guī)章《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》的第43 條，對法制副校長如何選聘、職責(zé)內(nèi)容和考核管理等做了原則性規(guī)定。同年通過的地方性法規(guī)《廣東省法制宣傳教育條例》的第13 條，將聘請法制副校長設(shè)定為中小學(xué)校的一項(xiàng)法定義務(wù)。在職責(zé)拓展方面，如果說探索萌芽期，法制副校長的職責(zé)主要是向?qū)W生傳授必要的法律基本常識和基礎(chǔ)理論知識，讓學(xué)生對法制有感性的了解、認(rèn)識，那么到了規(guī)范拓展期，法制副校長的任務(wù)則越發(fā)具體多樣，如開展反邪教教育、維護(hù)學(xué)校周邊地區(qū)的治安秩序、開展毒品預(yù)防教育及交通安全教育等，都以專門文件或綜合文件的形式，明確為法制副校長的職責(zé)范圍。

（三）制度成熟期

從2012 年12 月教育部印發(fā)《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》到2021 年12 月《中小學(xué)法治副校長聘任與管理辦法》（以下簡稱《聘管辦法》）發(fā)布，標(biāo)志著中小學(xué)法治副校長制度邁入成熟期。這一時期有兩大特點(diǎn)。一是實(shí)現(xiàn)了從“法制副校長”到“法治副校長”的稱謂轉(zhuǎn)變。黨的十八屆四中全會對全面依法治國作出總體擘畫，確立了建設(shè)中國特色社會主義法治體系的總目標(biāo)，提出“把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學(xué)設(shè)立法治知識課程”。[3]由此，“法制教育”升格為“法治教育”。作為法治教育的重要承擔(dān)者，“法制副校長”也順理成章地稱作“法治副校長”。2016 年6 月，教育部聯(lián)合司法部和全國普法辦印發(fā)了《青少年法治教育大綱》，“法治副校長”首次成為政策文件的正式用語。由“制”到“治”的一字之改，賦予了法治副校長在新時代開展中小學(xué)法治教育的新內(nèi)涵。二是法治副校長更多參與到中小學(xué)校內(nèi)部治理中來。在中小學(xué)校園欺凌綜合治理、健全學(xué)校安全事故處理機(jī)制、實(shí)施中小學(xué)教育懲戒等新機(jī)制的治理架構(gòu)中，法治副校長成為不可或缺的一員。特別是近兩年，教育部制定的兩部規(guī)章《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》和《未成年人學(xué)校保護(hù)規(guī)定》，以法定形式分別明確法治副校長應(yīng)當(dāng)作為學(xué)生教育保護(hù)輔導(dǎo)小組、學(xué)生申訴委員會和學(xué)生欺凌治理組織的當(dāng)然成員。

二、中小學(xué)法治副校長制度的時代價(jià)值

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，中小學(xué)法治副校長制度日趨成熟。在全面依法治國深入推進(jìn)，依法治教和依法治校日益重要的今天，中小學(xué)法治副校長制度的時代價(jià)值更加凸顯，具體表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）有利于提升青少年法治教育質(zhì)量和水平

法治教育是集政治性、思想性、專業(yè)性和實(shí)踐性等于一體的綜合性教育。特別是針對中小學(xué)階段的青少年法治教育，各學(xué)齡段學(xué)生的成長認(rèn)知程度不同，對做好面向該類人群的法治教育提出了更高要求，而法治副校長制度恰恰可以滿足這些要求。一方面，法治副校長具有法律專業(yè)背景，并從事相關(guān)的法律實(shí)務(wù)工作，能夠較好地實(shí)現(xiàn)法治教育的專業(yè)性和實(shí)踐性要求，而中小學(xué)校本身在這方面恰恰是存在短板或缺失的；另一方面，中小學(xué)校在法治教育的師資方面總體上水平不高、人員不齊，來自中小學(xué)校外部的法治副校長無疑增強(qiáng)了中小學(xué)法治教育的師資力量，在一定程度上提升了中小學(xué)法治教育師資的專業(yè)化水平。可見，法治副校長制度對于提升青少年法治教育質(zhì)量和水平具有積極意義。

