基層避責(zé)的內(nèi)涵屬性、表現(xiàn)形式與生成邏輯
——基于基層政府減貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析

孫良順，吳 上

(1.湖南省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心湖南科技大學(xué)基地，湖南 湘潭 411201； 2.廣西醫(yī)科大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西 南寧 530021)

一、問(wèn)題的提出

治國(guó)安邦，重在基層，要注重完善基層治理體系、健全基層治理機(jī)制、提升基層治理能力。黨的十九大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化擘畫了路線圖、時(shí)間表。2021年4月印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》重申了“堅(jiān)持黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)”“堅(jiān)持全周期管理理念”“堅(jiān)持因地制宜”“堅(jiān)持共建共治共享”的四項(xiàng)工作原則，并就完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度、加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)、健全基層群眾自治制度、推進(jìn)基層法治和德治建設(shè)、加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)和加強(qiáng)組織保障等六大主題作了統(tǒng)籌部署。在既有研究中，圍繞“秩序”與“發(fā)展”兩大主題，基層治理主要形成了三條具有一定典型性的研究進(jìn)路：一是從關(guān)系、規(guī)則等動(dòng)態(tài)情境因素出發(fā)考察基層的良性穩(wěn)定秩序何以維系；二是以制度、組織等靜態(tài)結(jié)構(gòu)因素為重點(diǎn)來(lái)闡釋基層各相關(guān)主體間的行動(dòng)何以達(dá)成平衡；三是探究基層在邁向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)秩序和發(fā)展的雙重嵌入與協(xié)調(diào)互促的條件、邏輯及機(jī)制。盡管基層治理涉及政府治理、社會(huì)治理、市場(chǎng)治理等多元內(nèi)容，但其核心要義可以歸結(jié)為公共性關(guān)系的建構(gòu)和運(yùn)作[1]，又可進(jìn)一步延展為責(zé)任性問(wèn)題[2]。

聚焦到基層政權(quán)建設(shè)的語(yǔ)境下，上下級(jí)政府間的政治關(guān)系、行政關(guān)系和權(quán)責(zé)關(guān)系構(gòu)成了基層政府治理行為所嵌入的關(guān)鍵體制前提。正是由于所處結(jié)構(gòu)地位和所承壓力責(zé)任上的明顯差異，上下級(jí)政府間在行動(dòng)目標(biāo)與策略選擇上也存在一定區(qū)別，避責(zé)的積弊傾向和種種亂象往往愈是接近基層，就表現(xiàn)得愈加強(qiáng)烈。換言之，上級(jí)層面的責(zé)任壓實(shí)和地方層面的責(zé)任規(guī)避在一定程度上使得政府間的關(guān)系產(chǎn)生一定張力[3]。因此，在推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，基層避責(zé)是一項(xiàng)不可回避也難以繞開的重要問(wèn)題。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)關(guān)于基層避責(zé)的研究日漸升溫。國(guó)內(nèi)學(xué)者以權(quán)責(zé)配置[4]、屬地管理[5]、問(wèn)責(zé)機(jī)制[6]、官員動(dòng)機(jī)[7]為切入點(diǎn)，重點(diǎn)討論了地方政府改革創(chuàng)新、信訪工作管理、棚戶區(qū)改造、突發(fā)事件應(yīng)急管理等不同領(lǐng)域中的基層避責(zé)現(xiàn)象，提出了諸多富有解釋力的理論框架和觀點(diǎn)。盡管學(xué)界對(duì)作為政府治理行為的避責(zé)議題給予了充分關(guān)注和討論，但仍存在兩類比較明顯的缺憾：一是對(duì)基層避責(zé)的提法相對(duì)謹(jǐn)慎，更多使用“分級(jí)落實(shí)困境”“政策規(guī)避”“地方政府行為偏差”等中性字眼[8-10]；二是對(duì)基層中的組織避責(zé)和個(gè)體避責(zé)未能加以有效區(qū)分，甚至是將二者混為一談，抹平了彼此間的界限和轉(zhuǎn)化條件。客觀而言，針對(duì)既有研究對(duì)基層避責(zé)行為的認(rèn)知偏差，亟須突破將避責(zé)行為泛化理解為具有某種負(fù)面色彩的政府治理行為的局限，而應(yīng)從體制機(jī)制層面剖析避責(zé)行為的生成邏輯，進(jìn)而對(duì)基層政府行為形成更為理性的補(bǔ)充認(rèn)知。

在基層治理過(guò)程中，貧困治理領(lǐng)域也是避責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)區(qū)。在過(guò)去的脫貧攻堅(jiān)階段，部分地方就曾出現(xiàn)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移、投入力度下降、干部精力分散等現(xiàn)象。如，有的地方集中優(yōu)先保障計(jì)劃脫貧村的資源供給，相應(yīng)削弱了對(duì)非貧困村貧困戶的幫扶力度；基層扶貧干部的時(shí)間精力被填表造冊(cè)工作過(guò)度消耗，甚至淪為數(shù)據(jù)記錄員和資料保管員；調(diào)處因扶貧資源分配而產(chǎn)生矛盾糾紛成為新的工作重心，對(duì)成效的關(guān)注開始讓位于對(duì)過(guò)程的擺平[11]。由此可見，部分基層政府部門和干部(1)本文中的基層政府部門和干部專指縣、鄉(xiāng)兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)、職能部門及其工作人員。在減貧實(shí)踐中暴露出的種種問(wèn)題，一定程度上反映出組織及個(gè)體避責(zé)行為的客觀存在?？梢哉f(shuō)，厘清基層避責(zé)行為的內(nèi)涵本質(zhì)、區(qū)分基層避責(zé)行為的表現(xiàn)形式、闡明基層避責(zé)行為的生成及轉(zhuǎn)化邏輯，不僅影響到基層能否始終如一地保持高度的履責(zé)意識(shí)及擔(dān)當(dāng)，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，也是關(guān)系到基層統(tǒng)籌落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化雙重任務(wù)亟待解決的重要問(wèn)題。

筆者在借鑒既有研究成果基礎(chǔ)上，結(jié)合貧困治理領(lǐng)域基層政府行為的文獻(xiàn)資料，以部分基層政府部門和干部的避責(zé)行為為切入點(diǎn)，澄清基層避責(zé)的多維內(nèi)涵，闡釋基層避責(zé)在結(jié)果和過(guò)程兩個(gè)層面上的屬性差異，繼而從主體類別和時(shí)間序列兩個(gè)維度對(duì)基層避責(zé)行為的表現(xiàn)形式展開討論，進(jìn)一步歸納并回應(yīng)基層避責(zé)行為所呈現(xiàn)的多樣性、動(dòng)態(tài)性、適應(yīng)性和可調(diào)節(jié)性等多重特征，最后通過(guò)建構(gòu)“壓力-響應(yīng)”分析框架來(lái)討論基層避責(zé)行為的一般生成邏輯，進(jìn)而為優(yōu)化問(wèn)責(zé)機(jī)制和矯正避責(zé)行為提供一定學(xué)理支撐。

