行政性信用懲戒中不當聯結問題研究

王嘉偉

（北京理工大學，北京，102488）

自2011年7月中共中央、國務院印發《關于加強和創新社會管理的意見》提出建立健全社會誠信制度以來，從中央部署到各地實踐，從部分試點到全面鋪開，社會上下開展了一輪轟轟烈烈的誠信制度建設運動。然而，信用懲戒制度在發揮巨大作用的同時，各種各樣的黑名單也呈現出野蠻生長的態勢，很多做法與依法治國的理念和現行法律相背離。目前，各級政府、各部門都在制定失信懲戒規則，并加強不同部門之間的溝通協調和信息共享，使失信行為者“一處失信，處處受限”。社會信用體系建設一方面提高了失信成本，大大加強了對失信人員的威懾力。但另一方面失信懲戒制度構建過程中也存在非失信行為被納入懲戒范圍、懲戒措施不當擴大、失信行為與懲戒措施之間的聯結缺乏標準等問題。目前的信用懲戒制度建設開始逐漸回歸理性，有關政策文件也已經減少了“一處失信，處處受限”類似的表述。2020年11月25日的國務院常務會議也提出了要規范有序開展信用懲戒制度建設，減少信用懲戒制度的濫用。2020年12月，《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》提出要提高社會信用體系建設法治化、規范化水平。目前，國務院各部門正對各級各類失信懲戒措施開展集中清理，并制定失信懲戒措施清單。制定統一的社會信用法也已被提上日程。可以看到，行政性信用懲戒建設中的合法性問題已經逐漸引起學界以及實務界的重視。

信用懲戒，也稱失信懲戒、黑名單制度，目前的失信懲戒措施大體涉及五個層面：市場性懲戒、行業性懲戒、社會性懲戒、行政性懲戒、司法性懲戒[1]。行政性信用懲戒是指行政機關依據有關規定所實施的限制特定失信主體某些權益的管理措施[2]。不同主體設立的信用懲戒措施屬于不同的法律關系，并受不同的部門法調整。我國的失信懲戒制度更多是以政府為主導進行設立的，以政策為導向，目前數量最多、體系最為龐雜的當屬行政性黑名單。同時，行政性信用懲戒制度囊括社會生活諸多領域，行政機關在收集有關公共事務相關數據的能力方面有著天然的優勢[3]，并且可以通過信息技術使各行政機關的征信系統互通互聯，使得聯合懲戒對相對人的影響范圍遠超過私主體、社會組織、司法機關設立的黑名單。但行政黑名單制度擴張背后是行政機關權力濫用的風險。因此，有人擔憂，它在現代社會生活中的不斷推進可能成為“數字利維坦”，給公民依據信用狀況劃分等級并區別對待，減損公民個人的權利與自由。隨著行政性信用懲戒對社會的影響日益深入，對其進行規制也顯得愈發必要。

當前學界已經對失信懲戒的法治化問題展開了研究，如信用懲戒制度的運行機理、失信懲戒的類型化等，也有學者對不當聯結禁止原則這一法律原則進行過研究，但鮮有學者關注失信懲戒中的不當聯結現象并將不當聯結禁止原則應用于失信懲戒制度的構建過程中。本文將從不當聯結禁止原則出發，分析目前失信懲戒制度中的不當聯結現象與其成因，并從不當聯結禁止原則的角度探索行政性信用懲戒的規制路徑。

一、不當聯結禁止原則的內涵與判斷標準

（一）不當聯結禁止原則的內涵

不當聯結禁止原則（Kopplungsverbot）最早起源于德國行政法，并且后來為我國臺灣地區的行政法所借鑒。在不同的著作中還有禁止不當聯結、搭附禁止、相關性之要求、聯結負擔禁止原則等稱謂。黃異教授將其概括為：“人民的義務與行政機關的義務”有事實上的關聯性，所謂事實上的關聯性“是指人民的義務與行政機關的義務應涉及同一事項。”[4]李建良教授將其定義為：“行政機關行使公權力、從事行政活動，不得將不具事理上無關的事項與所采取的措施或決定相互結合。尤其是行政機關對人民課以一定的義務、負擔、或造成人民的其他不利益時，其采取的手段與所欲求的目的之間，必須具有合理的連結關系。”[5]

