關于我國化學品環境管理立法的思考

李倉敏，葛海虹，王燕飛，張麗麗，胡俊杰

(生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029)

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“重視新污染物治理”。2021 年8 月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十一次會議，審議通過《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》，會議強調加強新污染物治理。《新污染物治理行動方案(征求意見稿)》[1]指出，有毒有害化學物質的生產和使用是新污染物的主要來源。我國作為全球化學品生產和使用大國，如何通過完善化學品相關的法規制度，健全新污染治理體系，引導化工產業綠色發展，推動生態環境高水平保護，讓老百姓擁有更健康的生活環境，值得管理部門深入思考。

1 國際形勢

20 世紀60—70 年代，美國、日本相繼發生滴滴涕和多氯聯苯等化學物質污染環境事件，發達國家開始關注化學物質環境問題。相關研究發現，人工合成化學物質在空氣、水和土壤中已經無處不在，其中，一些具有持久性和生物富集性特征的化學物質，進入環境后不易降解，并會隨食物鏈富集。但人類對那些正在危害自身健康和環境的有毒有害化學物質的長期影響還知之甚少。此外，僅對化學物質生產加工和廢物處置環節實施排放管控，不足以有效控制化學物質污染，因為大量化學物質被直接添加到消費品或物品中，在使用環節進入環境。因此，歐美日等發達國家普遍建立了針對化學品及其制品實施以禁止或限制具有特定危害性的有毒有害化學品的生產和使用為主要手段的專門性化學品管理法規，并在此基礎上逐步建立起以化學品的風險評估與風險防范為基本框架的化學品環境管理制度體系。

1992 年，《21 世紀議程》 倡導，各國到2020 年，采取適當的立法加強國家化學品管理能力。2016 年，《2030 年可持續發展議程》再次強調，到2020 年，根據商定的國際框架，實現化學品在整個存在周期的無害環境管理，并大幅降低它們排入大氣以及滲漏到水和土壤的概率，盡可能降低它們對人類健康和環境造成的負面影響。為順應國際形勢，應對國內化學品造成的環境和健康問題，近年來，一些發展中國家也陸續通過制定化學品管理的專項法規，開展化學品風險評估和風險防控工作。

表1 主要國家和地區化學品管理專項法規一覽表

2 主要國家和地區化學品環境管理主要法規

2.1 日本

因米糠油事件，日本于1973 年頒布《化學物質審查與生產控制法》(以下簡稱《化審法》)，防止可能會對人體健康造成危害或對動植物的生長或繁殖造成不良影響的化學物質污染環境。主要制度包括新化學物質審查制度、風險評估制度、分級管理制度、基本信息報告制度等。

2.1.1 新化學物質審查制度

新化學物質指未列入日本現有化學物質名錄和已登記新化學物質公示名錄或相應管理名單的物質[3]。經濟產業省、環境省和厚生勞動省共同負責新化學物質審查、批準并施行控制措施。企業在生產或進口新化學物質前，必須向三個部門提交新化學物質特性信息和測試報告。三個部門收到材料后分別開展形式審查，并聯合組織專家評審。經評審具有持久性、生物蓄積性和毒性的化學物質，不得在本國境內生產和進口。

2.1.2 風險評估制度

日本約有28000 種/類現有化學物質。每年生產/進口量大于1 噸的化學物質約有12000 種/類。對于其中生產/進口量大于10 噸/年的化學物質(約8000 種/類)，根據每種化學物質的暴露等級(預計向環境中的排放量)和危害等級(有害程度)，通過矩陣篩選出風險高的化學物質，作為優先評估化學物質，繼而對其開展風險評估。

2.1.3 分級管理制度

根據危害和風險不同，日本將化學物質分為四個主要管理名單。一是第一類特定化學物質，指具有持久性、生物蓄積性和毒性的化學物質，基本禁止生產和進口，目前有33 種/類物質；二是第二類特定化學物質，指對人體健康或生態環境具有不合理風險的化學物質，政府根據需要可以限制其生產和進口量，目前有23 種/類物質；三是監視類化學物質，指具有持久性、生物蓄積性，但毒性不明的化學物質，政府對其危害進行長期監視，目前有38 種/類物質；四是優先評估類化學物質，政府確定優先開展環境與健康風險評估工作，詳細掌握危害和使用情況，目前有227 種/類物質[4]。