二、基層避責(zé)的內(nèi)涵及其屬性

1.基層避責(zé)的內(nèi)涵厘定

在政府治理的語(yǔ)境下，根據(jù)對(duì)責(zé)任的不同解讀，避責(zé)至少包括以下3個(gè)層面的含義：首先，從責(zé)任政治的角度來(lái)看，政府公權(quán)力的行使應(yīng)符合人民意志、保障人民利益，人民則通過(guò)多種制度化途徑對(duì)政府的履職、履責(zé)情況予以有效監(jiān)督，進(jìn)而引申出避責(zé)的一般性含義，即政府未能完整履行人民所賦予的職責(zé)；其次，從科層式行政管理體制的運(yùn)行來(lái)看，本級(jí)政府及其職能部門除要承擔(dān)自身的常規(guī)任務(wù)外，還需完成上級(jí)政府交辦或平級(jí)部門移交的臨時(shí)任務(wù)，同時(shí)越是接近基層，由臨時(shí)任務(wù)產(chǎn)生的額外壓力越是明顯，一些基層政府部門采取某種消極的態(tài)度和行為予以應(yīng)對(duì)，反映出科層壓力傳導(dǎo)及應(yīng)對(duì)意義上的避責(zé)含義；最后，從風(fēng)險(xiǎn)感知及規(guī)避的角度來(lái)看，避責(zé)可視為政府及其工作人員在面對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)后果時(shí)所做的應(yīng)激式自我保護(hù)選擇，一方面盡量減少風(fēng)險(xiǎn)暴露機(jī)會(huì)，另一方面盡量弱化風(fēng)險(xiǎn)處置時(shí)可能導(dǎo)致的負(fù)面影響[12]。簡(jiǎn)而言之，政府避責(zé)行為可以區(qū)分出履職避責(zé)、壓力避責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)避責(zé)等3種各有側(cè)重的內(nèi)涵。盡管三者間存在一定重合，但也間接印證了基層政府避責(zé)的多樣性、動(dòng)態(tài)性、適應(yīng)性和可調(diào)節(jié)性等多重特征。因此，精準(zhǔn)治理基層避責(zé)行為，科學(xué)、理性地把握其多層內(nèi)涵是首要工作。

著眼于農(nóng)村基層治理場(chǎng)域，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革及央地分稅制改革的深入推進(jìn)，部分基層政府及干部的行為邏輯呈現(xiàn)出兩種趨勢(shì)，即治理行為的官僚化和治理能力的弱化[13]。前者表現(xiàn)為基層政府逐漸“懸浮”于基層之外，其工作重心愈加向著上級(jí)一端傾斜，特別是與基層群眾之間協(xié)作聯(lián)系的緊密度有所下降；后者則表現(xiàn)為基層政府因事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)等，在干事創(chuàng)業(yè)過(guò)程中缺少充分的資源支撐，在提供公共品或公共服務(wù)時(shí)面臨“無(wú)米下鍋”的窘境，進(jìn)而導(dǎo)致基層的組織權(quán)威和治理能力被無(wú)形削弱。針對(duì)上述問(wèn)題，國(guó)家在政策安排和資源配給上有意地向基層傾斜，尤其是在減貧領(lǐng)域，專項(xiàng)財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模連續(xù)多年穩(wěn)步增擴(kuò)，與責(zé)任、任務(wù)相匹配的權(quán)力、資金有序向基層轉(zhuǎn)移下放，包括監(jiān)督、考核、激勵(lì)、問(wèn)責(zé)等在內(nèi)的一系列政策體系也漸趨完善。然而，在充分肯定脫貧攻堅(jiān)取得決定性成就、深刻總結(jié)我國(guó)貧困治理的成功經(jīng)驗(yàn)和制度優(yōu)勢(shì)同時(shí)，亦應(yīng)實(shí)事求是地審視并剖析部分基層政府在減貧過(guò)程中的避責(zé)行為。貧困治理中基層避責(zé)的內(nèi)涵也可以區(qū)分出以下3個(gè)層次。

首先，從現(xiàn)代責(zé)任政府的角度來(lái)看，針對(duì)貧困問(wèn)題采取有效的干預(yù)措施，堅(jiān)決遏制絕對(duì)貧困的加深擴(kuò)散，為低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供有效支持，不僅是政府履行其公共服務(wù)職能的應(yīng)有之意，也是保障低收入人口基本人權(quán)的必要舉措。因此，減貧實(shí)踐中基層避責(zé)的第一層內(nèi)涵指部分基層政府部門及干部在一定程度上背棄其本應(yīng)承擔(dān)的扶貧責(zé)任，忽視人民群眾特別是低收入人口的實(shí)際需求和切身利益，導(dǎo)致貧困問(wèn)題的有效解決在某種程度上被擱置、延緩。

其次，從科層式行政管理體制來(lái)看，基層政府部門往往受到多頭管理，如縣級(jí)政府職能部門一方面要遵照配合屬地政府的統(tǒng)一工作部署，另一方面要接受本系統(tǒng)條線中上級(jí)管理部門的指導(dǎo)及監(jiān)督。此外，還時(shí)常需聯(lián)合其他部門共同參與某一專項(xiàng)工作。相較于縣級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在貧困治理中承受的壓力更大。作為政府行政管理體制的末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)正式科層體系繼續(xù)向下分解任務(wù)、轉(zhuǎn)移壓力的調(diào)度能力已較弱，而需借助各種柔性的非正式策略來(lái)動(dòng)員村級(jí)干部和基層民眾的參與、協(xié)助[14]，更多情形則需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身體力行地完成相當(dāng)部分的事務(wù)性工作。因此，減貧實(shí)踐中基層避責(zé)的第二層內(nèi)涵指基層政府所采取的以躲避任務(wù)進(jìn)而減少壓力為目的的系列策略行為。

