法政視角下的近代財政
——以宣統三年全國預算案為中心

楊同宇

（中國人民大學法學院，北京 100872）

財政為庶政之母，“從來立國之道，端在理財用人”［1］。 作為近代財政之發端，晚清財政改革具有開拓性意義，“試辦預算，為財政根本”［2］，編制與議決預算案是財政改革的重中之重。 宣統三年全國預算案作為第一部具有近代意義的預算案，其編制與議決凸顯了近代財政的內在理路。 一方面，“預算案成立為清理之歸宿”［3］，通過財政清理、編制預算案，逐步改革統計范式，以適應近代財政理性化、精確化的要求；另一方面，資政院議決宣統三年全國預算案，是我國歷史上首次由民意機關對國家財政收支進行監督審核，在近代財政轉型進程中尤為關鍵，具有重要的研究價值。

現有研究多聚焦晚清預算改革的具體制度，從財政層面對宣統三年全國預算案予以評價，而作為清末新政的重要一環，財政制度的改弦更張并非易事，中國近代財政是伴隨中國法制近代化的產物，宣統三年全國預算案的編制與議決不免折射出近代法政的諸多面相。 財政改革牽一發而動全身，宣統三年全國預算案勢必觸及法律與政治的微妙關系，并對近代財政轉型產生影響。 本文嘗試從法政視角出發，聚焦宣統三年全國預算案所涉法政機構、法律規則等諸要素，將其置于晚清立憲的大背景下，梳理預算案編制的權力關系，剖析預算案議決的程序問題，在法政視角下探究與反思近代財政。

一、晚清近代財政的產生背景

（一）近代清廷財政的困窘局面

近代以來，清廷財政日益入不敷出，傳統財政模式陷入困境。 究其緣由，與當時的財政處境密不可分。 第一，財政支出不斷上升。 外債占財政支出的比重明顯上升，成為清廷財政的重大負擔。 另外，清廷實行新政急需大量費用。 彼時，朝臣多次建言通過財政清理，籌撥支出錢款，以助于政務之開展。 度支部尚書載澤亦未回避財政窘迫之處境，其在資政院報告時坦言，時局艱危、情勢所需，教育、司法、實業、民政等諸事皆為緊要，皆需籌款，故而財政實屬困難［4］。 第二，地方財權急劇擴大。 太平天國運動期間，因戰備吃緊，清廷同意地方就地籌款。 但軍興之后地方不斷坐擁自大，財權急劇上升。 地方上解中央款項大為壓縮，中央對地方財政控制明顯削弱。 資政院預算股股長劉澤熙在報告預算案審查情況時，亦評論財權、政權均不統一，乃行省財政，而非國家財政［5］。

困窘的財政局面，讓清廷不得不重視，使其著手改革傳統財政管理體制。 傳統財政管理模式的基礎是以田賦為主的財政收入結構，在傳統社會可有力保證財政充盈。 但鴉片戰爭之后，國家財政收入結構日益復雜，田賦收入雖仍為主導，但比重明顯降低，關稅、厘金、雜稅等比重上升，迫切需要推動財政革新，建立起更加理性化、精確化的財政體系。

（二）西方財政思想的學理引介

西方財政思想助推了近代財政的產生，在晚清財政近代化轉型進程中發揮了引介作用。 黃遵憲、鄭觀應、端方、趙炳麟等具有留洋背景或了解西學的人士通過撰寫論著、上呈奏折等方式，介紹西方的財政思想與預算理論。

黃遵憲多次使外，了解泰西風土，其在日本擔任外交官數年，撰成《日本國志》一書。 黃氏“首稱泰西理財之制，有預算決算之法”［6］，其《日本國志》一書辟有“國計”一節，詳盡考察了日本大藏省效仿泰西采行預算制度的進程，主張制國用應采行近代預算制度；通過對預算各種表式的摘錄，使時人直觀了解近代化預算的技術屬性。 同時，黃氏又言《周禮》天官、地官理財之法，認為古之理財乃良法美意。 而如今，國用不足，陋規相沿，上下其手，財政領域的更新改制已迫在眉睫［7］。 鄭觀應熟稔西學，倡導改良。 鄭氏在《盛世危言》度支一節中就度支之含義進行了明確；同時，他認為中國應仿泰西之財政經驗，改良度支；各國課稅雖重，但出入數額皆固定公開，不易使百姓積怨；中國目前尚無度支清賬，應仿行泰西，制定出入度支［8］。

端方是出洋考察的五大臣之一，回國后于1906 年（光緒三十二年）上折。 在財政方面，端方指出立憲政府普遍采行預算、決算制度，并由議會監督；通過向民公布財政之事，得民信用，防民生怨，以保證財政收入的穩定、持續［9］。 趙炳麟就具體制定預算、決算上呈奏疏。 其強調泰西財政之公開，決于預算、決算制度，且受議會監督。 國民監督財政可分為兩種情形：一乃期前監督，即對次年預算的監督；二乃期后監督，即對當年決算的監督［10］。

在東西交流的背景下，近代財政思想廣為傳播。 從考察泰西諸國的財政制度，介紹概念術語的含義，到提出具體的改制措施，詮釋財政公開、議會監督等原理，學理引介的深度和廣度不斷拓寬。 為了使清廷認可西式財政制度，托古改制未嘗不是變通的方法，從古理財之法入手進行勸服，以減少清廷認可的阻力。 學理上的努力，加之日益窘迫的財政現實，清廷逐漸對近代財政持有開放的態度，愈來愈多的改革舉措被提上議事日程。