2.1.4 基本信息報告制度

《化審法》要求生產、進口超過一定數量化學物質的企業，每年向政府提交基本信息報告，報告上一年度的生產和進口情況。其中，一般類和優先評估類化學物質生產和進口量合計超過1 噸/年的企業需要提交基本信息報告，根據物質的管理類別不同，基本信息報告的表格會有所不同。

2.2 美國

美國于1976 年頒布《有毒物質控制法》(Toxic Substances Control Act，TSCA)，2016 年修訂為《弗蘭克勞滕伯格21 世紀化學物質安全法案》(Frank R.Lautenberg Chemical Safety for the 21st Century Act，TSCA 修正案)，由美國環保局(Environmental Protection Agency，EPA)實施。TSCA 修正案稱，人類在不斷開發和生產的大量化學物質與混合物中，某些物質的生產、加工、商業銷售、使用或處置對環境與健康可能存在不合理的風險，美國應當有效管理這些對環境與健康存在不合理風險的化學物質及其混合物。主要制度包括新化學物質審查制度、顯著新用途審查制度、風險評估制度、信息報送制度。

2.2.1 新化學物質審查制度

TSCA 修正案規定的新化學物質是指未列入TSCA 名錄的化學物質。企業應當在生產或進口新化學物質生產90 天前，向EPA 提交生產前申報(Pre-Manufacture Notification，PMN)。進行PMN 申報需要提供現有的信息，不需專門開展新化學物質測試。EPA 在收到材料的90 天內進行審查。對新化學物質活動可能存在不合理的風險情形，采取禁、限生產、加工和銷售，要求標識，提出廢物處置方式等措施；對信息不足以支撐評估，且該化學物質的活動可能會導致損害健康或環境的過高風險，或該物質可能大量進入環境或大量人員可能暴露于該物質時，禁止或限制新化學物質的某些活動[5]。

2.2.2 顯著新用途審查制度

TSCA 修正案授權EPA 可以發布“顯著新用途規則”。EPA 必須在考慮以下所有因素后確定某化學物質的使用方式是否為顯著的新用途，包括:(1)化學物質制造和加工的預計數量；(2)該用途改變人類或環境暴露于該化學物質的類型或方式的程度；(3)該用途增加人類或環境暴露于該化學物質的數量級和持續時間的程度；(4)合理預計的該化學物質制造、加工、銷售、處置的方式和方法等。一旦EPA 確定某種已列入TSCA 名錄的化學物質的特殊用途構成“顯著新用途”，要求為了這種新用途而進行制造或加工該化學物質的企業提前90 天向EPA 進行申報，申報的程序和步驟及申報內容與PMN 申報相同[6]。

2.2.3 風險評估制度

TSCA 修正案2605(b)(4)要求EPA 建立化學物質風險評估的基本流程。同時要求用該評估流程開展風險評估，以確定化學物質在某種暴露場景下是否對人體健康和生態環境存在不合理風險。EPA 根據化學物質潛在危害和暴露情況(包括考慮持久性、生物蓄積性、潛在暴露或易感人群以及重要飲用水源地附近的儲存量等)，將化學物質分為高優先性和低優先性。在不考慮費用問題的情況下，充分評估高優先性化學物質存在的人體健康和生態環境風險。如果認為對人體健康或環境存在不合理風險，則根據評估結果頒布相應的管控措施[7]。

2.2.4 信息報送制度

1986 年，EPA 依據TSCA 法，首次在聯邦登記公告中頒布了名錄更新報告制度，要求部分化學物質生產商(包括進口商)對其生產(進口)化學物質的產地、規模、用途等信息進行更新報告。2011 年，EPA 發布了新的修訂公告，將名錄更新報告制度更名為化學品數據報告制度。要求單一地點生產或進口等于或超過25000 磅(約11.3 噸)化學物質的企業進行數據申報。報告信息包括生產和進口的化學物質類型、活動量和用途，企業工人數，化學物質最大濃度及形態、加工使用方式等。EPA 用這些數據信息支持風險篩選、風險評估、優先排序和管理等活動。化學品數據報告每四年申報一次[8]。