最后，從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的角度來(lái)看，各級(jí)黨委、政府在三年脫貧攻堅(jiān)時(shí)期普遍實(shí)行“一把手掛帥”“掛圖作戰(zhàn)”的動(dòng)員型機(jī)制，賦予脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以鮮明的政治屬性，抽調(diào)精兵強(qiáng)將，整合多方資源，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供一切所需條件，同時(shí)對(duì)于基層干部而言，無(wú)論是借故推脫，還是工作不力，抑或是效果不佳，均面臨著較之平時(shí)更為復(fù)雜的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和更為嚴(yán)厲的懲罰后果。因此，減貧實(shí)踐中基層避責(zé)的第三層內(nèi)涵指基層政府部門及干部在政策允許與禁止的“灰色”范圍內(nèi)所作出的靈活策略選擇，目的在于穩(wěn)妥通過(guò)檢查考核，減少被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)或降低因負(fù)面后果而被問(wèn)責(zé)懲罰的嚴(yán)重程度。

2.基層避責(zé)的屬性澄清

在基層避責(zé)的概念中，“避”是指基層政府和基層干部所顯現(xiàn)的某種行動(dòng)傾向或采取的行動(dòng)策略，引申出的基本含義包括逃避職責(zé)、躲避壓力、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等；“責(zé)”主要是指基層政府及干部的行動(dòng)客體，而根據(jù)“責(zé)”的不同指向，可進(jìn)一步區(qū)分出基層避責(zé)的不同屬性。即基層避責(zé)既是某種行動(dòng)傾向，也是系列策略組合；既是工作作風(fēng)上的利己主義作祟，也是現(xiàn)實(shí)條件下的“理性”選擇；既可視為靜態(tài)的復(fù)雜結(jié)果，也可視為動(dòng)態(tài)的層級(jí)博弈?；诖?，下文將按照結(jié)果導(dǎo)向和過(guò)程導(dǎo)向?qū)鶎颖茇?zé)的屬性做進(jìn)一步澄清。

(1)基層避責(zé)的結(jié)果屬性

從辯證角度來(lái)看，基層避責(zé)的結(jié)果屬性應(yīng)是正負(fù)兼具的雙重特征。多數(shù)情況下，避責(zé)被視為基層政府治理行為的某種畸形變異，客觀上也確實(shí)導(dǎo)致了治理績(jī)效的貶損、政府形象的污名、民眾權(quán)益的損害等種種負(fù)面結(jié)果，但在個(gè)別情況下，基層避責(zé)的集中暴露也會(huì)在一定程度上反向催生出有益結(jié)果。如在精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)階段，部分基層干部的滿負(fù)荷甚至超負(fù)荷運(yùn)作，引起了上級(jí)的重視。為此，中央明確將2019年作為基層減負(fù)年，并密集出臺(tái)了《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》等一系列重要文件，各級(jí)政府也制定或完善了相關(guān)規(guī)章制度，核心目的就是為基層干部松綁解壓，提高其工作質(zhì)量和效率，為基層干部主動(dòng)擔(dān)責(zé)、實(shí)在干事營(yíng)造有利環(huán)境。自此以后，“為基層減負(fù)”成為政策制定和任務(wù)部署的一項(xiàng)關(guān)鍵考慮要素，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》在強(qiáng)調(diào)壓實(shí)各級(jí)黨委和政府責(zé)任的同時(shí)，也對(duì)改進(jìn)基層考核評(píng)價(jià)、切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)作出明確要求，如規(guī)范權(quán)責(zé)事項(xiàng)、提供相應(yīng)支持、完善考核評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)辦法、規(guī)范督查檢查、做好容錯(cuò)糾錯(cuò)工作等。可以說(shuō)，基層普遍的真實(shí)工作狀態(tài)客觀上加快了政策完善，特別是當(dāng)基層政府和上級(jí)政府之間存在比較明顯的合作張力時(shí)，基層的某些避責(zé)行為可能會(huì)產(chǎn)生反向作用，為上下級(jí)間責(zé)任關(guān)系的協(xié)調(diào)改善創(chuàng)造有利外部條件[15]，并“自下而上”地推動(dòng)制度安排的優(yōu)化調(diào)整。

(2)基層避責(zé)的過(guò)程屬性

從基層政府治理實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，避責(zé)的過(guò)程屬性突出表現(xiàn)為多樣性、動(dòng)態(tài)性和傳導(dǎo)性等多重特征的糅合。換言之，基層政府在特定情境中的行為選擇不僅有著橫向主體間的明顯差異，也存在縱向過(guò)程上的動(dòng)態(tài)演化。一方面，同一層級(jí)的基層政府在行為方式上表現(xiàn)出不同的偏好。例如，同樣是執(zhí)行低保兜底脫貧成效政策，有的地方選擇積極干預(yù)，通過(guò)轉(zhuǎn)譯規(guī)范化程序、融合非正式策略，全面掌控低保政策執(zhí)行、管理、監(jiān)督的全過(guò)程；有的則選擇置身事外，將包括認(rèn)定、審核、評(píng)議在內(nèi)的各項(xiàng)控制權(quán)力全部下放基層，呈現(xiàn)出較為明顯的自我保護(hù)色彩[16]。另一方面，一些基層政府部門及干部在貧困治理實(shí)踐中的行動(dòng)策略并不完全是基于“要么精益求精、要么敷衍塞責(zé)”的二元選擇，而是從自身的觀念認(rèn)知出發(fā)，根據(jù)政策任務(wù)的可視化程度和具體指標(biāo)的激勵(lì)強(qiáng)度，在一定空間、時(shí)間的約制下作出相應(yīng)判斷，繼而產(chǎn)生差異化的行動(dòng)策略[17]。例如，有的地方投入大量人力、物力來(lái)做好道路整修、危房改造、人畜飲水等硬性工程項(xiàng)目，而相對(duì)忽略了勞動(dòng)技能培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)合作社運(yùn)營(yíng)等軟性發(fā)展項(xiàng)目的有效運(yùn)作[18]。因此，基層避責(zé)既表現(xiàn)為某種消極不作為的態(tài)度傾向，也表現(xiàn)為基層綜合考慮各方面的情境因素繼而采取的多元化行動(dòng)策略?；鶎诱案刹吭诰C合判斷實(shí)際狀況和理性預(yù)估可能后果的基礎(chǔ)上，靈活采取包括忙而不動(dòng)、隱匿信息、轉(zhuǎn)移視線、常規(guī)轉(zhuǎn)化等多種避責(zé)策略[19]，或?qū)⒖尚械谋茇?zé)策略進(jìn)行打包、組合使用。進(jìn)一步而言，基層政府的避責(zé)過(guò)程并非是一成不變或線性演進(jìn)的，其避責(zé)策略的選擇及調(diào)整往往是由一個(gè)特定事件或情景所引發(fā)的動(dòng)態(tài)連鎖反應(yīng)，受到個(gè)體角色、組織環(huán)境、事態(tài)性質(zhì)等因素的交叉影響。