（三）變法中財政官制改革的體制鋪墊

1906 年，清廷發布預備立憲詔，拉開改制革新之序幕。 隨著財政結構的日益復雜，僚臣奏請改定官制，認為“戶部掌財務行政，為舊制所固有，然以戶名其部者，蓋緣舊日財政以戶田為其專務，今征諸各國所掌，則自國稅、關稅以至貨幣、國債、銀行，其事甚繁，戶田一端實不足以盡之”［11］。 依據官制改革方案，戶部改為度支部，負責總攬全國財政，財政處也一并納入。 戶籍等政轉歸其他部門，“度支部職掌稍專”［12］。 度支部一改戶部因省設司體制，根據專職分為田賦、稅課、漕倉等十司。 同年清廷成立稅務處，1909 年（宣統元年）又設立清理財政處、督辦鹽政處，三處長官均為度支部尚書，遂形成“一部三處”的體制。

清理財政處是中央層面專司清理財政的部門，下分十二科。 其職任以調查、清理財政為中心，具體包括：開列各省財政出入各項條款；匯總各類財政說明書，纂成總冊；匯總整理京外各直省預決算報告冊，由該處纂成總冊；核定清理財政章程等［13］。 各省設立清理財政局，具體負責地方清理財政，編纂財政說明書。 其職權包括稽核該省財政出入數目，提出收支改良方法，調查財政沿革利弊等［14］。 該局下設總辦、會辦、監理官等具體職任。 其中監理官由度支部選派，專司監理，財政欽差意味明顯。

在人事方面，度支部主官歷經三任。 首任尚書為鐵良，鐵良任職不足兩月，主要工作是處理機構人員歸并、改撤。 彼時，鐵良身兼陸軍部尚書，事務繁多，不久便離任。 接替鐵良任度支部尚書的為宗室溥颋，溥颋任職時間也不長，未能制定出通盤的財政清理計劃，度支部工作并無起色。 度支部第三任尚書，也是最后一任尚書為載澤。 載澤是晚清財政改革的中心人物，任內強力推行財政改制。 作為出洋大臣，載澤視野開闊，對于泰西政治、經濟體制有一定的了解。 另外，載澤為近支皇族，其妻是慈禧太后的侄女、光緒帝皇后的妹妹，故而權位頗高，有助于強力推行改革舉措。 載澤上任時即有一番抱負，其上奏曰：“臣既任斯部，勢難因循舊貫。 諸事均須大舉更張，總期財政日裕，國計漸紓。”［15］

作為財政變法改革之先聲，度支部的設立拉開了晚清近代財政之序幕。 度支部改變了戶部按地域設立機構的舊制，依循具體事務之不同分置機構，以促進財政管理的專門化運行。 面對困窘的財政局面，度支部著力于清理地方財政、加強中央財權，以保證國庫豐盈。 了解西學、視野開闊的尚書載澤，希望重振財政機構，扭轉財政危局，財政清理、編制預算等一系列新政舉措遂逐步推行。

二、宣統三年全國預算案的編制

度支部雄心勃勃，希望一改多年來的財政痼疾。 其相當看好西方預算制度，認為“出納有定程，收支有確數，顯以示理財之綱要，隱以定行政之方針”［16］。 然而處于新舊社會過渡期，制度的改弦更張并非易事。 面對度支部大刀闊斧的財政改革，部院與地方督撫表面上予以配合，實際上則對度支部有所猜忌。 圍繞宣統三年全國預算案的編制，部院、地方督撫與綜理全國財政的度支部形成角力。

（一）財政清理的漸次展開

1908 年（光緒三十四年），憲政編查館擬定逐年籌備事宜，其中財政部分為：第一年頒布《清理財政章程》；第二年調查直省歲入歲出總數；第三年厘訂《地方稅章程》，試辦各省預算決算；第四年編訂《會計法》，調查全國歲入歲出確數，頒布《地方稅章程》；第五年頒布《國家稅章程》；第六年試辦全國預算；第七年試辦全國決算；第八年確定皇室經費；第九年確定全國預算決算，制定明年預算案［17］。 后因國會提前，預備立憲期修改為五年，遂改為1911 年（宣統三年）頒布《會計法》，厘定國家稅、地方稅，1912年（宣統四年）確定預算決算。

度支部負責財政清理。 在籌備事宜頒布后，度支部根據清單事項，先后奏擬多項法令，力求規范財政事項，為財政清理提供基本遵循與依據。 《清理財政章程》開篇明定宗旨，明確：“清理財政，以截清舊案，編訂新章，調查出入確數，為全國預算、決算之預備。”［18］清理財政處與清理財政局兩個專門機構具體負責財政清理。 清理分為以下步驟：整理光緒三十四年各地財政狀況；各地清理財政局將光緒三十四年出入款項依循規定編造報告冊，附盈虧比較表呈送督撫，由督撫上報度支部；編制財政說明書。 截至1910 年（宣統二年）6 月，各省清理財政局應將該省財政之利興弊除、正款雜款、是否報部、國地稅目劃分編制財政說明書，咨送到部；編制宣統三年預算報告冊。 各省部門將本部出款入款編訂成預算報告冊，然后報予清理財政局，由該局匯編成全省范圍內的預算報告冊，后由督撫在當年五月報度支部。該章程還規定，各項報告冊應該分門別類，按類、款、項、目分類排列，保證井然有序，不得籠統含混［19］。《清理財政辦法》則就外債借還、京內各衙門所籌款項、直省官銀號、各省財政相關之事、直省官制、造報逾限責任六個方面分別制定了具體措施［20］。

隨后，度支部又就專門機關清理財政處、清理財政局頒布法令，明確其具體職權，便于二者規范開展財政清理工作。 《清理財政處辦事章程》規定清理財政處下設多科，具體負責以下事項：一為核訂《清理財政章程》；二為核辦在京各衙門及各省送交光緒三十四年出款入款報告冊；三為核辦宣統三年預算報告冊［21］。 《各省清理財政局辦事章程》主要針對地方清理財政機構進行規范，明確相關職責。 該局按照章程規定，調查光緒三十四年收入與支出，并編訂成詳細報告冊，送予度支部；自宣統元年起造送該省各季出入款項報告冊；根據財政沿革利弊編訂該省財政說明書；送交該省預算決算報告總冊至度支部等［22］。