我國大陸行政法還未普遍接受這一理論，僅有少量文獻對其進行過研究。我國行政法學上與之最相近的概念是比例原則、平等原則，但三者之間也存在一定的區別。不當聯結禁止原則、比例原則及平等原則有所重疊但各有側重，不當聯結禁止原則要求行政機關在做出具體的行政行為時應當考慮相關的因素，而不得將不相關的因素納入考量。在不當聯結禁止原則、比例原則與平等原則三者的適用順序上，應優先使用不當聯結禁止原則進行判斷，不當聯結禁止原則關注的是“能否”的定性問題，平等原則關注的是不同主體的同等與差異問題，比例原則則關注手段的程度問題。即對一個行政行為的合法性考量，首先看是否違背了不當聯結禁止，然后才要討論聯結后是否妥當、必要及合乎比例[6]。不當聯結禁止原則是基于行政的目的與實施手段對應性的考慮。這一原則是出于考慮人民與國家的地位并不完全平等，國家如可無限制地結合各種“武器”對付人民，則人民將毫無招架之力[7]。不當聯結禁止原則，旨在防止國家機關權力濫用，在大部制改革與政府間數據共享的背景下，政府權力將變得更為強大，利用這一原則對其進行合法性審查具有現實意義。

（二）不當聯結的判斷標準

判斷不同行為之間的聯結是否正當的一個標準即是看所聯結的各行為的目的是否相同，如果所聯結的各行為的目的相同，那么則屬正當的聯結。在亞里士多德看來，公正意味著給予人們所應得的東西。公正是目的論的，對于權利的界定要求我們弄明白所討論的社會行為的目的[8]。對于不同的行政行為來說，也內含著不同的目的。舉例來說，行政確認的目的在于使當事人的法律地位和權利義務明確化，增強該行為的確定性，是對已經形成的權利和義務加以某種形式的認可[9]。行政給付的目的在于保障人民的“最低生活水準”[10]。如果將失信懲戒措施與行政確認、行政給付相關聯，則很難屬于正當的聯結，因為行政確認、行政給付的目的并不關涉行政相對人的信用狀況，信用懲戒措施關聯不包含此種目的的行政行為有違不當聯結禁止原則。相反，如果將失信行為與特定行政獎勵行為相關聯，則屬于正當的聯結，因為行政獎勵包含著對一個公民品德的評價，行政獎勵行為應當考慮公民的信用情況，信用懲戒限制公民獲得行政獎勵的權利具有合法性。臺灣地區最高行政法院“九十年度判字第一七〇四號”判決罰款未繳清拒絕發給行車執照有悖不當聯結禁止原則，其判決也暗含以不同行政行為的目的作為判斷標準，其判決中寫到“汽車行車執照須在一定期限內換發，主要目的在于掌握汽車狀況，以確保汽車行駛品質進而維護人民生命、身體、財產法益；而罰款不繳納涉及者為行政秩序罰之執行問題，故換發汽車行車執照，與汽車所有人違規罰款未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結，道路交通安全規則第八條有關罰款繳清后始得發給行車執照之規定，有悖‘不當聯結禁止’原則。”

二、行政性信用懲戒中的不當聯結現象

眾多熱點新聞的背后也反映出社會公眾對行政性信用懲戒中的不當聯結現象的關注，普通公眾僅僅憑感覺認為這樣的做法不合理，但卻難以說出具體的判斷標準，其實這樣的“理”抽象在法律上即是禁止不當聯結。通過觀察現有的不同層級的失信懲戒制度文本，可以發現目前行政性信用懲戒中存在如下不當聯結現象。

（一）信用懲戒范圍不斷擴大

對于什么是失信行為，學界并未形成一致的觀點。且由于缺少制度的頂層設計，立法實際上仍處于“地方立法試驗”階段。考察信用懲戒在我國的歷史，可以看到信用信息在中國最先應用的領域是在金融領域。隨著我國市場經濟的逐步完善和信用經濟的發展，交易中的信息不對稱而引發的交易風險日益嚴重，由此產生了專門的第三方機構收集交易過程中的各種信用信息，對外提供專業化的征信服務，后逐步為銀行業所采用。2013年，為了破解“執行難”，促使被執行人自覺履行生效法律文書確定的義務、推進社會信用體系建設[11]，最高人民法院制定并發布了《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》，取得了良好的效果，法院判決的權威大大增強，有效解決了“執行難”的問題。后失信懲戒制度為社會各機關、各部門所廣泛采用。但“失信”的概念模糊，缺乏明確的規范，導致失信懲戒的范圍不斷擴大。信用是一個綜合性的概念，具有道德屬性、經濟屬性和法律屬性[12]。然而，各地的信用懲戒規范文本卻將違反道德、紀律、法律的行為都納入失信行為的范疇，失信行為的概念有泛化的趨勢。失信懲戒的行為類型愈發廣泛，大到排放污水、申請經濟適用房提供虛假材料，小到隨地吐痰、行人違反道路交通信號燈通行。總體來說，現行的信用懲戒規范文本對于失信行為的界定過于寬泛，使得很多可以通過道德譴責、紀律約束解決的行為都被納入失信的范圍，部分本可以通過警告、罰款、扣分等行政處罰手段一次性處理的行為卻要通過納入個人信用信息來實現“長期治理”，“失信行為”的范圍正不斷擴大。

