地方高校圖書館法制化、制度化建設探討

祝鳳云

經過長期不懈努力，我國的圖書館法治建設已經取得了巨大成就。2017年11月《中華人民共和國公共圖書館法》制定頒布，2018年1月1日，該法開始正式實施。從此，公共圖書館的建設和發展有法可依。然而，該法之適用對象是公共圖書館，迄今為止我國仍未對高等學校圖書館進行專門立法，這也在一定程度上影響到高校圖書館的可持續發展。地方高校圖書館對于軟硬件建設、人才隊伍建設、經費投入、讀者權利保障機制等缺乏嚴格制度規范，其法制化、制度化建設滯后，不可避免地已經影響到圖書館的高質量、可持續發展。地方高校圖書館的法制化、制度化建設之需求更為迫切， 很有必要對此加以探討并解決。

一、地方高校圖書館法制化、制度化建設的概念

法制，是法律和制度的總稱。“法律制度往往集中而突出地反映了人類在認識自身、調節社會、謀求發展的各個重要進程中的思想和行動。法律是現實社會的調節器，是人民權利的保障書。”［1］依《現代漢語詞典》之解釋，法制，是“法律制度體系，包括一個國家的全部法律、法規以及立法、執法、司法、守法和法律監督等”。［2］所謂的法制化，就是在憲法的指導下，以法律法規的形式將基本制度、管理內容、管理行為和管理程序等規范化，以利于執行、遵守和監督。

制度，依《現代漢語詞典》之解釋，是“要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則”。［3］

筆者以為，地方高校圖書館的制度化建設，就是高校及其圖書館，通過制定適用于圖書館的管理規則（規章制度），使得圖書館的治理有章可循、有序進行，實現圖書館管理的高效化、規范化和現代化。

根據馬克思主義法學基本理論，參考前人研究成果，筆者認為，地方高校圖書館的法制化建設，就是高校及其圖書館貫徹執行國家憲法和法律法規，制定、修改或廢止與圖書館相關的各項重要制度，使其符合法治的要求，并嚴格遵照執行，以最終實現依法治校和依法治館之目標。圖書館的法制化建設是高校法治工作的重要組成部分，是把法治作為高校圖書館治理的基本理念和基本方式的必然要求。

二、地方高校圖書館法制化、制度化建設之必要性

教育部非常重視高等學校法治工作。早在2012年11月，教育部就制訂頒布《全面推進依法治校實施綱要》。2020年7月，又印發《教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見》，強調把法治作為學校治理的基本理念和基本方式，把法治工作融入學校工作全過程和各環節。該《意見》明確高校法治工作重點內容之一便是，構建以章程為核心的規章制度體系，推動形成以章程為核心，規范統一、分類科學、層次清晰、運行高效的學校規章制度體系。

高等學校圖書館作為文化中心和信息中心，其重要性不言而喻。高校圖書館的法制化、制度化建設將規范和制約管理權力運行，推動圖書館的民主建設，促進圖書館治理的規范化和現代化，提升服務質量、服務能力和服務水平，有利于圖書館的可持續高質量發展。從而，圖書館能夠更好地發揮其在社會主義文化建設中的作用，為建成文化強國，提升我國的文化軟實力作出更大的貢獻。

高等教育管理體制改革后，絕大多數原來由中央部委主管或主辦的高校都已經下放到地方了。加之許多地方的專科、中專等學校合并申本，地方高校的數量有較大的增加，成為高等教育事業的重要生力軍。顧名思義，地方高校屬于地方，與地方政府和部門以及各方面都有密切聯系，利益牽扯較為復雜。地方高校數量眾多，各個學校情況差異較大，都有自己的特色和特殊之處，對于圖書館的建設和治理也各有千秋。現階段，一部分地方高校圖書館的建設和發展滯后，已不能滿足新時期的新需求。因而，為落實全面推進依法治教的要求，地方高校圖書館必須以習近平法治思想為指導，全面開展法制化、制度化建設。這既可以推進圖書館治理體系和治理能力的現代化，也有利于其排除各種不利因素，強化管理。