三、基層避責(zé)的雙重表現(xiàn)形式

在已有研究中，類型化是不少學(xué)者分析避責(zé)問(wèn)題時(shí)廣泛使用的研究工具。國(guó)外學(xué)者更多地將其運(yùn)用到避責(zé)策略的分類中，如Hood歸納了3種類型的避責(zé)策略，即機(jī)構(gòu)策略、表象策略和政策策略[20]；與之類似，Pal等識(shí)別出程序性策略、感知性策略和支付性策略[21]。國(guó)內(nèi)學(xué)者在繼續(xù)討論避責(zé)策略的同時(shí)，還注意到實(shí)際場(chǎng)景中避責(zé)策略選擇上的時(shí)間順序問(wèn)題，如彭宗超等以避責(zé)行為的發(fā)生時(shí)間為關(guān)鍵變量，將避責(zé)策略分為預(yù)估式避責(zé)和應(yīng)激式避責(zé)兩種類型[22]。以上研究所提出的類型化標(biāo)準(zhǔn)均提供了有益借鑒，但需要注意的是，避責(zé)行為和避責(zé)策略二者間仍存在明顯區(qū)別，避責(zé)行為更具概括性，而避責(zé)策略則多指避責(zé)行為中的具體選擇。因此，筆者嘗試從行動(dòng)主體和發(fā)生時(shí)間兩個(gè)維度，就基層減貧實(shí)踐中避責(zé)行為的表現(xiàn)形式展開討論。

1.行動(dòng)主體之維：個(gè)體避責(zé)與組織避責(zé)

基層避責(zé)是對(duì)基層政府的部分行為表現(xiàn)及行為方式的總體概括，行為發(fā)生的主體基本覆蓋了個(gè)體和組織兩大范疇，且個(gè)體避責(zé)與組織避責(zé)往往相互嵌套，在一定程度上體現(xiàn)出與分散獨(dú)立的行動(dòng)個(gè)體組成統(tǒng)一嚴(yán)密的科層組織相類似的邏輯。進(jìn)一步而言，在基層治理實(shí)踐中，個(gè)體避責(zé)指向領(lǐng)導(dǎo)干部或工作人員個(gè)人層面，其行為動(dòng)機(jī)往往傾向于謀求責(zé)任的最小化而非政績(jī)的最大化，具體表現(xiàn)包括：挑肥揀瘦、避重就輕，部分基層干部?jī)?yōu)先選擇開展難度低、負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)小、以機(jī)械重復(fù)為主的簡(jiǎn)單工作；理性計(jì)算、變通執(zhí)行，少數(shù)基層干部遵循著“差不多”邏輯，有時(shí)甚至對(duì)工作標(biāo)準(zhǔn)和要求打折執(zhí)行[23]；亡羊補(bǔ)牢、甩鍋分鍋，在負(fù)面結(jié)果已成既定事實(shí)、上級(jí)問(wèn)責(zé)無(wú)可避免的情形下，個(gè)別基層干部則想方設(shè)法地做出解釋澄清、轉(zhuǎn)移重心、適當(dāng)掩蓋等補(bǔ)救措施，從而盡量降低個(gè)人的擔(dān)責(zé)比例，將個(gè)人損失降到最低。概而言之，個(gè)體避責(zé)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)均為如何最大程度地維護(hù)個(gè)人利益。

相較于個(gè)體避責(zé)，組織避責(zé)則凸顯出避責(zé)行為超越個(gè)體意志的集體性和系統(tǒng)性特征，即由零散偶發(fā)的個(gè)體行為上升到非人格化的組織行為。在馬奇看來(lái)，組織運(yùn)行的本質(zhì)屬性可理解為在組織內(nèi)部及組織之間構(gòu)建起穩(wěn)定的利益聯(lián)合體[24]。在貧困治理領(lǐng)域，各地由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，并集中職能部門主要負(fù)責(zé)人組建高規(guī)格、強(qiáng)有力的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)扶貧工作的統(tǒng)籌推進(jìn)。而地方工作領(lǐng)導(dǎo)小組一方面在縱向上受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)及管理；另一方面在橫向上亦需協(xié)調(diào)各平級(jí)職能部門之間的競(jìng)爭(zhēng)及合作。因此，扶貧領(lǐng)域中的基層避責(zé)行為既是特定層級(jí)中某一政府部門的集體行動(dòng)，也是橫縱向府際關(guān)系結(jié)構(gòu)下組織運(yùn)行的具體樣態(tài)[25]。

就行為所嵌入的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系而言，基層減貧實(shí)踐中的組織避責(zé)又可細(xì)分為縱向聯(lián)合避責(zé)和橫向競(jìng)爭(zhēng)避責(zé)兩種具體類型。前者指存在行政隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)對(duì)接關(guān)系的上下級(jí)政府組織之間達(dá)成了某種合作共謀，以隱性或柔性的方式應(yīng)對(duì)更上級(jí)的剛性督查及考核，具體表現(xiàn)如強(qiáng)調(diào)抓大放小、樹立典型，以有特色的工作成績(jī)來(lái)掩飾其他方面的欠缺；又如在具體任務(wù)的推進(jìn)上以會(huì)議落實(shí)責(zé)任、以文件執(zhí)行文件，同時(shí)對(duì)基層部門的某些后果不太糟糕、影響不太嚴(yán)重的不力行為予以理解，“睜一只眼閉一只眼”地適度包容。而橫向競(jìng)爭(zhēng)避責(zé)多指同級(jí)政府部門在扶貧工作中把任務(wù)責(zé)任劃分清楚的意識(shí)、意愿尤為強(qiáng)烈，“多一事不如少一事”行事動(dòng)機(jī)往往占據(jù)主導(dǎo)，同時(shí)看重以量化結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效考核評(píng)比結(jié)果，不甘在橫向排名中屈居人后。由單一部門負(fù)責(zé)的任務(wù)往往進(jìn)展順利、成效明顯，而由多部門參與的則可能銜接不暢、配合不佳，“踢皮球”式的互相推諉現(xiàn)象仍不同程度地存在。在減貧任務(wù)有所交叉的部分基層部門之間(如在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)短板方面，其工作推進(jìn)涉及水利、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、國(guó)土等相關(guān)職能部門的參與合作)，名義上積極響應(yīng)上級(jí)政府提出的統(tǒng)籌管理使用涉農(nóng)資金的要求，但實(shí)際上仍存在“以我為主、為我所用”的現(xiàn)象；同時(shí)，有些基層部門在處理群眾反映的訴求時(shí)，第一選擇是將其轉(zhuǎn)接給其他部門(如某些基層部門只要受理到水庫(kù)移民群體的訴求，就不加辨析、一味推脫給同級(jí)的水庫(kù)移民管理機(jī)構(gòu)來(lái)跟進(jìn)處理)[26]。以上種種履責(zé)不力的表現(xiàn)，一方面是隨著政府職能轉(zhuǎn)型和目標(biāo)責(zé)任制推行，部門之間的權(quán)責(zé)界限逐漸顯現(xiàn)，“內(nèi)外有別”在一定程度上被奉為工作開展原則并得到教條式地執(zhí)行；另一方面是由于協(xié)同合作中各部門的實(shí)際貢獻(xiàn)及作用較難量化厘定，更為重要的是，一旦出現(xiàn)負(fù)面后果，等于給自身徒增負(fù)擔(dān)。因此，部分基層同級(jí)部門在橫向競(jìng)爭(zhēng)中也就產(chǎn)生了避責(zé)行為。

