我國電影管理體制改革動力與路徑分析
——基于機構變遷的歷史考察

張蘋秋

（華東師范大學傳播學院，上海 200241）

為更好發揮電影在宣傳思想和文化娛樂方面的重要作用，發展和繁榮電影事業，2018年國家新聞出版廣電總局的電影管理職責劃入中央宣傳部，對外加掛國家電影局牌子［1］。此次所屬的“回歸”，意味著之前學界有關電影管理體制改革方向，即對第三部門可行性的討論得到了一個暫時性結果。電影管理體制往往圍繞管理主體、管理對象、管理機制展開，涉及運行體制框架、電影政策法規，以及制片、審查、發行放映等一系列具體規章制度的制定。大到民族影業的戰略規劃與發展，小到影片內容創作生產，管理體制成為影響影視行業發展的重要因素，而電影由于其特殊的媒介屬性，也成為政治、資本、文化邏輯共生的復雜場域。

新中國成立后，我國電影管理體制在已有電影業基礎上，確立起中國共產黨領導，從中央到地方的垂直管理體系。在70多年的發展過程中，管理機構職能定位日益明確，管理手段日趨科學。文章以我國電影管理體制的組織架構變遷為切入口，通過爬梳電影管理機構的改革發展史，嘗試回答體制變遷是如何發生的、其內部邏輯如何生成等問題，并運用政治經濟學相關內容對管理體制的嬗變動力與規律進行總結與分析。

一 新中國電影管理機構的歷史沿革

中國共產黨領導下的電影事業發軔于20世紀30年代初期黨的電影小組成立。之后的延安文藝實踐為革命提供新話語范式的同時，“服務于人民大眾”的電影管理思想也逐漸萌芽。從新中國成立至今，電影管理改革大致沿著探索、調整轉型、發展完善三個階段進行。

（一）探索期（新中國成立前后至20世紀70年代末）

該時期電影管理實踐的關鍵詞是“改造”，不僅僅是向公有制的過渡，更是引導人們創作觀念更新、文化資源重新分配的過程。在管理機構設置上，1949年4月中央電影事業管理局成立，內設藝術委員會和制作委員會，由中共中央宣傳部領導。同年11月，中央電影事業管理局改由中央人民政府文化部領導，更名為文化部電影局（以下簡稱電影局）。

從新民主主義社會過渡到社會主義社會期間，電影局在摸清全國電影生產狀況后，對各類性質企業開始進行靈活的統一領導。一方面，接手原國民黨官辦和官僚資本占主要組成部分的電影制片機構，如北京電影制片廠、上海電影制片廠、東北電影制片廠等，以之作為直屬電影局的國營電影制片機構，在劇本創作、人員安排、經濟核算上實行集中管理；另一方面，電影局對各個電影企業進行資質登記核準，涵蓋公私制片、放映、電影器材制造等行業，并且為電影新片上映頒發執照，清理審查已映演與已入口的中外各影片，管理影片的出口與進口［2］67-71。其中重中之重，是扶助與指導曾經的主要生產主體，即私營制片業。當時私營廠普遍面臨資金短缺的問題，文化局電影事業管理處等政府機構采取貸款，借給部分原料，協助辦理出口、發行等措施幫助私營廠逐步恢復生產［3］。然而，私營影業在創作理念上與工農兵思想、人民電影之間的縫隙并未被彌合。在對上海私營昆侖電影公司出品電影《武訓傳》的批判聲中①孫瑜執導影片《武訓傳》1950年上映后引發社會熱論。1951年5月20日，毛澤東在《人民日報》上發表《應當重視電影〈武訓傳〉的討論》一文，對影片中的“改良主義”進行嚴厲批判，由此開啟了一場全國性文藝整風運動。詳見中國社會科學出版社出版的《當代中國電影》上冊（1989年1月第1版），第99—107頁；文化藝術出版社出版的《中國電影研究資料：1949—1979》上卷， 第195—200頁。，我國私營電影制片廠加快了國有化的步伐，并于1953年完成社會主義改造。

至此，電影業結束散漫的生產狀態，主流政治話語體系逐步建立。1955年，文化部中央電影管理局更名為文化部電影事業管理局，名稱的更新強調并反映出電影成為國家重要文化事業的性質。