度支部清理財政經歷了自下而上至自上而下的轉變。 溥颋主管度支部時，采用自下而上的清理財政方式。 度支部開列清查清單，各省自派官吏自查自清，然后將清理結果上報度支部。 載澤主管度支部后，擔憂地方清理不實，故采用自上而下的清理財政方式。 彼時，度支部一方面在中央與地方分別設置專門的財政清理機構，專司財政清理事務，裁撤地方自行設置的局卡；另一方面加強對地方的人事管理。 具體而言，清理財政局設置監理官，由度支部直接任命，人員組成一部分為度支部堂官，一部分為度支部指派外省官吏。 自上而下的清理方式加強了中央對地方財政的主導權，這與地方財權上升、中央財權式微的財政背景密不可分。

經過近一年的清理，地方財政清理基本告竣，光緒三十四年出入總數陸續上報度支部，雖然不甚完備，但出入綱目大致可見。 隨后，依據章程規定，詳釋地方財政的財政說明書亦基本編成。 財政清理的告竣，一方面推動地方逐步接納新的統計范式，紊亂雜糅的財政漸有眉目；另一方面助于度支部明瞭全國財政形勢，為制定全國預算案奠定基礎。 雖然舊制革新非一日之功，但全國財政局面似有所改觀。“數百年之財政，至此始稍得端倪，不可謂非清理之結果也。”［23］度支部自己亦稱：“誠不足語完全之式，然于全國財政實已舉其大綱。”［24］

（二）中央機構與地方官的矛盾心態

財政清理事屬初創，新舊革新之間，捍格頗多。 不少中央機構與地方督撫并不反對財政革新之舉，但對強力清理財政似有所提防。 度支部大刀闊斧地清理財政，在中央機構與地方督撫看來，有邀功新政、羅掘財用之嫌，這種矛盾心態對預算案編制工作形成了窒礙。

1.中央機構之態度。 會議政務處表面上肯定度支部清理財政之要義，但實際上對具體清理方法持有較大異議。 該處覆奏度支部《清理財政辦法》時指出，度支部提出的六條辦法，總體上切實可行，但具體來看，每一條均有未盡之處，故需提出變通。 如會議政務處認為在京各衙門之籌款應分別情形，或交度支部，或自行處理，而非全交度支部再向該部請領，以免頗多周折；地方督撫于各省財政事項應有緊急處置之權，“未經核議之件，一切概不準行，則恐于突遇急需之時，或有坐失事機之慮”。 該覆奏還對度支部進行了指責，認為度支部作為財政之總匯，京內外出入款目不全周知，且食言相誑，不信于外［25］。 面對會議政務處的詰問，度支部不甘示弱，上呈奏折，詳細說理，展開回擊。 度支部認為覆奏“既違統一之議，仍多遷就之詞”，遂逐款詳陳說理，剖析用意。 該折還就會議政務處“食言相誑”的指責予以強硬回擊，指出各省外銷款項并非純屬糜費，可依據是否應用來通盤籌劃，并非完全讓其送交上部［26］。 當日，朝廷上諭認可了度支部的意見。 會議政務處與度支部就財政清理的激烈爭論，為二者不同政見之反映，而新政鋪開之際，度支部尚書載澤鋒芒正顯，會議政務處老牌重臣奕劻等人不免對其有所忌憚。

各中央部院則心態復雜，一方面不敢違新政之令，另一方面擔憂度支部清理財政之舉措在于為自身謀取私利。 度支部尚書載澤與監國攝政王載灃會談時，就曾指出：“各部院之中，竟有主張一部中財政獨立之說者，此不惟祖制所無，亦豈各立憲國所有。”［27］對于各部院而言，其已習慣自行籌定用款，度支部統一財權，勢必對其有所牽制。 財權與政事相依，各部院與度支部爭議紛紛，就具體政費常常意見相左，耗時較多。

2.地方官之態度。 地方官與度支部的矛盾主要表現在督撫與監理官、藩司（布政使）與監理官之沖突。 督撫擔心監理官把控財權，影響自身權利，故“外示以禮貌而內掣其事權”［28］。 藩司與督撫互為一派，亦對監理官之工作阻礙頗多。 如新疆布政使王樹枏稱監理官事事掣肘，不顧大局，懵然不知理財之方，只顧日日造表冊而已［29］。 面對地方的窒礙，度支部不依不饒，強勢清理。 如甘肅藩司毛慶蕃反對清理、詆毀部章，且玩誤要政、事事延緩，致監理官辦事棘難。 度支部據監理官奏陳彈劾毛慶蕃，清廷依議將毛革職［30］。 毛慶蕃事件后，各省頗為重視財政清理，紛紛與度支部聯系財政事宜，以致“該處之人日來頗形忙碌”［31］。

筆者認為，地方官的矛盾心態源于對度支部之猜忌。 度支部根據憲政編查館的要求，在《各省清理財政局辦事章程》中規定監理官職權在于“稽察督催”［32］。 何謂“稽察督催”？ 地方官頗多顧忌，生怕監理官攫取地方財政的話語權。 “督撫為本省之長官，其與財政之關系密切；監理官非本省之官吏，其與財政之關系疏遠。 惟其密切，以之調查財政則有余，以之實行清理則不足；惟其疏遠，以之監察清理則易為功，以之實際調查則難為力。 由此觀之，監理官之責任雖較督撫為重，而當實際調查之際，其權仍在督撫。 一旦調查之后，其實際之數目果與調查之數目兩相符合否，其考核稽察之職則監理官司之，監理官之責任如此。”［33］督撫作為一省長官，深諳本省財政事宜，主導調查財政；監理官作為外人而至，與地方利益交涉不深，專注考核稽察。