2.發(fā)生時(shí)間之維：事前避責(zé)與事后避責(zé)

按照發(fā)生時(shí)間節(jié)點(diǎn)的分布，基層避責(zé)行為大致可區(qū)分為事前避責(zé)和事后避責(zé)兩種形態(tài)。以任務(wù)或政策的執(zhí)行開展為分界點(diǎn)，事前避責(zé)類似于將分清責(zé)任、劃好界限的工作前置，事先明確各方主體的權(quán)責(zé)、內(nèi)容，從而避免因其他主體的履職失誤而被迫承擔(dān)連帶責(zé)任[27]，盡可能地把各項(xiàng)工作及其可能后果控制在自身能力掌握范圍之內(nèi)；事后避責(zé)則側(cè)重不利后果發(fā)生之后直接責(zé)任主體所采取的一系列補(bǔ)救行為，通過(guò)適度遮掩、轉(zhuǎn)移重點(diǎn)、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任等策略來(lái)弱化自身所需承擔(dān)的責(zé)任，進(jìn)而減輕不利后果對(duì)本部門或個(gè)人所可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。無(wú)論是事前避責(zé)還是事后避責(zé)，基層政府及其工作人員的關(guān)注重點(diǎn)高度一致，即通過(guò)預(yù)防或補(bǔ)救的措施來(lái)應(yīng)對(duì)潛在及當(dāng)下的復(fù)雜局面，盡量將組織和個(gè)人可能面臨的問(wèn)責(zé)追究剝離清楚，從而使其在對(duì)上、對(duì)下的工作中居于主動(dòng)。

相較于事后避責(zé)，基層采取事前避責(zé)的情形似乎更為常見。例如，在中央出臺(tái)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》之前，部分地方的上一級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)發(fā)文件、開會(huì)布置等簡(jiǎn)單方式，單向式地向下一級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的做法頻頻見諸新聞報(bào)道，甚至形成了“以文件落實(shí)文件、以會(huì)議落實(shí)會(huì)議”的錯(cuò)誤風(fēng)氣，其中重要原因之一便是上一級(jí)政府期望借助事前布置來(lái)規(guī)避因后續(xù)執(zhí)行不力而帶來(lái)的問(wèn)責(zé)壓力。又如，被部分基層過(guò)度使用的“痕跡管理”作法，在某種程度上也是事前避責(zé)的形式之一，即用照片錄像、文字紀(jì)要等材料來(lái)證明組織或個(gè)人已按照相關(guān)政策要求和上級(jí)指示作出了實(shí)質(zhì)性工作，從而為應(yīng)對(duì)后續(xù)可能的問(wèn)責(zé)追究做足了準(zhǔn)備，以期規(guī)避或減輕其直接責(zé)任。盡管如此，基層減貧領(lǐng)域中事前避責(zé)與事后避責(zé)的劃分并不能絕對(duì)化，特別是隨著新時(shí)期減貧的重點(diǎn)開始瞄向低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，加之與鄉(xiāng)村振興銜接互嵌程度的不斷加深，事前與事后的界限也趨于模糊，因而更多屬于一種理想類型意義上的區(qū)分方式。換言之，面對(duì)未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期的接續(xù)扶貧工作，各級(jí)黨政部門仍需全方位、全過(guò)程地參與其中，各項(xiàng)工作推進(jìn)上有所交叉、有所重合將成常態(tài)，往往一項(xiàng)工作構(gòu)成了另一項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，當(dāng)年度的完成情況也會(huì)帶來(lái)下一年度工作思路、進(jìn)度的相應(yīng)調(diào)整。因此，基層減貧實(shí)踐，絕不能簡(jiǎn)單視為一項(xiàng)項(xiàng)零散工作的集合，而應(yīng)從橫向合作與縱向推進(jìn)的連續(xù)統(tǒng)角度來(lái)理解基層行為，這也意味著尋找到一個(gè)明確的標(biāo)志界限來(lái)區(qū)分事前避責(zé)和事后避責(zé)較難實(shí)現(xiàn)，只能相對(duì)籠統(tǒng)地區(qū)分基層政府及干部的權(quán)變行為。

四、基層避責(zé)的生成及轉(zhuǎn)化邏輯

作為一項(xiàng)需要上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌推進(jìn)的系統(tǒng)性工程，貧困治理的理想狀態(tài)自然是下級(jí)嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)的安排部署，廣泛整合各相關(guān)組織及個(gè)人的優(yōu)勢(shì)力量，深入挖掘可用資源，精準(zhǔn)對(duì)接任務(wù)節(jié)點(diǎn)和目標(biāo)群體的差異需求，因地制宜地制定彈性的扶持方案，全方位地為低收入人口增收致富和欠發(fā)達(dá)地區(qū)均衡發(fā)展提供有效支持，并能通過(guò)及時(shí)準(zhǔn)確的效果評(píng)估和優(yōu)化反饋機(jī)制，定向、定點(diǎn)地破解基層扶貧實(shí)踐中的諸多困境。由此，如若將基層視為完全價(jià)值無(wú)涉、非人格化的科層單位，那么避責(zé)行為必然不具備滋生的條件。而現(xiàn)實(shí)中依然存在的種種避責(zé)跡象，恰恰印證了基層避責(zé)行為有其特定的生成邏輯。在既有研究中，不少學(xué)者談及基層避責(zé)，多將其作為解釋基層在政策執(zhí)行或權(quán)責(zé)配置中之所以陷入目標(biāo)偏離、績(jī)效偏低等困境的線索之一[28-29]，即將基層避責(zé)視為一種不證自明的客觀現(xiàn)象，這顯然不符合基層實(shí)情。因此，需要結(jié)合基層實(shí)踐來(lái)澄清基層避責(zé)的生成邏輯，進(jìn)而為系統(tǒng)理解并有效治理基層避責(zé)提供理論依據(jù)。