三、當前地方高校圖書館法制化、制度化方面存在的問題

地方高校大多數是由原來的高等專科學校（中專）合并、升本轉化而來。絕大多數新建本科學校有多個校區，治理相對復雜，難度亦要大許多。按常理而言，其管理要求更高。然而，一所高等學校管理水平的提升不可能一蹴而就，需要經歷較長一個時期的努力。雖然一些高校的辦學層次提升了，但其管理水平并未完全同步提升。尤其是，現階段許多地方高校的圖書館仍沿用舊的管理模式，法制化和制度化建設滯后，現代化治理方式所要求的民主管理存在短板。而“如果人們完全不致力于民主，那么人們將永遠無法達到民主的理想境界”。［4］根據筆者調研，地方高校圖書館在治理方面主要存在如下幾個方面的問題：

（一）缺乏專門的立法，影響高校圖書館高質量可持續發展

迄今為止， 我國尚未制定專門適用于普通高校的圖書館法，這極不利于高校圖書館的高質量發展。國家教育委員會1987年7月25日發布《普通高等學校圖書館規程》，2016年教育部對其進行修訂和完善。但是，《普通高等學校圖書館規程》法律位階較低，屬于部門規章，且沒有規定相應的法律責任，即使違反了也無須承擔不利后果。如此，該規程的落實并不徹底。例如，該規程第五條第四款規定：“館長應為學校校務委員會、學術委員會成員，參加確定學校重大建設和發展事項的校(院)長辦公會。”但實際上，根據調研，由于多種原因，許多地方高校圖書館館長并不是所在學校的學術委員會委員，更不是校務委員會委員。個別地方高校的圖書館主要領導變動頻繁，儼然成為即將退休的中層干部的過渡安置處所。這在一定程度上反映了圖書館在學校的地位不高，話語權受限，也影響了圖書館的長遠發展。

（二）規章制度不健全，許多事項無章可循

圖書館在高校中屬于教輔機構，不是教學科研的一線單位。故許多地方高校對其重視不夠，要求也不高，只要其能夠基本正常運轉就行。學校層面制訂的專門適用于圖書館的規章制度少之又少，圖書館內部也很少能夠制訂本館的管理制度，如有關圖書館的發展規劃、館舍建設及空間布置、文獻資源采購、設備設施配備與安排、館內機構設置、館員資質條件、業務規范、內部崗位設置及聘用、繼續教育和培訓、績效考核與內部分配……由此導致圖書館缺乏長期的戰略規劃，治理能力不足，管理行為隨意，許多的事項都是領導臨時拍腦袋決定，效果不能令人滿意，甚至還有可能產生各種“后遺癥”。

（三）規章及制度執行不力，人才隊伍層次不高

由于多方面的原因，地方高校圖書館對現有的法規和制度往往也不能嚴格執行。例如，《普通高等學校圖書館規程》第二十九條明確規定：“高等學校圖書館的專業人員應具有大專以上學歷，其中本科以上學歷者應逐步達到60%以上。”但是，調研發現，現階段許多地方高校圖書館人員構成較為復雜，不太理想，并不完全符合該規定，一些地方高校圖書館仍然有一部分大專以下學歷的職員。而且，由于高校圖書館工作相對單純、輕松，圖書館便成為了那些需要照顧的關系戶的首選之地，不符合條件的人員還在持續不斷地進入，而圖書館真正急需的高層次專業人員卻無法引進。因而，地方高校圖書館普遍存在人員結構不合理，高學歷、高職稱等高端人才匱乏的問題。這也導致一些圖書館工作效能提升困難，服務水平差強人意。

（四）責任不落實，經費難保障

大多數地方高校，學校經費不足，便想辦法壓縮各項開支。圖書館因為不是教學科研一線單位，往往首當其沖受到波擊。各項預算減了又減，甚至教育部明文規定的大學生生均圖書經費也很難得到完全保障，一部分地方高校圖書館每年只能購買少量圖書，館藏文獻資料不能及時更新。加之，“中國知網”等國內圖書文獻數據庫的價格每年大幅度提升，很多地方高校圖書館無力承擔這些高額的費用，更遑論購買價格更高的國外知名學術資源庫的使用權。