度支部自己多次解釋，清理財政局專司清理財政，該局重在理財，并非直接干涉地方行政。 其職任在于依循章程所定對款目展開調查，為制定預算、決算作準備。 江西副監理官張運譜回憶亦稱，載澤訓話時強調“要緊的是不得干涉財務行政”［34］。 然而督撫、藩司等地方大員與監理官仍矛盾頻發。 固然，財政清理會使隱晦的財政轉向明瞭，影響地方大員攫取私利①學者劉增合認為，度支部清理財政會危及地方官的私利，外銷收支款項、規費、陋規等存在的隱性收支是度支部執意清查之所在。 參見劉增合《財與政——清季財政改制研究》，北京三聯書店2014 年版，第163 頁。，但從立憲大局而言，地方官并不反對財政革新。 會議政務處覆奏時就已指出：“由不信，故不通，因不通，彌不信，而欲統一、分明難矣。”［35］對于度支部的猜忌，才是癥結所在。

（三）度支部編制全國預算案

財政清理雖阻力重重，但在度支部強力主導下，“財政統系，漸覺分明，不復如從前之紛亂焉”［36］。1910 年起，度支部工作的重心就轉向編制預算案的諸項事宜。 該部認為，應效法日本頒行預算，本年度試辦預算“但期取法乎椎輪，非敢遽懸為定式”，未盡事宜仍據情形隨時修改［37］。 《試辦預算例言》由總則、在京各衙門預算、編訂預算方法、附則四項組成，為京內外制定預算提供基本遵循。 在預算周期方面，例言明確預算年度，按農歷年計算，正月初一至十二月為一個年度；在預算方法方面，預算報告總冊應按歲入、歲出劃分，項下又分為經常、臨時兩門，門分為類，類分為款，款分為項，項以下乃子目；在預算內容方面，款項子目均需滿收滿支，同時還規定預備金等制度，可見已有近代預算之色彩。 筆者注意到，附則部分規定，冊式表式的尺寸依循部頒樣式，而其字數行數之疏密大小，可酌量變通。 字數、行數等細節，度支部亦于例言指出，可見其對待預算工作之細致。 《各省試辦預算報告總冊式》就預算的基本格式作了規定，預算按歲入、歲出編制，其下分為經常、臨時二門；然后歲出又分出地方行政經費一項，該項又分為經常、臨時二門［38］。

作為第一部具有近代意義的預算案，宣統三年全國預算案的編制效仿西法頗多，但在編制方針上卻與其大相迥異。 泰西各國持量出為入之方針，但度支部卻堅持量入為出。 究其緣由，恐怕與當時我國財政的巨大虧空現狀密不可分。 早在財政清理之際，度支部就發現各省財政不敷現象明顯，赤字突出。 如果采行量出為入，必當增加收入。 但是時議會未建，很難提出加稅之議，且增加負擔，“自非將浮濫之款嚴行刪節，別無措置之法”［39］。 在上奏《試辦預算謹陳大概情形折》同日，度支部又奏《試辦預算請飭京外各衙門通盤籌畫實力裁節浮糜片》。 該折要求各省督撫切實刪裁糜費，及時撙節，若預算赤字，該部難于酌劑［40］。 度支部將節流之議與預算之議同日上奏，實可見其良苦用心。 財政支出與施政方向密切相關，且有私利存留之空間。 故而裁節浮糜、削減支出，對于各部院及督撫而言，觸動極大。 度支部自己也說“裁節浮糜則人情多非所愿”［41］，但綜理財政，別無他法。 對于度支部大幅削減行政經費的要求，地方督撫似乎并未理睬，仍報赤字預算于度支部，或極力強調實際情況確難裁減，其中亦有加稅之意。 度支部為求預算成立，只好與之妥協，商定增減之款，“是皆各省認為能行，并非臣部強定”［42］。

度支部匯集各處預算報告冊，勞心盡力，分省分署編制全國預算案，最終預算案以赤字七千多萬兩編制告竣。 即使預算案問題頗多，但新舊革新之際，若非度支部強力推行，預算案成立恐怕遙遙無期。通過財政清理、編制預算，全國財政狀況得以明瞭，孟森認為：“預備立憲之功，以度支部為最大也。”［43］度支部在清季財政革新進程中作用突出，但確實也存在前強后弱之轉變，節流之關鍵目的并未完全達致，其中緣由，頗值玩味。

（四）預算案編制背后的權力關系

度支部曾寄望藩司、度支司專注理財，通盤籌劃財政，“以收綜核名實之效”［44］。 然而事實上，度支部自身卻陷入“名實不符”之泥淖。 隨著財政清理的不斷深入，度支部的權勢日益下滑。 名義上，度支部作為一國財政之總匯，有權總攬全國財政，推行財政政策；有權調查地方財政，管理財政事宜。 實際上，不少中央機構與地方督撫對度支部的理財呈現矛盾心態，頻頻制造阻力，影響綜理實效。 更關鍵的是，度支部理財以量入為出為方針，著力于裁節糜費、極力撙節，但事實上全國預算案不敷現象明顯，赤字嚴峻。 各部院及地方督撫不愿節流，度支部也無可奈何，為保預算案成立，只得做出讓步，與之妥協。

在新政的大背景下，立憲漸成共識。 作為籌備事宜之一，財政清理、編制預算本身并不為各方反對。 在財政革新深入的同時，權力博弈亦在不斷加劇。 中央機關及地方官對度支部的猜忌始終存在，度支部的理財并未得到他們的完全信任。 度支部與各部院同為中央衙門，對地方政務亦無干涉之權，如何專注理財，與各方達成諒解，頗為棘手。 中樞機構擔心載澤通過財政改制，擴大政治勢力；各部院及地方擔憂度支部羅掘財用，以財干涉政事。 更深層次來看，各部院及地方不想財政改制由度支部一家獨掌，也想在新政中發揮主動，尋求自身的利益表達。