1.“壓力-響應(yīng)”：基層避責(zé)的一種解釋框架

準(zhǔn)確且合理地解釋基層避責(zé)的生成邏輯，需兼顧考慮宏觀制度、中觀組織、微觀個(gè)體等不同維度的因素，且各因素的不同組合形式，亦有可能帶來(lái)避責(zé)決策及后續(xù)行動(dòng)上的細(xì)微差異，甚至在某種程度上，政府施政倫理和社會(huì)常識(shí)倫理之間的分歧張力也會(huì)促成部分基層政府作出妥協(xié)[30]，塑造“自下而上”的反向倒逼機(jī)制。此外，組織層面的決策行為和個(gè)體層面的決策行為雖有共性，但主導(dǎo)性因素亦有明顯差別。換言之，從組織層面解釋基層避責(zé)行為，合法性機(jī)制往往比效率機(jī)制更具解釋力；而個(gè)體層面的避責(zé)行為，一般通過(guò)經(jīng)濟(jì)理性和科層理性的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)角度即可作出恰當(dāng)回應(yīng)。因此，彌合基層實(shí)踐中的組織避責(zé)和個(gè)體避責(zé)在生成邏輯上的差異，首要任務(wù)便是尋找到解釋二者間差異的最大“公約數(shù)”。

無(wú)論是組織避責(zé)還是個(gè)體避責(zé)，均是在對(duì)外部環(huán)境和內(nèi)部條件進(jìn)行綜合判斷的基礎(chǔ)上，進(jìn)而作出的行為響應(yīng)。進(jìn)一步而言，面對(duì)繁雜細(xì)碎的治理事項(xiàng)，基層的中心工作會(huì)隨著政策導(dǎo)向和上級(jí)工作布置的調(diào)整而出現(xiàn)相應(yīng)轉(zhuǎn)移，而重心轉(zhuǎn)移的進(jìn)度快慢和后續(xù)投入的力度大小則取決于基層壓力狀態(tài)改變的程度。作為輸入基層常規(guī)科層運(yùn)作程序的突生變量，逐級(jí)分解布置的專項(xiàng)任務(wù)往往能夠快速轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)壓力，面對(duì)這一壓力，基層政府及其工作人員只有“迎難而上”。但在具體執(zhí)行過(guò)程中，究竟選擇何種方式，在何種程度上執(zhí)行，基層仍握有一定的自主裁量權(quán)，尤其是在以結(jié)果為導(dǎo)向的考核機(jī)制下，基層可用的應(yīng)對(duì)方式不再單一。簡(jiǎn)單而言，基層并不能在“做”和“不做”上做選擇，但在“做多”和“做少”、“優(yōu)秀”和“合格”之間保留了一定空間，從而避責(zé)也就可能成為基層面對(duì)壓力輸入的響應(yīng)輸出形式之一。

在相對(duì)穩(wěn)定的“委托—代理”關(guān)系中，基層政府部門及干部的行動(dòng)邏輯更多受到各類顯性或隱性激勵(lì)的引導(dǎo)而生成，長(zhǎng)期累積的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)使其能夠比較準(zhǔn)確地感知并把握激勵(lì)規(guī)律。同時(shí)，信息掌握的不對(duì)稱性在一定程度上使不同層級(jí)政府間在任務(wù)對(duì)接時(shí)各自擁有相對(duì)的彈性，既能確保正向激勵(lì)最大化，又能盡量消減負(fù)面激勵(lì)，進(jìn)而作出相應(yīng)的行為決策。需要指出的是，盡管個(gè)體避責(zé)與組織避責(zé)間并不存在必然的因果關(guān)聯(lián)，但現(xiàn)實(shí)中個(gè)體避責(zé)可能呈現(xiàn)出向組織避責(zé)的轉(zhuǎn)化趨勢(shì)，特別是在避責(zé)成為一種“不公開的秘密”時(shí)，個(gè)體可能抱著法不責(zé)眾的僥幸心理，在模仿機(jī)制的作用下跟風(fēng)而動(dòng)，進(jìn)一步放大了組織避責(zé)的發(fā)生概率。

在基于“壓力-響應(yīng)”的基層避責(zé)行為生成過(guò)程中，感知(或稱之為預(yù)期、判斷)是其關(guān)鍵的一環(huán)。也就是說(shuō)，由基層承接并執(zhí)行的工作任務(wù)本身所釋放的多重壓力并不意味著基層避責(zé)的必然發(fā)生，而是需要以基層政府部門及干部的切身感知作為判斷依據(jù)，經(jīng)過(guò)相對(duì)縝密地衡量比較才會(huì)做出“較優(yōu)”決策，而后再采取相應(yīng)的避責(zé)行為?；鶎邮欠癖茇?zé)以及采取何種避責(zé)策略，往往取決于當(dāng)下和未來(lái)兩方面的因素，其中當(dāng)下因素是指組織及個(gè)人所擁有或可支配的資源條件能否滿足任務(wù)完成所需，而未來(lái)因素則指組織及個(gè)人需權(quán)衡因執(zhí)行不力被問(wèn)責(zé)和因避責(zé)暴露被問(wèn)責(zé)二者之間的風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)。

2.減貧實(shí)踐中基層的壓力感知

壓力型體制和動(dòng)員型治理是理解基層政府運(yùn)作樣態(tài)的兩種有效分析框架，二者各有側(cè)重地刻畫了基層政府在常態(tài)和非常態(tài)下的行動(dòng)邏輯。事實(shí)上，基層政府所承受的壓力并沒有特別明顯的常態(tài)與非常態(tài)之分，而是互為滲透交織，進(jìn)而形成一種總體性的壓力感知。在貧困治理領(lǐng)域，基層壓力的來(lái)源主要包括科層體制、目標(biāo)責(zé)任制和激勵(lì)機(jī)制3個(gè)方面，使基層政府及其工作人員同時(shí)感受到或正向或負(fù)向的權(quán)威壓力、任務(wù)壓力和激勵(lì)壓力。