（二）信用懲戒措施不斷增多

目前的懲戒措施具有跨領域、跨部門、綜合性的特征。信用懲戒措施涉及聲譽、資格乃至人身自由，涵蓋了社會生活的各個事項，并且懲戒措施經常與行政獎勵，行政給付、行政許可、行政監督檢查等行政行為相關聯。隨著“一處失信，處處受限”政策的推進，將會有更多分屬不同政府部門的懲戒措施加入進來形成“天羅地網”。橫向的部門聯合和縱向的上下統籌使得公民將面臨一個權力更加集中、執法力量更加強大的公權力機關。失信懲戒措施就其內容而言大致可以分為失信記錄、自由限制、資格限制或剝奪、聲譽不利、重點監管、提醒告誡等六類[13]。筆者認為，失信記錄、聲譽不利與重點監管符合失信懲戒制度的目的，其體現了信用的屬性，也屬于行政機關可以自由裁量的范圍，因而具有合法性。但自由限制、資格剝奪限制措施的采用應當謹慎，其中部分措施并未體現信用屬性，而更多是為了突出懲罰性，部分措施也超越了設定主體本身的職權范圍，變相設定了更為嚴厲的行政處罰。

（三）失信行為與懲戒措施之間的聯結缺乏標準

通過歸納目前各種的信用懲戒文件，可以將其實施方式大致分為兩類，一種是“具體行為+懲戒措施”模式，即規定特定的失信行為對應特定的懲戒措施。另一種是“積分制”模式，即通過對不同的失信行為賦分，按照積分實施不同層次的懲戒措施。一般來說，“具體行為+懲戒措施”模式容易辨別其所懲戒的行為與懲戒措施之間的聯結關系，“在申請保障性住房過程中提交虛假材料被列入黑名單后五年內不得再次申請”很容易判斷失信行為所直接導致的懲戒后果，而積分制模式下由于失信行為的混合，不容易識別失信行為與懲戒措施之間的聯結關系。從司法審查的角度來講也很難進行操作，因為失信行為與懲戒措施跨越了不同的社會領域以及執法機關，涉及不同的行政行為，并共同作用導致某一懲戒后果，很難進行針對某一特定行政行為的審查。

跨部門、跨領域、跨事項的行政行為相聯結應當考慮不同行為的目的，尤其應當謹慎對待。國家發展改革委等31個部門聯合印發的《關于對婚姻登記嚴重失信當事人開展聯合懲戒的合作備忘錄》規定婚姻登記中的嚴重失信當事人限制補貼性資金支持；婚姻登記嚴重失信當事人為企業法定代表人（負責人）、負責關務的高級管理人員、財務負責人時，在企業申請海關認證企業時，不予通過。懲戒措施橫跨了多個領域、事項，公民在受到信用懲戒后應當如何救濟成了難題，因為聯結了兩個或多個事項而難以判斷要起訴的對象，聯合部門之間可能會出現推諉的情況，這都給相對人的救濟增加了障礙。

三、行政性信用懲戒不當聯結的成因

信用懲戒的設置背景是與我國的市場經濟體制改革密不可分的，隨著我國由計劃經濟體制向市場經濟轉型，傳統的單位制解體，費孝通筆下的熟人社會也漸漸向陌生人社會轉變，社會的成員高度地分散化、原子化，市民社會的力量正在加速形成，社會逐漸由高度分散化的個體組成，人員的流動性不斷增強，社會控制的難度逐漸加大[14]。傳統的社會評價及道德評價機制的作用在逐步削減，以國家強制力為保障的信用體系建設成為一個日益重要的話題。觀察各地各級的信用懲戒文本，可以看到設立信用懲戒機制的一個重要目的即是提高失信成本，發揮懲戒作用。然而在大部制改革以及政府間數據共享機制建立的背景下，政策執行存在偏離，信用懲戒的懲罰功能有矯枉過正之嫌。