面對各方的質疑與詰問，度支部在強力清理財政的同時，也在嘗試化解之道。 一方面奏擬多部法令，明確財政清理的步驟、程序、責任，詳定主管機關的基本職任，但這些規章條文多為加強對地方官員之管理，部設清理財政處若官員任意勾稽、縱容不實作何處理并未詳明，度支部其他相關人員若濫用職權如何懲處亦付之闕如；另一方面，度支部總是強調立憲為重，望各部院、疆臣協力同心。 如“清理財政為立憲切要之圖”［45］“各疆臣督率所屬，共矢公忠，顧全大局”［46］“各部院、各督撫亦當念國計關系之重，諒臣部綜核之難，推誠布公，協力相助”［47］等語。 縱然度支部理財之艱，其誠至深，但似乎仍囿于傳統的政治言辭，說理相對泛泛，很難打消部院、督撫以立憲為掩擴充權力之疑慮。 事實上，度支部之處境也為預算案在資政院的議決埋下了伏筆。

三、宣統三年全國預算案的議決

議決預算案乃資政院一項重要職權，這項職權明定于院章之中，即“國家歲出入預算事件”［48］為應行議決事件。 預算案于1910 年9 月20 日由內閣會議政務處交資政院審議，度支部尚書載澤親臨資政院，說明全國預算案之要旨，陳述度支部財政清理之難處①載澤首先闡明度支部對預算案的編制具有成效，“一切編制粗具大概，不敢說絲毫沒有錯漏，但是全國一歲的出款入款、盈虧比較，可以知其約略”。 接著，載澤直陳本次預算案合計不敷七千多萬，這與當前財政極度困難密切相關。 度支部理財實為艱難，又不忍增添賦稅，現唯有秉持節流之辦法，綜核籌劃。 參見李啟成點校《資政院議場會議速記錄：晚清預備國會論辯實錄》，上海三聯書店2011 年版，第 79－80 頁。。 資政院成立預決算股員會，對預算案予以審議。 經資政院大會議決，度支部提交的赤字預算被資政院修改為略有盈余。 全國預算案浩繁龐雜，資政院會期又頗為緊迫，議決過程中出現的程序問題值得反思。

（一）資政院預決算股員會的組織架構及審查流程

1.資政院預決算股員會的組織架構。 按照《資政院議事細則》（以下簡稱《議事細則》）之規定，預算案審查乃有一定期限，由專門預算股員會在三十日內審查完畢。 審查完畢后，股長代表股員會撰寫報告書，并在大會上報告。 依據《資政院分股辦事細則》，資政院開會之始，即應選舉出預算股員二十四人，決算股員二十四人。 因當年無決算，故在是否選舉決算股員問題上出現爭議。 后經表決，仍然同意選出決算股員，并入預算股員協同辦理。 預算股員、決算股員選出后，分為四科：預算股、決算股第一科負責審查度支部預算、決算事件，亦包括京內外衙門預算、決算事件不在各部所管之列者；第二科負責審查外務部、海軍處、陸軍部、理藩部預算、決算事件；第三科負責審查吏部、民政部、法部預算、決算事件；第四科負責審查禮部、學部、農工商部、郵傳部預算、決算事件［49］。

從議員來源觀察，各科之中并非完全截然劃分，既包含欽選議員，也包含民選議員，其中欽選議員二十人，民選議員二十八人，民選議員人數更多。 預算股股長劉澤熙為欽選議員，預算股副股長、決算股股長許鼎霖為民選議員，有利于協調各方，促進彼此之間的溝通協作；從留學經歷來看，預算股股長劉澤熙與各科審查長籍忠寅、王璟芳、孟昭常、易宗夔均留學日本，各科其他議員中也有一些人具有留學背景，專習經濟財政，清季預算效仿日本明顯，具有留學經歷在一定程度上保證了審議的專業性②預算股股長劉澤熙畢業于日本法政大學，第一科審查長籍忠寅留學于日本早稻田大學政治經濟科，第二科審查長王璟芳畢業于早稻田大學，第三科審查長孟昭常畢業于日本法政大學，第四科審查長易宗夔留學于日本法政大學。 預算股、決算股其他議員的留學背景包括：陳樹楷、黎尚雯、劉春霖、齊樹楷畢業于日本法政大學，雷奮畢業于日本早稻田大學，牟琳畢業于日本宏文學院，李文熙留學于德國福彼特大學，章宗元留學于加利福尼亞大學商科等。 參見李啟成點校《資政院議場會議速記錄：晚清預備國會論辯實錄》，上海三聯書店2011 年版，附錄“資政院第一次常年會議員小傳”，第740－778 頁。。不過，互選產生的股長劉澤熙、第三科審查長王璟芳等部分議員同時為度支部官員③股長劉澤熙為度支部候補主事；第二科審查長王璟芳為度支部主事；其他議員的情形包括奎廉為度支部員外郎司長；陶葆廉為清理財政處總辦等。 參見李啟成點校《資政院議場會議速記錄：晚清預備國會論辯實錄》，上海三聯書店2011 年版，附錄“資政院第一次常年會議員小傳”，第740－778 頁。，既為預算編制者，又為預算審議者，這一現象難免引起輿論非議。 《申報》刊文指出：“劉澤熙以度支部人員且為編定預算之人而充預算股股長，此不得謂非吾國民缺乏政治常識。 劉澤熙之議員為欽選的，而預算股長非欽選的，各國議會率以預算案為與政府衛鋒對壘之利器，不肯絲毫放松，其選舉之委員長必民黨中最有力量，而最富于財政經驗之人。 今乃付之政府部內之人，自行編定，自行審查，天下事之矛盾孰有過于此者耶。”［50］