四、地方高校圖書館法制化、制度化建設之路徑

（一）以習近平法治思想為指導，做好法制化和制度化建設

首先，必須堅持以習近平法治思想為指導，統籌推進圖書館的法制化、制度化建設。地方高校圖書館領導須加強法治素養，提高法治意識，多向學校領導宣講相關法律法規和政策，爭取學校更多支持；其次，加強組織領導，成立“依法治館”領導小組，統籌謀劃圖書館的法制化、制度化建設工作。“依法治館”領導小組辦公室設在館辦公室，負責日常工作；最后，還要成立圖書館民主管理委員會，健全完善圖書館管理。管委會應當有普通館員和師生讀者成員，以利于聽取員工呼聲和建議，了解師生的意見和要求，促進圖書館民主管理的實現，切實保障廣大師生讀者的權利。

通過多種方式方法，加強學校領導、圖書館領導、館員、讀者等各方之間的溝通與交流，可以形成意見和建議上達的有效機制。同時，有了相應的組織機構，圖書館的法制化、制度化建設也才能逐步走上正軌，并最終推進圖書館治理體系和治理能力的現代化。

（二）強化學習和培訓，提升館員的法治意識、制度意識

地方高校圖書館館員隊伍素質參差不齊，法治意識和制度意識不強。一方面，地方高校圖書館應當堅持利用每周政治學習和業務培訓的時間，組織全體館員學習憲法和法律。當前，應重點學習新修訂的著作權法。通過經常性的法律學習，幫助大家樹立法治意識，確立依法治館理念，擯棄“人治”思維。

另一方面，地方高校圖書館也應當加強館員的業務培訓，學習圖書情報管理理論知識和管理制度，提升業務水平，養成制度意識。圖書館每年還應當分期分批組織館員外出參觀考察學習，加強溝通和交流，學習好的管理經驗和做法，幫助他們轉變思想觀念，養成制度意識，形成法治思維，從而改進管理方式，提升服務水平。

（三）做好圖書館的建章立制，實現有章可循

地方高校圖書館的制度建設是短板。建章立制主要有兩種方式：學校制定和圖書館制定。對于事關圖書館發展的重大和全局性問題的，例如，發展規劃、經費保障、隊伍建設等，應由學校章程或學校制度規定。相關制度條款和建議，可由圖書館起草或提出，所在學校教職工代表大會討論通過；而對于適用于圖書館內部的管理規定，則圖書館經民主討論制定，報學校批準或備案即可。以此，保證讀者及館員的意見受到應有重視，合理訴求和合法利益得到充分保障。

管理的制度化，不是短期內可實現的。應先制定如下幾個方面的內部規章制度：一是崗位設置和館員資質標準；二是績效考核和二次分配制度；三是館員繼續教育制度；四是文獻數據采訪、書籍折舊損耗及捐贈制度；五是職業道德和服務規范；六是民主管理制度。

（四）認真貫徹落實法律法規，嚴格執行管理制度

“徒法不足以自行！”法律法規和制度制定之目的，不是為了印在書上，貼在墻上，掛在嘴上，而是應用于社會實踐中。

首先，地方高校圖書館應當堅決貫徹落實憲法和法律精神，嚴格執行國家法規和政策，對違憲違法問題零容忍。其次，圖書館應當將管理制度公開。規章制度，應當匯編并公布，便于師生讀者了解、查閱。同時，還必須經過公示程序和適當的期限，未經公示的，不得施行。管理制度制訂公布后，有一個學習、宣傳、貫徹、落實和執行的過程。最后，依法建立健全圖書館的科學民主決策機制。管理制度必須不折不扣地執行，并自覺接受館員和全校師生的監督。

五、結語

法律是一個社會總文化的重要組成部分。“法律植根于文化之中，它在一定的文化范圍內對特定社會在特定的時間和地點所出現的特定需求作出回應。”［5］全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。法律必定也會指向未來，它是社會調控的重要手段。地方高校圖書館應當做好法制化、制度化建設，進一步推動圖書館的高質量、可持續發展，更好地服務于學校的教學和科研，服務地方經濟社會的發展。