探索初期，因沿襲蘇聯計劃模式而產生的電影生產過度集中問題，嚴重壓縮了影人的創作空間，間接導致影片產量不足。“雙百”方針提出后，電影局召開了以全面改革電影體制為主要內容的“舍飯寺會議”，期間擬定的《關于改進電影制片工作若干問題的報告》提議：應結合中國實際情況與東西歐等國的經驗，在經營管理和領導上實行權責下放，各地方制片廠實施“三自一中心”（自選題材、自由組合、自負盈虧和以導演為中心）的改革方案。該報告精神延續至1961年的“新僑會議”，會后定稿了《關于當前文學藝術若干問題的意見》（簡稱《文藝八條》），但《文藝八條》在之后頻繁的政治運動中未被有效執行。

（二）調整轉型期（1978—2000年）

十一屆三中全會后，各行各業在“解放思想、實事求是”的思想指導下，逐步推進恢復與重建工作，我國電影管理體制也開始了長達20余年的調整轉型。

20世紀80年代中期，城市經濟體制改革推動了我國電影業的商業化轉型。1986年，為進行“影視”一體化管理，電影事業管理局從文化部被劃歸到廣播電視部，改稱廣播電影電視部。但省級及以下的電影制片廠等機構仍屬文化部門管理，“上下錯位”的體制，使一段時間內電影業的政策推行與實施出現困難。

此時我國電影的制片、發行、放映還是沿用“文革”前的行政指令性計劃管理體制。電影發行放映的管理職能，理論上說是屬于廣電部及廣電部電影事業管理局，實際上則是由中影公司在主導［4］4。窮則思變，處于低谷的中國電影業選擇打破封閉壟斷的鏈條，南方談話和中共十四大的召開，暗示其條件的成熟。1993年，廣電部下發3號文件，明確取消中影公司對國產故事片“統銷統購”的政策，改為由各制片單位直接與地方發行單位溝通，使電影企業由原來的“全民所有制”轉變為“股份制”，由原來的“事業型、福利型”單位轉變為“產業型、經營型”單位［5］。一年后，《關于進一步深化電影行業機制改革的通知》作為3號文件的延續，規定電影制片廠生產及中影公司進口的影片一經國家電影審查機構審查通過并頒發準映證，影片（著作權）發行權擁有單位即有權向北京等 21 個省市各級電影發行、放映單位發行［6］。此舉承認了企業的自主權，減少了電影流通在管理上可能遇到的阻力。

1996年1月，中央出臺正式決定，將原分屬宣傳、文化等部門管理的各地方電影制片廠統一劃歸廣電部管理，實現地方聯動，加強管理與交流。1998年廣播電影電視部被撤銷，改設廣播電影電視總局，為國務院直屬單位，開始了國家新聞出版廣電總局作為監管電影生產制作中心機構的歷史。

（三）發展完善期（2001年至今）

進入21世紀，中國社會飛速發展，電影市場進一步開放，市場主體得到重塑。2001年，《電影管理條例》（國務院令第342號）允許具備一定資質的國營電影制片單位以外人員和機構從事電影攝制業務，這意味著民營資本、海外資金無須再向制片廠購買廠標，“貼牌生產”的時代已成為歷史。國有電影企業也加快改制步伐，組建電影集團，探索企業集約化道路。其形成的規模化現代生產主體，預示著產業改革向縱深發展。

與此同時，技術形態的變遷深刻改變了全球影視產業的格局，使羽翼未豐的我國影視產業不斷被整合和換血。在一系列宏觀規劃與鼓勵技術應用、對外交流的具體政策①2005年，國務院發布《關于非公有資本進入文化產業的若干決定》，明確了外資在中國文化領域的經營范圍。因此，此處的對外開放更多是指港澳臺電影資本的跨地流動。代表性協議有2003年《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA），以及2010年《海峽兩岸經濟合作框架協議》（ECFA）。支持下，我國電影業重重突圍，迎來高速發展。從2002—2012年，我國內地電影年票房增加18.5倍，平均年增長率達33.90%，成為世界電影第二大市場［7］306。

2013年，為響應政府大部門制改革，國家新聞出版總署、國家廣播電影電視總局整合組建國家新聞出版廣電總局，加掛國家版權局牌子［8］。除了機構改革，討論多年的《電影產業促進法》也于2017年3月開始施行，為中國電影的繁榮發展提供了法律依據和保障。2018年，在黨政聯動的改革思路下，國家新聞出版廣電總局的電影管理職責劃入中央宣傳部，電影業在變局中邁向新階段。