2.資政院預決算股員會的審查流程。 預算、決算股員確定后，具體審查工作迅速展開。 根據《資政院第一次常年會會議錄》載，預算案在大會議決前，共在股員會內部舉行了十二次會議。 第一次會議確定先分觀表冊再議定方針，第二次會議就度支部分省分署編制的預算案究竟是分省審查還是按事審查展開討論，通過一番激辯，議員多數表示贊成按事分交各科審查①議員羅杰認為，分省審查種種機關不相連，如各省學務仍歸入學部，各省財政仍歸入度支部，各以類徒，方可統一；議員易宗夔認為，度支部送交之預算案本屬分省，今欲按事審查，非多時日不可，度支部送交表冊如此，不得不因陋就簡，變通辦理；議員籍忠寅支持按事審查，建議秘書處將各省表冊區分種類、重新裝訂再分交各科，審查以后直照原合訂，若分省審查，則于全國決不能定出一大方針，夫審查須有方針乃有結果。 參見《資政院第一次常年會會議錄》，國家圖書館古籍館藏。。 審查方法確定后，其后股員會會議又確定先與政府協商再行報告大會，并由各科分別報告審查情形，股員會就具體內容展開審查［51］。 因預算茲事體大，浩繁復雜，股員會在原有三十日審查期限上展限十日，方審查完成。 通過審查，股員會將原預算案不敷七千余萬兩削減為不敷一千四百余萬兩。 關于削減之方針，《預算股審查報告書》指出：“審查之方針，大致不外汰冗員、節糜費、移緩就急、除舊布新，注重教育、交通、實業，裁撤舊軍用費諸大端……以政治論，則中國現在情勢，自應注重教育、實業、交通等項，以培養國家之元氣；以財政論，自應節靡費、去冗員，以強固國幣之現狀。”［52］可見，裁節糜費、注重新政是資政院預決算股員會審查之要旨。

（二）預算案在資政院大會的議決

預算案于1910 年11 月25 日交由大會議決。 在正式議決前，預算股股長劉澤熙首先就預算案審查情況向大會作了匯報。 劉澤熙的報告約兩小時，其審查預算之演說，為資政院開院三大演說之一［53］。劉澤熙的報告分為三部分：一是預算案之內容，二是審查預算之情形，三是改良預算之意見。 就預決算股員會審查預算大為削減支出，劉澤熙解釋道：“此次審查預算，削減至于如此之巨，人或疑其不揣時勢，純持消極主義，至一切新政不能舉辦，而不知仍是積極主義，并非消極主義也……是所謂消極主義之形式而積極主義之精神也。”劉澤熙回應了外界質疑，削減開支并非不支持新政，而是裁撤冗費，集中緊要之政，反而有利于新政的進行［54］。

隨后，四科分別向資政院大會提出審查報告，由眾議員予以審議。 由于距資政院閉幕不足一月，時人擔心預算案能否在資政院會期內按時議決，畢竟資政院還有新刑律等其他重要事項。 筆者觀察資政院審議預算案的記錄，發現議員們忽視規則、省略程序現象明顯。

佐證一：法部經費問題。 資政院開始審議預算案后，法部提出追加預算案。 圍繞是否同意追加，資政院內部產生爭議，有的議員主張應交由股員會審議后方可提交大會表決，有的議員主張可徑行在大會表決，交由股員會審議耗時耗力，會期趨緊，不如直接在大會上審議。 議員主要激辯節錄如下［55］：

易宗夔：“對于方才司法經費問題，照股員會所訂的原案要表決就可以表決；若是照修正案表決，非經股員會審查不可。”章宗元：“易議員倡議本員大不以為然，現在大會上也有股員［會］的人，費一點工夫大家就可以討論，沒有反對就可以在大會通過。”易宗夔：“因為要變通很多的數目，所以要再經股員會審查。”孟昭常：“追加預算也一樣是變更數目，至于通過手續，現在股員會的人就在這議場上，也就可以討論。”易宗夔：“據本員意見是可以討論的，不過要變更數目須先經股員會審查為是。”孟昭常：“數目是一定要變更的，就是在股員會表決，數目也是要變更的。”陳樹楷：“所以要審查是一個慎重的意思，并不是贊成的意思。 股員會審查之后再經大會表決，現在預算股自己心里還沒有一定的主旨，遽然就在大會上表決，恐怕大家心里也沒有確定主意。”許鼎霖：“現在展會只有七天，預算必須三天方能報告完備，還有《新刑律》《商律》等要緊案件，因為這幾天事情忙迫得很，所以不付審查，即在大會通過，也是省手續的意思。”

許鼎霖“省手續”之議或許打動了眾議員，眾議員起立表決贊成在大會上表決法部經費一案。

佐證二：預決算股員會審議倉促。 第四科報告審核農工商部預算案，預算股股員質疑該案討論倉促，未在股員會表決所裁之三十三萬，即行大會審議，此一議遭其他股員反對。 同時，農工商部特派員并不承認預算股所裁之款項，只承認二十五萬。 有股員建議按照預算股辦事方針，協商審查后再報告大會，但被其他股員以會期迫近予以反對。 議員主要激辯節錄如下［56］：