（一）過度強調信用懲戒的懲罰功能

建立失信懲戒制度，一方面是為了克服信息溝通機制上的障礙，降低信息收集的成本，另一方面也是為了警示失信人員、發揮懲罰作用，使失信人員“一處違法，處處受限”。但是過分強調其懲罰作用，不正當地連接懲戒措施與其他行政行為，將行政相對人的其他合法權利作為“籌碼”，不利于行政相對人的保護。公法上設立的信用懲戒尤其應受到法律的嚴格約束，強有力的懲戒手段需要以其合法性、合理性為前提，并且需要完善的設立及救濟程序。行政性信用懲戒也需要保持謙抑性，需要與其失信行為的性質以及嚴重程度相對應，以防止懲戒措施的畸重。需要理清信用懲戒與其他行政的處罰手段之間的關系，而非粗暴執法、為了達到行政目的而肆意動用其他行政手段，這也是依法行政的應有之義。

（二）大部制改革及政府部門間的數據共享

隨著國家機構的大部制改革以及技術賦能下政府各部門實現信息共享，各政府部門“共治”的局面正在形成，以前分散的各政府職能部門將漸漸地成為“鐵板一塊”。在信息化時代下，行政相對人正以更加透明的姿態呈現在行政機關的面前。這種治理格局，既能夠實現行政權力的高效行使，也給行政相對人的權利保護提出了挑戰，使行政相對人的權利保護成為一個更迫切的問題。大部制改革及政府部門間的數據共享為信用懲戒權力濫用提供了技術上、現實上的可能性。隨著大部制改革的推進，各行政權力的運用將更加步調一致，為聯合懲戒提供了組織上的保障，大部制改革有利于節約行政成本，能夠綜合有效運用多種處罰手段，但更應當審慎運用懲戒手段，防范權力集中造成的不良后果，為公民的自由權利留下空間。

（三）政策執行過程中的偏離

在當代行政國家，行政權力介入廣泛的社會事務，對公民權利產生直接的影響。我國的社會信用體系建設帶有明顯的政策主導特征，這既給各地的政策創新提供了空間，也造成各地政策執行不統一、與現行法律相背離的問題。在政策由上到下的傳導過程中，難免會有失真的情況。由于不同層級的政府部門存在著信息不對稱，政策執行過程中難免會發生偏離。同時，社會信用體系建設中的基本問題尚未澄清，對失信行為的概念，懲戒措施的標準類型、救濟途徑等學界也并未形成共識[15]。各地的盲目創新甚至突破了法律的邊界，且針對各種各樣的懲戒措施缺乏明確的救濟手段。使得制度的創新既取得了有益的經驗，也付出了巨大的代價。

四、解決行政性信用懲戒不當聯結問題的路徑

2020年7月1日起試行的《南京市社會信用條例》首次歸納確立關聯原則，其第四十二條第一款規定：“社會信用懲戒措施的設定，應當與社會信用主體違法、違約行為的性質和領域相關聯。”信用懲戒中的不當聯結問題開始得到了越來越多的關注。失信黑名單的設立本身就是一個矛盾的問題，要真正加強信用懲戒的威懾力，必然以剝奪或者限制失信人員的權利為前提。但對失信主體權利的限制又必須在法律的框架內進行，失信懲戒作為對行政相對人影響日益擴大的一種處罰手段，尤其是在現在信息化高度發達的當下，更應當受到這一原則的審視。在我國現行的法律制度下，應當明確失信懲戒的范圍，明確失信行為與懲戒措施之間的聯結標準。具體而言，應當限縮懲戒對象、采用“具體行為+懲戒措施”的設定模式、限制不同目的行政行為的聯結、厘清失信懲戒與其他行政處罰的關系，既提高失信成本，又不至于不受限制地擴大，以期失信懲戒制度能夠更好地發揮作用。

（一）限縮懲戒對象

責任自負原則是指凡是實施了違法行為或違約行為的人，應當對自己的違法行為或違約行為負責，必須獨立承擔法律責任。同時，不能讓沒有違法行為或違約行為的人承擔法律責任，防止株連或變相株連[16]。世界法治的發展，就是一個向理性主義、個人主義不斷演化的過程，不當聯結禁止原則是禁止株連、責任自負原則演化的最高成果。在人類的法治文明進化中，從株連到罪責自負，從連帶責任到個人責任，乃是人類法治文明的成果。在奴隸社會和封建專制時代，統治階級為了維持自身的統治，不惜對勞動人民實施殘暴的鎮壓措施，體現株連原則的連坐制度最為典型。