(1)科層體制下壓力的慣性累積

在層級(jí)分明、體系完整的科層官僚結(jié)構(gòu)中，上級(jí)與下級(jí)間在權(quán)、責(zé)、利的分配掌握上界限分明，各方組織、個(gè)體如同精密傳動(dòng)機(jī)器中的齒輪，按照既定的制度設(shè)計(jì)履行其職責(zé)。一般來(lái)說(shuō)，上級(jí)注重規(guī)劃布置，下級(jí)負(fù)責(zé)執(zhí)行落實(shí)，各個(gè)環(huán)節(jié)均分布著一定壓力。在長(zhǎng)期的科層運(yùn)作中，上級(jí)憑其所掌握的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)，占據(jù)并不斷鞏固著其對(duì)下級(jí)的優(yōu)勢(shì)地位。

在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施之前，減貧工作雖然重要，但并未上升到全局工作重中之重的政治高度，且主要依靠扶貧辦、人社、民政等少數(shù)部門負(fù)責(zé)處理。因此總體而言，這一時(shí)期由減貧而衍生的行政壓力是可以內(nèi)部化解的。而在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施之后，減貧工作短時(shí)間內(nèi)就在全國(guó)范圍內(nèi)形成了以正式政策為載體、上下聯(lián)動(dòng)的制度化機(jī)制[31]，基本上覆蓋了各級(jí)、各部門，并深度地嵌入到規(guī)劃、執(zhí)行、考核、監(jiān)督等行政環(huán)節(jié)，原本停留在某條線或某部門的小范圍壓力轉(zhuǎn)化為與多條線、多層級(jí)政府部門息息相關(guān)的大范圍壓力[32]。在扶貧工作總量增加的情況下，目標(biāo)任務(wù)越是下沉至基層，就越需要更多的時(shí)間及人力投入來(lái)完成，經(jīng)過(guò)科層體系的逐級(jí)分解傳導(dǎo)，基層承擔(dān)的壓力進(jìn)一步加大，部分基層政府以被動(dòng)避責(zé)來(lái)應(yīng)對(duì)壓力。

(2)目標(biāo)責(zé)任制下壓力的激增變異

相對(duì)來(lái)說(shuō)，科層體系的運(yùn)行規(guī)則比較抽象，要整合調(diào)動(dòng)多方主體來(lái)共同完成組織的目標(biāo)，就需引入并運(yùn)用更為具體的控制工具。因此，目標(biāo)責(zé)任制開始在政府內(nèi)部廣泛應(yīng)用。目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)質(zhì)是以正式文本的形式將政府部門或官員的應(yīng)盡責(zé)任、目標(biāo)要求、時(shí)間期限等細(xì)節(jié)確定下來(lái)，并以逐條打分的量化方式來(lái)判定政府某一部門或某位干部在特定任務(wù)上的完成情況[12]，從而形成具有強(qiáng)約束性的行動(dòng)規(guī)范，從而使上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不斷完備。

在過(guò)去的脫貧攻堅(jiān)階段，目標(biāo)責(zé)任制的使用更為廣泛、更為頻繁，但目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)際落實(shí)情況和取得的效果不盡相同，主要取決于上下級(jí)政府部門及干部究竟在何種程度上對(duì)待目標(biāo)責(zé)任制下的各項(xiàng)要求。而近年來(lái)出現(xiàn)的一些“表演型”責(zé)任狀、“甩鍋型”責(zé)任狀問(wèn)題[33]，敲響了應(yīng)正確合理地使用目標(biāo)責(zé)任制的警鐘，在接續(xù)扶貧實(shí)踐中要進(jìn)一步規(guī)范使用、合理完善這一機(jī)制。

不規(guī)范使用目標(biāo)責(zé)任制所造成的另一后果是任務(wù)執(zhí)行的重心可能由問(wèn)題解決逐步轉(zhuǎn)向問(wèn)題規(guī)避。換言之，壓力之下，“如何做好工作來(lái)完成目標(biāo)責(zé)任制的各項(xiàng)要求”如果超出了基層的能力范圍，“如何技術(shù)化地處理目標(biāo)責(zé)任制的各項(xiàng)要求”就可能逐漸上位，占據(jù)并支配了基層的運(yùn)作邏輯，形塑出以問(wèn)題規(guī)避為主導(dǎo)的異化執(zhí)行模式。

(3)激勵(lì)失衡下壓力的不對(duì)稱傳導(dǎo)

激勵(lì)的本質(zhì)在于獎(jiǎng)懲，即通過(guò)合理的獎(jiǎng)懲設(shè)置對(duì)行動(dòng)主體施以外部性的動(dòng)力或壓力，以調(diào)動(dòng)相關(guān)行動(dòng)主體的積極性[34]，引導(dǎo)行動(dòng)主體按照組織的目標(biāo)及安排開展相關(guān)工作，并將一定的利益關(guān)聯(lián)引入其中，從而增強(qiáng)彼此間合作關(guān)系的穩(wěn)定性和持續(xù)性。一般來(lái)說(shuō)，組織運(yùn)作的根本動(dòng)力源于對(duì)組織目標(biāo)、理念的高度認(rèn)同，而由激勵(lì)所衍生的外部動(dòng)力則多起輔助作用，從而達(dá)到行動(dòng)的效果。但在某些特殊情況下，扭曲失衡的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和激勵(lì)方式甚至可能成為激化內(nèi)部矛盾、瓦解一致行動(dòng)的導(dǎo)火索，進(jìn)而引致行動(dòng)偏離目標(biāo)的連鎖反應(yīng)。