齊樹楷：“今天股員會很倉促，在本股員會沒有報告清楚。”雷奮：“本員有句報告，先在股員會里頭審查郵傳部的事情后，方說到農工商部的事情，適大會已開會了，所以在大會上報告，請大家討論。”陳懋鼎：“現在報告只能算股員會報告不能算表決，因為先在股員會時候倉促，所以沒有報告清楚。”雷奮：“因為股員會沒有表決，所以到大會來報告。”齊樹楷：“原來是怎么個情形？ 股員會因時間太迫，急須到大會協商，沒有表決，不能不在大會上報告。”陸宗輿：“如果股員會以為可以在大會上報告，請大會上討論，預算股員會的人就不用討論了。”章宗元：“預算股員在分科會沒有討論，所以方才報告的三十三萬還要問一下子。”汪榮寶：“總而言之，預算股員不能又在大會上開股員會。”章宗元：“是農工商部沒有承認，所以到大會上說。”雷奮：“不能說預算股員不能在大會上討論，而且股員會開會已經討論過，到大會也有許多要討論的。 就是法典股員到了三讀時候，在大會更正字句很多，預算股的人不能在大會上討論，這個是不能說的。”于邦華：“本來預算很重要，而且是分科辦事的股員會，雖說是全體表決，然而不贊成的人也可以在大會上研究，大會是大會上的議員，［與］股員會的議員是不能并論的。”李榘：“股員會與農工商部不同意的，雖不過幾萬銀子，但是我們就表決，他們也還是不同意，不如以后協商好了再行報告。”（眾呼“贊成”）余鏡清：“農工商部提出之經費，股員中一面主張將該部原減數表決，一面主張將該股核減數表決，據此則尚未經過全體股員會，無疑是應再付審查。”易宗夔：“再審查是不能的，因為離閉會時間只有六天了，實在沒有工夫再去審查。”

副議長沈家本表示，現在已無須討論，遂就農工商部允減之二十五萬與股員會核減之三十三萬分別表決，議員多數贊成股員會之意見。 此議顯然有悖《議事細則》之規定，其規定只有遇到緊要事件，且經軍機大臣、各部行政大臣商請不付審查者，由議長咨詢資政院決定后，方可省去審查，徑行會議［57］。

佐證三：表決人數并非多數。 在審查禁衛軍經費時，副議長并未發現表決人數并非多數，后經議員提醒才得知。 雖然按照《議事細則》，后由否決者進行起立表決，但“以后表決，請議長將人數看一看”［58］一語，似乎暗示急迫通過議案之心理。 議員激辯節錄如下［59］：

副議長：“預算股員會報告禁衛軍軍裝費三十萬，照原冊數目不加核減，眾議員有無討論？”（眾呼“無討論”）副議長：“既無討論，以報告書為可者請起立。”（眾議員起立贊成）副議長：“多數。”劉景烈：“方才表決并不是多數。”于邦華：“以后表決，請議長將人數看一看。”（聲浪大作）副議長：“表決既有疑議，請否決者起立。”（眾議員起立。 秘書官數人數畢。）副議長：“三十七人，少數。”

預算案的審議一直持續至資政院會期末尾，最終眾議員經過激辯，審議完成了預算案。 在股員會審議及大會審議過程中，眾議員極力削減支出，最終將度支部制定預算赤字七千余萬兩改為略有盈余三百余萬兩①宣統三年全國預算案含追加預算案，度支部總計歲入之數為296 962 722兩，歲出之數為376 355 657兩；資政院復核總計歲入之數為301 910 296兩，總計歲出之數為298 448 365兩。 參見上海商務印書館編譯所《大清新法令》（第10 卷），商務印書館2010 年版，第297－310 頁。。

（三）預算案的執行效果及影響

預算案議畢，度支部原定預算的支出部分大為縮減。 事實上，資政院與度支部均采用節流之方針，裁節糜費、節省開支。 然而與度支部面臨的處境相同，節流之方法勢必觸動各部院及地方督撫的利益。資政院似乎對此有所預料，要求主管衙門“如實有不敷應用，必須稍予變通之處，應由京外各該衙門繕具詳細表冊，說明確當理由，徑行具奏請旨辦理決算年度，由各主管衙門另繕此項表冊，咨送本院追認”［60］。 該表冊必須經資政院確認方為有效，再次表明該院希望各衙門盡力予以撙節，似乎也有彰顯其地位之意。 但上諭裁可資政院會奏的預算案后，各督撫仍然奏陳不已，聲明不敷之實在情形確乃裁減。 如陜西巡撫恩壽奏陳：“本年預算經臣督飭司道等，再四籌商，已實力撙節，減無可減，此次不敷之數至數十萬余兩，尚待設法騰挪，將來造辦決算，恐難期符合，玩不獲已。”［61］

梁啟超認為，資政院名義上議決預算案，實際上乃編制預算案。 “夫預算之編制權與議定權各有所歸，酌盈劑虛以均出入之衡，此編制權所有事宜歸政府者也……今政府日日憂大權之旁落，而獨于此最重要之編制預算權則拱手以讓諸資政院，無他，憚負責任而已。”［62］“資政院得此種預算案，宜斷然拒絕不以列于議事日程，惟劾政府之無常識不堪任事而已。 去年院中以試辦伊始，不肯求全，姑以付議通過，其對于政府，實已為非常之讓步。”［63］梁任公此語較為深刻地剖析了資政院議決預算案之意義，乃至資政院與政府的微妙關系。 他將資政院與泰西議會作比，認為度支部提出赤字預算，實乃將編制權讓予資政院；資政院大幅削減開支至于盈余，乃代政府為編制工作。 彼時，尚未就編制與議決做出清晰區分，與泰西相去甚遠。