二 電影管理體制改革的階段性與延續性

循著電影管理機構變遷的軌跡，我們可以清晰地發現電影管理與時代之間的映射關系，即使它們之間存在錯位與斷裂。總體而言，電影管理體制依照一定的路徑發展，并在每個階段呈現出鮮明的特點。

首先，在組織形式上，電影管理體制經歷了從孤立單一到有機立體的發展。探索期的電影管理體制圍繞統一話語秩序的建立展開，電影作為宣傳教育的工具，服務于國家理念與意識形態，呈現出國家電影工業的特點。“制度與思潮操控著中國電影，不但規范著它的題材、主題、風格和審美，而且決定著它的興衰成敗。”［9］ i

改革開放后，隨著市場主體觀念的逐漸深入，管理體制也加快從孤立單一向立體有機轉型。例如，1986年電影局從文化部劃歸到廣播電視部，開啟了視聽內容一體化的管理。此舉不僅順應了政府機構精簡改革的趨勢，打破了行政壁壘并減少了因管理不協調帶來的不良競爭，還反映出媒介管理理念的更新，以及對當時國際大型傳媒公司并購重組實踐所提供的發展管理模式的借鑒。2002年電影《英雄》開啟了我國電影商業化紀元，但“準市場化”狀態下的電影業與廣電、出版等傳統傳媒行業并未較好協同發展。互聯網技術在中國的鋪開，使電影業找到了新搭檔，擁有資本、技術數據、渠道的互聯網企業與擁有內容、受眾的電影業進行了深度融合。在新媒介環境下，電影管理機構與市場之間保持緊密聯系，通過不斷調整、優化自身組織形式與運行機制，增強管理能力，進而更好地指導電影業的發展。

其次，從職能劃分來看，電影管理體制從管辦并行過渡到管辦分離。1978年以前，電影管理機構實質上承擔雙重職能——既是審查管理行政機關，又總負責各大電影制片廠的相關業務。該體制在我國積貧積弱的年代，給予電影業相對穩定的生產條件，也在一定程度上使文化資源“均衡”分配，例如依靠該體制，電影管理機構逐步建立全國性電影制作、發行、放映網絡，尤其是在農村地區，幫助當地文化建設的同時，構建起社會整體認同。但是事無巨細的管理方式、政企不分的體制，讓生產主體缺少自主權與活力，一段時間后便暴露出弊端。“舍飯寺會議”的召開，使我國電影管理機構開始思考走一條不再復制他國體制的獨立道路，并有意簡政放權，其中有關中央與地方彈性關系的構想成為日后電影管理機構改革的雛形。

調整轉型期的電影管理體構聚焦建立自主、流動的全國性電影市場，切割經營這一職能。各制片廠開始思考如何脫離“計劃母親”懷抱，自己跑起來，不依靠國家統一采購、分配。1993年，中影公司取消對國產故事片的“統銷統購”，我國第一個民間交易市場在江蘇形成［10］56。看似有起色的局部市場改革，實際并未撼動舊體制，發行體制渠道建立上的時差，使上級公司失去對下級公司的控制，原組織系統大受影響，行政化管理的慣性所導致的人浮于事狀態更是雪上加霜，內外夾擊下，制片廠進一步衰落。20世紀90年代的制片廠多以合資或對外引資拍片求得發展效益，出現了類似北京紫禁城影業公司這樣由國家出資建立的民營公司，權力與資本的“合謀”既從側面反映出我國電影業向市場化過渡的進程，也在某種程度上展現出在政治與消費主義雙重影響下當時的影視生產狀態。

進入發展完善新時期，企業及資金準入門檻的降低，培育了更多市場主體，大大激活了電影產業的市場潛能。若將國家電影局的成立看作對新業態的回應，其重要的不僅是歸屬問題的變化，更在于機構職能重心所發生的改變：第一，更注重對電影生產的指導與監管；第二，協調服務國內電影產業生態的打造；第三，推動建立有效的國家文化傳播機制，幫助電影走出去，與世界影壇發生更多聯結，以此構建國家軟實力，傳播“中國聲音”，讓中國從“電影大國”邁向“電影強國”。

最后，在管理手段上，我國電影管理不斷朝著法治化、規范化方向發展。探索期的電影管理機構以行政指令的方式設定生產計劃指標，直接對全國電影業進行干預，其管理存在較強的主觀性與不確定性，“十七年”時期電影業發展的幾起幾落便深刻反映了這一點。因此，電影管理體制改革從打造開放的自由市場入手，使管理手段從行政計劃轉變為宏觀調控，尊重市場規律，注重管理法規與程序的執行。