在既往的基層減貧實(shí)踐中，激勵(lì)已有正向和負(fù)向之分。其中，正向激勵(lì)是指通過(guò)高效地完成相關(guān)任務(wù)安排而獲得的收益，包括政績(jī)資本、晉升機(jī)會(huì)、福利待遇、榮譽(yù)稱號(hào)等；負(fù)向激勵(lì)則多指受到的懲罰，包括以組織名義給予內(nèi)部處分，或被追究法律責(zé)任。隨著扶貧制度體系的不斷調(diào)整，激勵(lì)結(jié)構(gòu)和激勵(lì)方式漸趨完善，各級(jí)政府紛紛從制度設(shè)計(jì)層面出臺(tái)了相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，包括評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)向基層傾斜、優(yōu)先選拔任用一線工作人員、提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助補(bǔ)貼、扶貧經(jīng)歷可轉(zhuǎn)化為其他考核要求，而在懲處方面，則設(shè)置了約談、警告、記過(guò)、撤職等差別化的處分措施。然而，在具體執(zhí)行過(guò)程中，獎(jiǎng)勵(lì)措施和懲罰措施的兌現(xiàn)程度較之制度預(yù)期仍有一定差距，部分地方因財(cái)政能力有限，關(guān)鍵崗位數(shù)量稀缺，導(dǎo)致獎(jiǎng)勵(lì)只能部分兌現(xiàn)或延遲兌現(xiàn)，然一旦啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，多數(shù)情況下則是從嚴(yán)、從重、從快處理，從而導(dǎo)致正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)的具體落實(shí)并不完全對(duì)等。在獎(jiǎng)勵(lì)不足、懲罰較嚴(yán)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)下，減貧任務(wù)層層分解且與績(jī)效掛鉤，部分基層政府部門及干部出于維護(hù)自身利益的考慮，可能也會(huì)相應(yīng)而生一定程度的避責(zé)傾向或避責(zé)行為，目的是為了謀求責(zé)任最小化而非追求功績(jī)最大化。

3.壓力下沉后的基層響應(yīng)

面對(duì)來(lái)自科層體制、目標(biāo)責(zé)任制和激勵(lì)結(jié)構(gòu)等多頭的壓力輸入，基層必須做出回應(yīng)，還要盡量平衡付出與回報(bào)之間的差距，減少因壓力處置不當(dāng)造成的負(fù)面結(jié)果。結(jié)合基層的具體實(shí)踐，其在壓力下的響應(yīng)主要包括以下兩種類型。

(1)主動(dòng)避責(zé)以應(yīng)對(duì)考核要求

基層政府圍繞上級(jí)政府部署的各種任務(wù)來(lái)開展工作，而中心工作又都輔之以考核檢查，由此基層的中心工作就可以化約為考核檢查和迎接檢查[35]。舉例而言，鞏固脫貧成果、銜接鄉(xiāng)村振興可以說(shuō)已經(jīng)成為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的中心要?jiǎng)?wù)。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要直接負(fù)責(zé)諸多領(lǐng)域工作的具體落實(shí)，并受到上級(jí)政府及相關(guān)職能部門的監(jiān)督考核。因此，“合理避責(zé)”成為部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“理性”選擇。一方面，主動(dòng)地向上級(jí)政府及責(zé)任部門申明鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際能力，既為鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)取更多的時(shí)間和資源，也變相地推掉一部分超額負(fù)擔(dān)，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任范圍；另一方面，既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心任務(wù)某種程度上等同于在迎檢考核中過(guò)關(guān)及格，那么自然就對(duì)迎檢考核的各項(xiàng)要求作出排序劃分，將具體要求分為“硬指標(biāo)”和“軟指標(biāo)”，著重在“硬指標(biāo)”上下大力氣，至少保證工作投入得到上級(jí)認(rèn)可。雖不能確?；鶎訙p貧工作盡善盡美、萬(wàn)無(wú)一失，但借以主動(dòng)避責(zé)，也能夠總體上應(yīng)對(duì)精細(xì)化的考核要求。

(2)被動(dòng)避責(zé)以減少問(wèn)責(zé)損失

在具體任務(wù)進(jìn)入到運(yùn)作執(zhí)行及考核評(píng)估階段后，部分基層政府及干部的行動(dòng)邏輯也可能發(fā)生相應(yīng)變化。由于各項(xiàng)工作任務(wù)的開展終歸要回到考核評(píng)估，因此只要以考核要求作為參照標(biāo)準(zhǔn)，基層政府積極開展自查自改，做到問(wèn)題的早識(shí)別、早處理、早解決，就能避免被負(fù)責(zé)考核的上級(jí)部門查出并通報(bào)。當(dāng)然，在愈加精細(xì)化的貧困治理過(guò)程中，一些問(wèn)題的發(fā)生根源可能并不僅僅在基層政府一方。由此基層啟動(dòng)被動(dòng)響應(yīng)方式，一方面對(duì)照責(zé)任狀劃清自身需承擔(dān)的責(zé)任比例，另一方面積極動(dòng)員扶持對(duì)象、合作單位，商討并采取一致性行動(dòng)，共同渡過(guò)考核大關(guān)。

五、結(jié) 語(yǔ)

基層政府的避責(zé)行為不單是傳統(tǒng)印象中的“懶政”“不作為”等政府失職、瀆職行為，而是現(xiàn)代公共治理過(guò)程中的階段性產(chǎn)物，至少應(yīng)當(dāng)在中性語(yǔ)義下加以理解和解釋，需要將其表現(xiàn)形式、生成機(jī)理、運(yùn)作博弈、風(fēng)險(xiǎn)管控、績(jī)效評(píng)估等多維內(nèi)容要素嵌入于制度環(huán)境和具體情境之中，方能對(duì)問(wèn)責(zé)機(jī)制和避責(zé)行為之間的邏輯關(guān)系作出準(zhǔn)確把握，進(jìn)而在剛性政策規(guī)制和彈性政策執(zhí)行之間尋找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，從而克服基層避責(zé)的積弊傾向，疏導(dǎo)基層面臨的多方壓力，調(diào)動(dòng)基層的積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與約束的動(dòng)態(tài)平衡。

就未來(lái)一段時(shí)期重點(diǎn)推進(jìn)的基層治理現(xiàn)代化任務(wù)的特殊性來(lái)看，各個(gè)方面工作統(tǒng)籌的難度依然巨大，各方主體的動(dòng)員參與更是不易。因此，應(yīng)當(dāng)著力強(qiáng)化基層作風(fēng)建設(shè)，有效減輕基層任務(wù)負(fù)擔(dān)，完善落實(shí)基層激勵(lì)制度，使基層政府及干部輕裝上陣、主動(dòng)作為，從根源上破除避責(zé)行為的生成及擴(kuò)散。進(jìn)一步而言，在持續(xù)推進(jìn)的基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)正視基層因壓力負(fù)載過(guò)重而作出應(yīng)對(duì)反應(yīng)的避責(zé)行為生成邏輯，同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮到避責(zé)行為的復(fù)雜屬性、策略層次和延伸后果等因素，綜合性、系統(tǒng)性地治理基層避責(zé)。唯有此，方能充分激發(fā)基層政府這一關(guān)鍵主體的創(chuàng)造性和主動(dòng)性，建構(gòu)起彈性且可持續(xù)的基層投入機(jī)制，既有效緩解基層壓力感知，又充分釋放問(wèn)責(zé)制度效力。