隨著主體意識的覺醒，人們主張個人的獨立自主，封建統治下的“連坐”“保甲”制度也被歷史所淘汰。然而，在信用懲戒領域，這種“連坐”現象正在抬頭。信用評價僅僅是針對個人的一種評價，一個人缺乏誠信很難推斷出他的子女也缺乏誠信，即使從社會學上來說這一點是成立的，法律上也不能進行此種“有罪推定”。所以，失信懲戒措施的效力應僅僅及于失信人本人，而不能僅僅為了懲戒的目的而無限擴大懲戒的范圍。尤其是在涉及公共行政職能時更是如此，不能僅僅因為父母失信而取消子女的入學資格、取消其參加公務員考試的資格，此與現代法治文明相背離。

（二）采用“具體行為+懲戒措施”的設定模式

“具體行為+懲戒措施”的設定模式，讓具體的失信行為與以懲戒措施相關聯，更能夠凸顯其目的的關聯性，行政相對人可以明晰具體行為的法律后果，行政復議機關與司法機關也可以進行有針對性的審查，以實現對相對人的權利救濟。

而積分制模糊了具體的失信行為與懲戒后果之間的關聯關系，因為其懲戒措施是對一個人“綜合信用情況”的考量，因此對此種模式下的關聯性法律很難進行技術性的判斷，在具體的實現上也存在困難。如此繁雜的積分事項，需要龐大的國家機器，耗費巨大的人力物力去進行評價，顯然不符合成本收益分析。同時，依據分數給個人的信用進行評價，并依據不同的信用等級提供有差別的公共服務，難免會給公民打上“三六九等”的標簽而產生變相歧視，同時有違行政法上的平等原則。

（三）限制不同目的行政行為的聯結

福利國家觀念的興起，要求政府承擔起積極的社會救助的責任，我國《憲法》也明確了公民的物質幫助權。從行政給付的概念以及國家的相關立法中，我們很難看出行政給付包含著對公民的道德評價，其并不意味著對守信公民的褒獎。行政給付所要判斷的依據是公民的社會經濟狀況，而非與特定公民的誠信品質相關聯。信用懲戒制度的設立目的是提升失信行為人的違法成本，督促其自覺履行義務，回歸正常的社會秩序。提高失信行為人的違法成本，必然意味著對違法行為人權利的限制或增加其負擔。但對其負擔的增加并不是無限度的，部分行政違法完全可以通過其他行政處罰去實現，而非都倚賴于信用懲戒。在有其他手段可以采取時，不能將其他無關聯的政府服務都納入懲戒措施之中。要讓道德上不誠信的行為用道德去評價，法律上的事情歸法律去評價。而并非讓違反道德、紀律的行為去限制公民公法上的權利，這會導致違反不同規范之間后果的錯位。只有在道德上的失信上升到法律的高度，才可動用法律對其進行規制。

（四）厘清信用懲戒與其他行政處罰的關系

應當明確懲戒手段與行政處罰措施之間的關系，只有在懲戒手段是實現懲戒目的的最優、或唯一方法時才可使用。在有其他行政處罰方法時，比如罰款，警告、吊銷營業執照等手段足以實現目的時，就不必動用信用懲戒。越來越強有力的聯合信用懲戒具有強大的威懾作用，行政機關也樂于采用。但是應當看到不同行政處罰手段具有不同的嚴厲性。行政機關應當根據違法行為的性質、特點，決定采取特定的行政處罰措施，而并非將任何行為都打上失信的標簽。應當發揮不同處罰手段的協同治理作用，針對不同的違法行為作出不同處罰。

社會信用方面的立法項目已經列入第十三屆全國人大常委會立法規劃，有關單位正在牽頭研究起草法律草案。誠信社會建設需要行政性信用懲戒制度的建立，但是應當在法治的前提下開展，而非過度依賴政策性文件。聯合懲戒與技術賦能使得行政機關與行政相對人的權力結構失衡，擴大懲戒范圍、不當聯結懲戒對象、不當聯結懲戒措施是目前行政性信用懲戒制度中存在的問題，不當聯結禁止原則為我們提供了審查此類的問題的一個路徑。行政性信用懲戒應遵循謙抑性原則，“一處失信，處處受限”可以作為一個形象的口號，但是不能上升到法律的高度。否則，會導致對相對人合法權益的保障不足。堅持不當聯結禁止原則，縮小行政性信用懲戒的打擊面和處理面，才能有效保護公民的合法權益，走向國家治理的現代化和法治化。