21世紀以來，全球化背景下，本土電影正面對陣進口影片，促使電影管理在審查、版權保護等方面實現法治化發展。醞釀多年的《電影產業促進法》正式出臺，也標志著電影管理真正進入法治時代，在其保駕護航下，我國影視產業開始新一輪發展，一系列票房與口碑雙豐收的現象級國產影片出現。

三 電影管理體制改革的動力

（一）以解放發展文化生產力為主線

電影業作為文化生產力的重要形態，通過生產大眾喜聞樂見的文化產品，滿足人民日益增長的對美好生活的精神需求，為社會主義建設鋪下意識形態基石。另一方面，影視作品作為國家軟實力的重要構成部分，擁有文化吸引力，也具有極高的全球商業價值。

我國電影管理體制的建立與演變，與生產力變革、經濟發展密不可分。探索時期的電影管理體制遵循著生產與經濟價值的“感性分離”，計劃經濟體制下，孤立的“事業型”電影業的文化生產力被大大壓抑。

調整改革時期，電影管理機構通過重新審視機構定位，簡政放權，推動電影業市場化發展。流通、交換、消費等基本環節的恢復，政策上允許多元主體的進入，視聽內容一體化管理等嘗試，大大解放了文化生產力。在市場反饋機制的作用下，電影的生產與管理之間形成一種有機互動的關系。管理機構的在場，一定程度上緩解了過度壟斷行為的發生，讓文化產業得到了健康發展。

（二） 圍繞深層次矛盾，協調屬性

我國電影管理體制在發展過程中，面臨各種各樣具體的問題，往下深究，這些問題呈現出埋藏在藝術品屬性之下的意識形態載體與商品逐利性之間二律背反的特征。電影管理體制的改革正是圍繞這一深層次矛盾，處理不同邏輯場域結構之間的關系，試圖在市場機制和行政管理之間尋找平衡。外部行為上，管理機構減少直接干預，讓市場在資源配置中起基礎性作用，生產主體依照法規自主對電影生產進行預判，從而實現市場運作、行業自律、政府監管的多方有機發展。

在特殊的歷史背景下，我國電影管理曾出現只重意識形態而忽視其產業屬性的傾向。觀念的偏頗使電影生產一度陷入被動甚至停滯的局面。文藝的政治性與商業性關系陷入了非此即彼、二元對立的漩渦。進入新時期，尋求轉變、擺脫教條主義的愿望在電影行業與行政管理機構內部日益強烈。藝術在傳播上具有相對獨立性，即傳播者與接受者之間并非具有絕對的正相關性，即使一部作品具有極強的社會政治意義和能量，但若缺乏“美”的表達，在廣泛自由的選擇中，實則并不具競爭力。

因此對電影藝術本性的重新認識，成為調和社會效益、經濟效益與產業效益的新思路。對主旋律電影的類型化書寫，以及對新主流電影的探索與實踐也都成為政治性與商業性結合的典范。因此，管理機構在引導過程中，應辯證看待政治性與商業性的關系。而對電影管理深層次矛盾理解的不斷加深與對其的解決嘗試，成為管理體制改革的動力。

（三）建立健全高效管理機制

制度經濟學中認為，組織制度的建立是為了減少人們交易中的不確定性，而信息的不完全以及處理信息的有限思維能力決定著交易成本［11］。其中與管理體制有關，可能影響其穩定性與效率的主要原因有：盤根錯節的行政管理系統，模糊、不成體系的規章管理制度，管理機構捕捉市場數據信息能力的欠缺。因此，我國管理體制改革通過理順政企、政資、政事、政市等關系，簡化審批程序、規范審查標準，以厘清行政界限。

邊界意識的樹立是建立健全高效管理機制的重要前提，也是我國電影管理機構職能現代化轉型的特征。在我國70多年電影管理體制的發展進程中，電影管理職能先后歸屬中宣部、文化部、國務院直屬的廣播電視總局，在最近的一輪改革中，再次回歸中宣部。將電影產業獨立出來管理，顯現出國家在宏觀調控和文化策略層面，對電影在民生休閑娛樂、國家經濟發展、社會意識形態中所扮演角色的重視；而不再與廣播電視新聞出版等傳統媒介進行一體化管理，管理范疇再審視，反映了政府以引導為主、服務為先的職能轉變趨勢。