（二）有利于營造和維護(hù)中小學(xué)安全育人環(huán)境

中小學(xué)階段的青少年處在人生成長的關(guān)鍵時期，需要一個安全的學(xué)習(xí)、生活校園及周邊環(huán)境。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，中小學(xué)面臨的食品、衛(wèi)生、消防、交通、特種設(shè)備、校園欺凌和暴力、性侵害等安全風(fēng)險(xiǎn)問題一度比較嚴(yán)重。為給青少年提供安全的育人環(huán)境，中小學(xué)必須建立健全安全治理體系、安全預(yù)防應(yīng)急機(jī)制和安全事故處置機(jī)制。面對艱巨的安全管控任務(wù)，每所中小學(xué)校更多的時候是有其心而無其力，缺乏專業(yè)知識和能力來構(gòu)建這樣的體系和機(jī)制。法治副校長制度，在很大程度上有助于解決這一問題。許多來自政法部門的法治副校長本身的工作就是應(yīng)對和處理這些安全問題，法治副校長的身份賦予他們介入中小學(xué)安全治理的正當(dāng)權(quán)利，可以指導(dǎo)中小學(xué)安全管理制度的制定，做好安全風(fēng)險(xiǎn)防范和處置預(yù)案，在安全事故處理中也可發(fā)揮其專業(yè)特長，中小學(xué)校安全的育人環(huán)境也就有了可靠保障。

（三）有利于在法治軌道上推進(jìn)中小學(xué)校治理

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[4]中小學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，法治也是中小學(xué)校治理體系和治理能力的重要依托。在法治軌道上推進(jìn)中小學(xué)校治理，需要有完善的制度體系保障，也需要將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。從《聘管辦法》的規(guī)定來看，法治副校長既有協(xié)助中小學(xué)校健全規(guī)章制度的職責(zé)，也有配合政法部門妥善處理涉法案件的義務(wù)。可以說，法治副校長制度恰恰有助于發(fā)揮法治副校長的法律專業(yè)優(yōu)勢，增強(qiáng)中小學(xué)制度建設(shè)的規(guī)范性和合法性，保障相關(guān)治理活動依法進(jìn)行。因此，法治副校長制度，對于在法治軌道上推進(jìn)中小學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化大有裨益。

三、中小學(xué)法治副校長制度的未來展望

面向教育高質(zhì)量發(fā)展的新階段，青少年法治教育在國民教育體系中占據(jù)重要一席。青少年需要在安全健康的校園環(huán)境中茁壯成長，依法治校仍是我國中小學(xué)治理的題中應(yīng)有之義。這些工作的順利展開，對已有的法治副校長制度不可避免地存在路徑依賴，當(dāng)然也提出了更高要求。2021 年11 月，教育部印發(fā)的《全國教育系統(tǒng)開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021—2025 年）》再次強(qiáng)調(diào)“完善法治副校長制度”。展望未來，結(jié)合《聘管辦法》的有關(guān)規(guī)定，期待中小學(xué)法治副校長制度在六個方面更加成熟完善，從而轉(zhuǎn)化為助力中小學(xué)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大治理效能。

（一）立足職責(zé)定位

中小學(xué)法治副校長制度存續(xù)的價(jià)值和意義，取決于法治副校長的職責(zé)是什么。而法治副校長的職責(zé)又決定著應(yīng)當(dāng)聘請什么人、如何開展工作等后續(xù)環(huán)節(jié)。因此，科學(xué)界定法治副校長的職責(zé)，為法治副校長的角色準(zhǔn)確定位，是首先需要解決的問題。《聘管辦法》第5 條為法治副校長列舉了六項(xiàng)具體性工作和一項(xiàng)兜底性工作。從規(guī)定表述來看，雖不乏“組織”“實(shí)施”“主持”等用語，但法治副校長的工作性質(zhì)多為參與性、協(xié)助性或指導(dǎo)性的。需要特別指出的是，第5 條用“協(xié)助開展”替代了原征求意見稿中的“主要承擔(dān)”，使其與第3 條界定的法治副校長為“兼任副校長職務(wù)”和“協(xié)助開展”工作一致起來。未來要充分發(fā)揮法治副校長的職責(zé)作用，應(yīng)綜合把握其四個定位：一是兼職工作，法治副校長并非所聘人員的專職工作，工作職責(zé)應(yīng)符合“兼職”特點(diǎn)；二是輔助角色，法治副校長的工作是為了輔助中小學(xué)校特別是校長相關(guān)工作的開展，既不能將工作完全壓給法治副校長，也不能把第一責(zé)任推給法治副校長；三是專家外腦，法治副校長應(yīng)當(dāng)是中小學(xué)校相關(guān)涉法問題的法律專家，為中小學(xué)校相關(guān)法律事務(wù)出謀劃策、提供咨詢；四是內(nèi)外橋梁，法治副校長是作為學(xué)校的“外人”參與內(nèi)部治理的，其職責(zé)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出或能夠發(fā)揮出其融通學(xué)校內(nèi)外關(guān)系的橋梁作用。