2.3 歐盟

歐盟的化學物質立法始于1967 年的《關于危險物質分類、包裝和標識的理事會指令》[9]。之后，歐盟陸續發布指令啟動對新化學物質和現有化學物質開展環境和健康的風險評估和風險管控工作。2006 年，歐盟整合現有的化學物質管理的指令，頒布《化學品注冊、評估、授權和限制的法規》(REACH)，并由歐盟化學品局(European Chemicals Agency，ECHA)和各成員國共同實施。主要制度包括注冊制度、評估制度、授權制度、限制制度。

2.3.1 注冊制度

在歐盟范圍內，生產或進口的化學物質(包括配制品和物品中的化學物質)大于(含)1 噸/年，或聚合物中含2%以上的單體或其他物質，并且單體或其他物質的總量大于(含)1 噸/年的制造商、進口商和下游用戶(分銷商和消費者不屬于下游用戶)需要注冊。注冊要求提交生產商/進口商的信息、物質信息、生產與使用信息、分類與標識、安全使用指導說明、研究摘要(根據噸數決定)、物質的確定用途/暴露信息、(如有必要的)試驗建議、化學安全性報告(10 噸/年以上的物質提供)、保密要求(因商業秘密)、是否愿意免費信息共享聲明(非脊椎動物試驗部分)、對所提交數據的客觀評估信息等。注冊噸數越多，所提交數據也越多。為鼓勵數據共享和避免不必要的動物試驗，ECHA 建立信息交流論壇方便企業進行聯合注冊[10]。

2.3.2 評估制度

為確保注冊卷宗的合規性，ECHA 對每一噸位段收到的卷宗開展不低于5%的卷宗評估。為開展化學物質風險評估，ECHA 與各成員國合作制定優先評估物質的標準(主要考慮危害信息、暴露信息和注冊的合計噸位)，并開展了歐共體滾動行動計劃(the Community rolling action plan，CoRAP)，成員國主管部門根據企業提交的注冊卷宗對優先評估物質開展風險評估，篩選出對人類健康或環境高風險物質，如果認為需要更多數據來核實某用途是否可能產生環境和健康風險，可要求注冊企業提供進一步的信息。目前CoRAP 包含384 種/類化學物質[11]。

2.3.3 授權制度

對于具有高危害性的化學物質，如持久性、生物蓄積性和毒性物質，致癌性，致畸性，生殖毒性，高持久性、高蓄積性，以及具有同等關注度的內分泌干擾特性的物質等，列入高關注化學物質清單，經綜合考慮經濟和技術因素后，列入授權物質清單。企業未經授權不得生產使用列入授權物質清單的化學物質。授權人必須證明使用該物質對人類健康和環境造成的風險已被充分控制，或者表明使用該物質的社會經濟效益大于其對人體健康或環境的風險且無合適的替代品和技術時，管理部門才對該用途予以授權。目前清單中有54 種/類物質[12]。

2.3.4 限制制度

對經風險評估確定某化學物質在生產、使用或投放市場過程中存在對人體健康或環境不可接受風險時，歐盟化學品管理局或各成員國將會按照REACH 法規的附件XV 的要求準備卷宗提案。風險評估委員會和社會經濟分析委員會負責審查提交的卷宗是否符合要求，最終由歐盟委員會決定將該物質列入限制清單，實施用途限制、產品限值或禁止等措施。目前限制清單中有69 種/類物質[13]。