作為第一部近代預算案，宣統三年全國預算案雖然存有諸多問題，但在近代財政轉型進程中具有重要的影響。 宣統三年全國預算案關于各省財政的調查數據，為清廷乃至民初政府明瞭全國財政形勢提供了有價值的參考，資政院第一次常年會議決宣統三年全國預算案，作為民意機關監督國家財政的首次實踐，意義深遠。 值得注意的是，度支部根據宣統三年全國預算案編制經驗提出三點改進方法：一是規定全國預算當合全國為一統系；二是暫分國家歲入、地方歲入；三是為正冊外，新增特別重要事件應籌之款另編附冊，以收支適合為衡，正冊取量入為出主義，附冊取量出為入主義，并頒行《試辦全國預算暫行章程》和《特別會計暫行章程》［64］。 在繼承與發展的基礎上，度支部其后也編制了宣統四年全國預算案，其改變分署分省的編制方法，入款以田賦、鹽務等為綱，出款則以外交、民政、財政、軍政等為綱，同時劃分國地收支，互相撥正款目，使得赤字數目大幅削減，為赤字三百余萬兩［65］。 不過，在清廷已風雨飄搖的形勢下，宣統四年全國預算案未及議決頒布。

（四）資政院議決權行使的程序反思

議決全國預算案是資政院重要職權之一，議員盡心盡力，勾稽銷核，完成了宣統三年全國預算案的審議。 但畢竟預算一案浩繁龐雜，資政院會期較短，在如此短的時間內，程序問題的忽視在大會議決過程中屢見不鮮。 預決算股員會成員包括度支部人員，股長又由度支部堂官擔任。 雖然審議的結果改變了度支部之前的預算決議，但一方面作運動員，一方面作裁判員，既編制預算，又監督預算，難免值得反思。

從晚清政治體系觀察，資政院議決權行使存在的程序問題與當時資政院的權力地位相對應。 雖然上諭云資政院“以立議院基礎”［66］，但其作為議會的權力實際上并不完備，這其實在相關法令規定中已有伏筆。 《議院法要領》規定議院對預算行使“協贊”之責，“議院只有建議之權，并無行政之責”［67］。故而，決議事件必須恭請圣裁后，才能對政府產生拘束，君上大權仍為最高之權力。 而院章指出該院宗旨為“取決公論”［68］，因此在朝廷看來，資政院更多被視為匯集民意、備用咨詢之機關，而非議會之權力機關。 在帝制時代，上諭裁可具有法理上的正當性，資政院預算監督權的發揮實受明顯之限制。 作為協贊機關，資政院更多的作用乃在于匯集民意。 “資政院之設，為時甚暫，且僅為政府資助之機關，權限甚小，不能多所貢獻，固其所也。”［69］資政院議員似乎并未對資政院之定位有明確認知。 議員孟昭常在大會議決時云：“資政院辦預算不是一定要減他的錢，是要求行政機關的活動促政治之進行，要叫比沒有預算的時候有一點兒進步，這是資政院議員的職任。”［70］

資政院大會上程序的便宜處分，反映出資政院在會期緊迫的情況下，力求迅速促成預算案之通過。更深層次而言，資政院對度支部編制預算案的大幅修正，很難說沒有邀功之嫌，一旦該預算案為資政院大會審議通過，將極大地提高該院在晚清政治體系中的地位。 按撙節之方針，預決算股員會將預算案由赤字改為盈余。 這一舉動，乃度支部基于行政機關力所不能及之事，深諳以預算股股長劉澤熙為代表的度支部堂官本意。 而在其他議員看來，預算案由赤字修改為盈余實現了對政府的監督，亦符合議員，尤其是民選議員之希冀。

既有程序將資政院限定于協贊機關之框架，唯有突破規則、便宜處分，方能實現資政院的自我定位。 然而，政府特派員在資政院的出爾反爾，各部院與資政院的爭持，地方督撫對預算案的照不執行，無不體現出資政院這一自我定位并未被政治體系所認可，作為議會的權威尚難建立。 作為新成立的法政機構，資政院希望以忽視程序之代價追求政治之理想，但預算案淪為具文的現實局面卻違反資政院之本意，反倒再次削弱了資政院在政治體系中的地位。

四、余論

宣統三年全國預算案是中國近代意義上的第一部財政預算案，乃晚清財政改革的重中之重。 作為近代財政預算移植與繼受的開端，宣統三年全國預算案為清廷制定財政政策提供了重要依據，也為民國初期政府通盤掌握全國財政狀況提供了重要參考，與預算案有關的財政法令與制度架構對近代財政影響深遠。 度支部建章立制，大刀闊斧地展開財政改革，圍繞宣統三年全國預算案編制，各部院、地方督撫與度支部形成角力，強勢的度支部不得不做出讓步與妥協，預算案編制的巨大赤字折射出晚清復雜的權力關系。 資政院議決宣統三年全國預算案是首次由民意機關監督國家財政，資政院在有限的會期內完成了預算案的審議，將度支部原奏的預算赤字修正為盈余，而其間存在的程序問題值得反思。程序問題的背后是晚清新政下資政院權力地位的寫照，資政院并不具備完整的議會權力。 故而，從法政角度觀之，權力的名實不符，程序的便宜處分，實為近代財政反思之一端。 究其緣由，作為新政機構的度支部和資政院，二者均缺失規則意識。 度支部雖頒布多部規章，強力規制各部院及地方配合財政清理，但對于自身責任之規定付之闕如，囿于傳統的政治說辭，很難紓解多方之猜忌；資政院逾越既有規定，將預算案由赤字改為盈余，希望以忽視程序之代價強化自身的政治地位，仍難以克服協贊機關之固有定位。 度支部權責規則不盡，資政院超越既有規則，倘若二者都能在完備的規則下行事，更能與各方達成共識。 近代財政之轉型牽一發而動全身，但財政本身又具有極強的技術性，需要明確的規則予以規范。 尊重規則這一共識之外在形式，不超越既有規則，就是在法政秩序下運行，乃化解捍格、溝通新舊的絕佳方式。 通過宣統三年全國預算案，在法政視角下管窺近代財政，對規則的服膺乃題中應有之義。 在轉型政治下，通過規則實現權力的自洽，達致良好的法政秩序，效果更佳。