（二）優(yōu)化來源結(jié)構(gòu)

法治副校長的職責(zé)決定了其來源范圍，而職責(zé)的兼職性、輔助性、專業(yè)性和參與性等特點(diǎn)，進(jìn)一步對法治副校長的組成結(jié)構(gòu)提出更高要求。從來源上看，《聘管辦法》第3 條規(guī)定，法治副校長可選聘自法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政部門等單位。從結(jié)構(gòu)上來看，《聘管辦法》在聘任、兼任、年齡等方面作了一定的結(jié)構(gòu)優(yōu)化努力，如規(guī)定師生人數(shù)多、有需求的學(xué)校可聘任2 名以上5 名以下法治副校長，每名法治副校長可同時在兩所學(xué)校兼任，聘任時年齡不超過65 周歲等。值得注意的是，《聘管辦法》還規(guī)定在縣級或設(shè)區(qū)的市級層面可組建法治副校長工作團(tuán)隊(duì)，以服務(wù)區(qū)域內(nèi)學(xué)校，這是一個有益的創(chuàng)新。需要說明的是，其實(shí)大可取消聘請法治副校長人數(shù)的限制，真正將法治副校長作為一個工作崗位對待，可由學(xué)校根據(jù)需求選聘若干人員組成法治副校長團(tuán)隊(duì)，每一個團(tuán)隊(duì)成員都具有法治副校長身份，可承擔(dān)相同或不同的工作，可集體或者獨(dú)立開展工作。這樣一來，在滿足學(xué)校對法治副校長需求的前提下，既可充分發(fā)揮人員派出單位及法治副校長的專業(yè)背景、擅長領(lǐng)域等綜合優(yōu)勢，又可兼顧法治副校長工作的時間可及性、可替換性，避免長期“兼業(yè)”倦怠和“專兼”時間沖突。

（三）理順選聘流程

法治副校長制度應(yīng)當(dāng)有一套較為完善且符合工作實(shí)際的選聘流程，以服務(wù)于法治副校長職責(zé)的履行和作用的發(fā)揮。《聘管辦法》沒有明示法治副校長的選聘是否繼續(xù)遵循屬地原則，而是有按照人選所屬單位級別分層選聘之意，且有關(guān)聘任原則之間存在緊張關(guān)系。一方面，第7 條要求綜合考慮學(xué)校需求和工作便利，優(yōu)先為偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和城市薄弱學(xué)校配備法治副校長，意在實(shí)現(xiàn)供需相稱、以強(qiáng)補(bǔ)弱的效果；但另一方面，第10 條規(guī)定學(xué)校按照“就近就便”原則選聘法治副校長，僅強(qiáng)調(diào)“近”“便”二字。由此，不如明確選聘法治副校長仍沿用屬地原則，同時明確駐縣區(qū)域內(nèi)的各級政法機(jī)關(guān)均有推薦法治副校長的職責(zé)。在具體選聘流程上，以縣域界定屬地單位，先由縣域內(nèi)中小學(xué)提出明確需求，再由教育行政部門匯總并函請域內(nèi)各單位推薦符合要求的人選。各派出單位的推薦人選名單確定后，由教育行政部門審核，經(jīng)學(xué)校確認(rèn)同意后，再由教育行政部門或?qū)W校聘任。這樣，既能夠兼顧便利工作，又突出以校為主，從而實(shí)現(xiàn)供需相稱。但“以強(qiáng)補(bǔ)弱”的實(shí)現(xiàn)程度會較低，需要在工作模式上加以創(chuàng)新。