3 我國化學品環境管理情況

我國的化學品環境管理始于20 世紀80 年代中期，在參與化學品領域的國際對話和談判中逐漸起步。經過多年的努力，我國環保部門已經初步建立了一些化學品環境管理相關的制度，累積了化學品環境管理的一些經驗。根據《化學品首次進口及有毒化學品進出口環境管理規定》(環管〔1994〕140 號)建立了有毒化學品進出口登記制度。根據《新化學物質環境管理辦法》，從2003 年開始建立了新化學物質環境登記制度，對累計約千余種國產或進口的新化學物質進行了常規登記。生態環境部牽頭組織履行《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》(《斯德哥爾摩公約》)、《關于在國際貿易中對某些危險化學品和農藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》(《鹿特丹公約》)和《關于汞的水俁公約》，對一批公約管制的化學品實施了限制和淘汰措施，消除了這些化學物質對公眾健康和生態環境的威脅，受到國際社會的廣泛贊譽。原環境保護部分別于2012 年和2016 年組織開展全國生產使用化學品環境情況調查，初步掌握了化學品主要行業生產使用分布情況[14]。為落實國務院《水污染防治行動計劃》(國發〔2015〕17 號)和《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，生態環境部(原環境保護部)先后發布了《優先控制化學品名錄(第一批)》(公告2017 年第83 號)[15]和《優先控制化學品名錄(第二批)》 (公告2020 年第47 號)[16]，開始了化學品對環境和人體健康風險評估和管控工作的探索。

但截止目前，現有法規無法滿足管理要求。《新化學物質環境管理辦法》僅為部門規章，法律位階低，對違反該規章的企業和行為不能進行有效處罰。我國已批準的化學物質國際環境公約，如《鹿特丹公約》《斯德哥爾摩公約》《關于汞的水俁公約》，向締約方都提出了需要管控化學物質的履約要求，我國主要通過發布公告落實公約關于管制物質的限制、禁止及進出口履約要求，但公告對企業不遵約行為無處罰效力，增加了國家違約風險。由于現行法規缺失，我國尚無法組織開展全面的化學品環境風險調查和評估工作，難以掌握環境中化學品的賦存和整體環境風險情況，迫切需要建立健全專門的化學品環境管理法規予以解決。

4 相關建議

為了有效評估和管控化學物質環境風險，保護生態環境，保障公眾健康，促進經濟高質量發展，建議借鑒國際經驗，進一步建立化學品環境管理專項法規。

第一，建立健全化學物質環境風險評估制度。目前，我國化學物質數量眾多，需要通過開展化學物質環境風險評估，分析研判化學物質生命周期內可能對生態環境和人體健康造成危害效應的關鍵環節及影響程度，為開展環境風險管控提供科學依據和決策基礎。

第二，強化新化學物質事前登記制度。對于未列入《中國現有化學物質名錄》的化學物質，在生產或進口前，企業應向管理部門進行申報登記，建立源頭管控的“防火墻”，防范存在不合理環境風險的新化學物質進入我國。對于實施新用途管理的化學物質，用于允許或者已知用途以外的其他工業用途的，應該按照新化學物質進行登記。

第三，建立健全信息報告制度。實施基本信息報告和優先評估化學物質信息報告，分級分類要求企業提交化學物質相關信息。基本信息報告主要規定生產、加工使用或者進口化學物質的企業向管理部門報告生產、加工使用和進出口化學物質的名稱、用途、數量等信息。優先評估化學物質的生產、加工使用或者進口企業應向管理部門報告優先評估化學物質暴露及危害數據。

第四，建立健全化學品名錄管理制度。對于生產使用量較大，或具有持久性、生物蓄積性和毒性等高危害的化學品應該列入優先評估化學品名錄。對列入優先評估化學品名錄的化學品要求提交測試數據，開展風險評估。對于存在不合理風險的化學品，應列入當前的《優先控制化學品名錄》，采取一定的管控措施。對于替代品和替代技術成熟的優先控制化學品應列入禁止或限制化學品名錄。

第五，做好與現有法規和制度的銜接。化學品環境管理除了采取禁止、限制等措施源頭控制外，對于替代不成熟的要加強過程和排放控制，需要與現有相關法規和制度做好銜接。對于經評估需采取控制排放措施的化學物質，可以通過納入水、氣、土有毒有害污染物名錄，制定完善排放標準，實施排污許可管理等予以落實。