電影作為精神文化產品，屬于公共產品的同時，具有非排他性、低復制成本等特點。與普通消費品相比，文化產品在邊際效用規律上表現更為復雜。一般而言，具體消費對象的邊際效用是遞減的，在即時滿足感上，電影也是如此，但是消費者的藝術知識和技能會隨著消費的增加而增加，其效用也會相應增加［12］287。電影管理體制的專業化可以放大電影商品的正外部效應，降低生產創作風險。

具體來說，電影的專業化管理，去除了管理中重疊與職責真空的部分，提高了管理效率，而文化產業“第一法”——《中華人民共和國電影產業促進法》（以下簡稱《促進法》）的實施也進一步激勵了電影產業的長效發展。在功能與效果層面，《促進法》以法規的形式規范了電影產業的發展和市場秩序，改善了電影管理體制中存在的不嚴謹現象，對多元分眾的電影市場起到重要的支持和保障作用。

（四）聚焦改善供求關系

供求關系一般被認為是市場經濟體制中商品與貨品的雙向運動，在計劃經濟時期，雖不以系統性的數據做考量，但電影產量依舊是電影管理中需要解決的重要問題。在“十七年”期間，電影產量隨著大環境波動，整體規模較小，因此影片出現極高的復映率。直到電影市場化改革進入快車道，我國電影業在硬件設備與作品數量上才真正有了質的飛躍。

在市場蛋糕越做越大的當下，市場供求呈現出不平衡現象。少數頭部作品以極其不均衡比例占據全年票房市場份額，市場的盲目性導致單個類型扎堆“過剩”，同質化的內容制作，無法滿足消費者多元、中高層次的需求以及一些號稱大制作、卻無口碑的影片的無效供給。電影管理對“供給側結構性改革”愈加重視，開始思考不斷刷新的喜人數據與良性產業結構、高質量的文藝作品之間的距離如何跨越，如何在消費需求釋放后，對新的審美消費習慣進行精準認識，并化解過剩產能，提升有效供給能力①供給側結構性改革的目標是化解過剩產能，提升有效供給能力，這都是相對于需求端而言的。詳見胡鞍鋼等2016年發表在清華大學學報（哲學社會科學版）第2期上的《供給側結構性改革——適應和引領中國經濟新常態》。。

電影管理機構通過完善法律法規，頒布經濟政策來引導調節、優化市場投資環境，鼓勵更多有資質的主體參與生產，以保證持續不斷的有效供給，并強調從受眾細分下的多元視角來改善供給質量。

（五）著力公平發展，與技術和諧互動

維護公平競爭、優化資源配置的追求始終是促進我國電影管理體制改革的動力之一，其源于“以人民為中心”的根本立場。電影管理機構通過政策調節，助力電影市場從內容制作到市場流通更為全面健康地發展。

網絡、數字、有線電視等新媒體的出現，讓電影業這樣一個與技術息息相關的文化產業經歷了極大的改變與發展，而電影管理機構也善用新技術，不斷作出新的規劃與調整，更好地進行職能運行。網絡信息公開平臺的搭建，使政務運行更加公開透明；全國電影數據信息高效采集、處理、使用，為宏觀調控提供堅實的依據；數字節目的儲存與應用，便于城市和農村市場之間影片的傳輸，有利于提升公共文化服務水平，緩解文化區域發展不均衡等問題。

而管理體制與技術發展的關系也涉及如何應對產業因科技發展所產生的新問題。技術變革不僅僅是打破原有的發展框架，提高生產力，更涉及權力競爭關系、市場規則等多方面的重構。2014年以來，“電影+互聯網”逐漸成為常態，這也開啟了電影上下游從宣發、生產制作到傳播放映的新一輪革新。電影管理機構在清晰的管理界線中，協調多方利益關系，穩步促進電影文化產業化發展。

四 結語

理解我國電影管理體制的嬗變，主要可從兩條脈絡入手。第一，權力組織架構與效率兩者的關系。需要通過不斷整合重組，減少信息傳達、生產上的阻力，以達到市場運作、行業自律、政府監管“三位一體”的理想局面。第二，電影本質屬性和功能需要加強認知，對電影藝術、商業、政治屬性需要全面認識與平衡。

我國電影管理體制遵循漸進式改革的路徑，實現了從單一到全面多層次的發展，其中伴隨著斷裂與質變。在媒介融合、萬物互聯的大背景下，電影管理體制需不斷自我更新、深化改革，在科學法治的基礎上，增強前瞻性，在發展中解決問題，助推中國電影走向新高度。