我國消耗臭氧層物質備案管理制度體系研究及對策建議

胡俊杰，滑雪，李倉敏，王祖光*

(1.生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029；2.生態環境部對外合作與交流中心，北京 100035)

為了使人類避免受到因臭氧層破壞而帶來的不利影響，并在國際間采取適當的合作與行動措施，聯合國環境規劃署于1985 年組織召開了“保護臭氧層外交大會”，會上通過了《關于保護臭氧層的維也納公約》(以下簡稱《公約》)；1987 年，通過了《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》(以下簡稱《議定書》)[1]。經過三十多年的不懈努力，我國較好地履行了《公約》和《議定書》所規定的各項國際義務。2001 年，國家消耗臭氧層物質(ODS，Ozone Depleting Substances)進出口管理辦公室成立，對ODS 進出口實施有效監管。我國制定了《消耗臭氧層物質管理條例》(以下簡稱《條例》)以及100 多項政策措施，對ODS 生產、使用、進出口實施了以總量控制制度和配額許可證管理制度為核心的法規政策體系，為履約工作提供法律保障和政策支持[2]。在31 個省區市開展履約能力建設，將履約行動覆蓋到全國(除香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區外)。化工生產、家用制冷、工商制冷、泡沫、煙草、糧食等十多個行業先后實施了31 個行業計劃，累計淘汰受控ODS 物質約28 萬噸，占發展中國家總量一半以上[3]。與國內民眾和國際社會一起，共同分享政策管理、替代技術、行業發展等各方面信息，提高全社會保護臭氧層意識，切實推動形成綠色生產生活方式。

2013 年，為履行《議定書》相關規定，我國實施含氫氯氟烴(HCFCs)淘汰計劃，原環境保護部根據《條例》發布了《關于加強含氫氯氟烴生產、銷售和使用管理的通知》(環函〔2013〕179 號)，提出含HCFCs 生產、銷售、使用要求的配額和備案管理要求[4]。隨后，部分地方省級生態環境管理部門陸續出臺ODS 備案管理相關管理文件，對含包括HCFCs 在內的ODS制冷設備、制冷系統或者滅火系統的維修、報廢處理等經營活動，以及從事ODS 回收、再生利用或者銷毀等經營活動提出備案管理要求。

1 ODS 經營活動備案管理制度體系現狀

目前，在31 個省區市中，除新疆和西藏外，其余29 個省區市均以制度、通知等文件形式對從事含ODS 制冷設備、制冷系統或者滅火系統的維修、報廢處理等經營活動，以及從事ODS回收、再生利用或者銷毀等經營活動提出備案管理要求。

1.1 備案管理部門

從備案管理部門看，對從事ODS 回收、再生利用或者銷毀等經營活動的企業，除浙江、湖南和青海要求在縣級生態環境管理部門備案外，北京、天津、遼寧等地均要求在省級生態環境管理部門備案；對從事含ODS 制冷設備、制冷系統或者滅火系統的維修、報廢處理等經營活動的企業，天津、上海、廣東、四川等地要求在省級生態環境管理部門備案，遼寧、浙江、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、青海等地要求在縣級生態環境管理部門備案，北京要求在各區生態環境管理部門備案，安徽要求在地市級生態環境管理部門備案。參見表1。

表1 主要省區市ODS 經營活動備案管理部門概覽

1.2 備案時間

從備案時間看，主要分為事前備案和事后備案兩種類型。在要求事前備案的省區市中，天津要求企業每年10 月31 日前申請下一年度備案，遼寧要求企業每年9 月底前申請下一年度備案；在要求事后備案的省區市中，四川、安徽要求企業每年1 月15 日前備案上一年度情況，北京、上海、浙江、江西要求企業每年1 月底前備案上一年度情況，廣西要求企業2 月底前備案上一年度經營活動，山東要求企業每年3 月備案上一年度經營情況，河南要求企業每年7 月17 日前備案上一年度經營活動，廣東要求企業每年11 月31 日前備案上一年度經營情況。