（四）創(chuàng)新工作模式

創(chuàng)新工作模式既包括針對作為法治副校長個人的工作模式創(chuàng)新，又包括針對作為法治副校長群體的工作模式創(chuàng)新。就個人層面的工作創(chuàng)新而言，要充分發(fā)揮法治副校長個人的專業(yè)特長，善于利用法治副校長的個人特長建立相關(guān)工作機(jī)制，如選擇若干教師與法治副校長結(jié)成對子或工作室，便于相互間定期交流研討，既有利于教師提升法治素養(yǎng)，也有助于法治副校長提高教育教學(xué)水平。群體層面的工作創(chuàng)新，可參照《聘管辦法》第9 條關(guān)于市、縣區(qū)域組建法治副校長工作團(tuán)隊(duì)的規(guī)定。一方面，可由市、縣區(qū)域進(jìn)一步擴(kuò)展至省級層面，在橫向?qū)用娼M織本級各相關(guān)單位選派優(yōu)秀人員組成省、市、縣三級法治副校長工作團(tuán)隊(duì)，目的是與屬地選聘原則相補(bǔ)充，解決偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和城市薄弱地區(qū)學(xué)校高素質(zhì)法治副校長人選不足的問題。該工作團(tuán)隊(duì)由本級教育行政部門聘任，不明確具體聘任學(xué)校，而是負(fù)責(zé)在本級區(qū)域內(nèi)針對薄弱學(xué)校開展巡回指導(dǎo)。另一方面，可在縣域內(nèi)按照學(xué)區(qū)劃片組建法治副校長聯(lián)合團(tuán)隊(duì)，既可由教育行政部門根據(jù)學(xué)區(qū)內(nèi)中小學(xué)校需求統(tǒng)一選拔聘任組建，也可由學(xué)區(qū)內(nèi)各中小學(xué)校分別按需聘任后組建，但不論哪一種組建方式，該團(tuán)隊(duì)成員均面向?qū)W區(qū)內(nèi)全部中小學(xué)校服務(wù)。

（五）規(guī)范管理考核

法治副校長制度主要涉及派出單位、教育行政部門和聘任中小學(xué)校三方主體，對法治副校長的管理、考核自然也與這三方主體緊密相關(guān)。就規(guī)范管理而言，應(yīng)當(dāng)明確派出單位、教育行政部門和聘任中小學(xué)校各自的管理職責(zé)，即確定由誰、在什么時間、管理什么內(nèi)容、怎么管理，可按照聘任前后和履職與否劃分時間階段，合理確定派出單位應(yīng)有的人事管理、推薦合格人選、履職協(xié)調(diào)等職責(zé)，教育行政部門應(yīng)有的選拔聘任、履職培訓(xùn)保障等職責(zé)，聘任中小學(xué)校應(yīng)有的實(shí)際履職活動期間的管理職責(zé)等。就規(guī)范考核而言，《聘管辦法》第16 至18 條，分別就學(xué)校評價(jià)、派出單位考核、教育行政部門考評做了規(guī)定，明確了學(xué)校評價(jià)主體來源的廣泛性和評價(jià)結(jié)果的客觀性，以及學(xué)校評價(jià)結(jié)果報(bào)送、反饋流程；明確了派出單位的考核依據(jù)是學(xué)校評價(jià)和述職報(bào)告，并對考核結(jié)果的進(jìn)一步運(yùn)用做了規(guī)定；明確了教育行政部門應(yīng)對工作成效顯著者給予表彰和獎勵，實(shí)現(xiàn)了“誰聘任誰評價(jià)”“誰派出誰考核”“誰主管誰激勵”。

（六）完善制度保障

法治副校長制度效用發(fā)揮的大小，與完善的制度保障密不可分，特別是法律法規(guī)的明確保障。在微觀層面，要對法治副校長個人的履職進(jìn)行全方位保障，特別是其開展工作所必需的辦公條件、經(jīng)費(fèi)支持和人身權(quán)益保障。在中觀層面，法治副校長的派出單位、教育行政部門和聘任中小學(xué)校，要分別制定本單位或本系統(tǒng)的法治副校長制度辦法細(xì)則，明確各自應(yīng)盡的保障義務(wù)。在宏觀層面，要爭取將法治副校長制度法律化。目前，《聘管辦法》以部門規(guī)章的形式公布實(shí)施，由于其效力位階不高，其對法治副校長制度的保障效果可能會打折扣。