1.3 備案申請條件

從備案申請條件來看，遼寧、湖南在備案管理文件中明確要求申請辦理含ODS 經營活動備案的企業，除具備法律、行政法規規定的條件外，還應當有合法使用相應ODS 的業績，有使用相應ODS 的場所、設施、設備和專業技術人員，有健全完善的生產經營管理制度。此外，遼寧還要求企業備案經生態環境主管部門驗收合格的環境保護設施。

1.4 備案審核程序

從審核程序來看，對于從事含ODS 制冷設備、制冷系統或者滅火系統的維修、報廢處理等經營活動的企業備案，主要以縣級審查備案為主；對于從事ODS 回收、再生利用或者銷毀等經營活動的企業備案，北京、上海、安徽、江西等地主要以省級生態環境管理部門審查為主，天津、遼寧、廣東等地主要是市級生態環境管理部門初審、省級生態環境管理部門審核。

1.5 備案申請材料

從備案申請材料要求來看，除ODS 經營活動備案表外，不同省區市對于企業資質證明復印件，危險化學品經營許可證/安全許可證，環評文件和環保竣工驗收報告，工藝、設備等技術材料和人員情況，污染防治設施設備以及包裝容器等材料，崗位責任、環境保護和操作規程等管理制度，經營記錄、臺賬等相關材料的要求各不相同。

1.6 信息公開

從信息公開來看，天津、遼寧、上海、廣東等地在ODS 經營活動備案管理文件中提出了備案企業信息公開要求，天津、上海和廣東等地在實際工作中落實備案企業公開要求。

1.7 日常管理

從日常管理要求看，北京、天津、安徽、江西、湖北、廣東等地均提出規范經營行為，完整保存有關生產、經營活動原始材料3 年以上的管理要求，備案企業應當接受并配合各級生態環境主管部門對已備案的企業執行情況和報送的數據臺賬進行不定期檢查等。

2 存在的主要問題

2.1 備案管理工作整體滯后

國務院早在2010 年就在《條例》中明確提出對相關經營活動單位實行備案管理的規定。原環境保護部2013 年也發布了《關于加強含氫氯氟烴生產、銷售和使用管理的通知》，對HCFCs 生產、銷售、使用提出配額和備案管理要求。各地方從2014 年至2019 年陸續出臺管理文件。截至目前仍有少數地方未出臺相關管理文件，相關備案管理工作整體滯后。

2.2 備案管理規定差異較大

各地備案管理規定各不相同，不利于國家層面的統一管理。各地在備案管理部門、備案時間、申請條件、審核程序、申請材料、信息公開和管理要求等七個方面的要求大多不相同。各地規定不一致，國家層面無法統一調度，不利于ODS 經營活動備案統一管理。

2.3 備案信息整合難度較高

根據目前各地的備案管理工作實際，有關部門并未掌握相關經營活動中回收、再利用和無害化處置的ODS 種類、數量等信息和物質的流向信息。因此ODS 經營活動中存在底數不清、流向不明、無害化處置不暢等問題。

3 相關政策建議

一是從國家層面提出統一備案管理制度體系規定。減少備案資料要求，簡化備案管理流程，實施承諾性備案管理，對備案材料完整齊全的直接發送備案回執。

二是構建國家ODS 管理信息系統。相關單位在統一管理平臺上備案，便于規范相關經營活動備案單位和ODS 流向的信息化環境管理，摸清經營活動中ODS 使用和流向等底數，保證各省區市信息數據互聯互通。

三是明確企業主體責任。備案單位按規定進行備案申報，對備案材料的真實性、完整性、準確性和合法性負責，按要求保存經營活動相關原始資料，規范經營行為。

四是提高事中事后監管能力。地方生態環境主管部門加強對轄區內備案單位的監督檢查，根據監管能力按比例進行符合性審查，對未按規定向生態環境主管部門備案，未按時申報，謊報、瞞報有關經營活動數據資料等違反《條例》的行為進行依法查處。