廣深地區(qū)城市更新政策分析及對內(nèi)陸城市的啟示

文/天津泰達(dá)城市發(fā)展集團(tuán)有限公司 楊海松

天津泰達(dá)城市綜合開發(fā)投資集團(tuán)有限公司 蘇俊杰

0 引言

城市更新是指在城鎮(zhèn)化發(fā)展接近成熟期時，通過維護(hù)整建拆除、完善公共資源等合理的“新陳代謝”方式，對城市空間資源重新調(diào)整配置，使其更好地滿足人的期望需求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展[1]。城市更新是城市化進(jìn)程發(fā)展到一定階段的必然要求，一方面因城市發(fā)展與土地、資源及環(huán)境的矛盾日益尖銳，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式；另一方面隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，需進(jìn)一步完善城市服務(wù)設(shè)施，提高城市發(fā)展品質(zhì)和能級，重塑高質(zhì)量城市發(fā)展空間。

20世紀(jì)30年代，歐美國家逐步開始城市更新實(shí)踐[2]，我國城市更新概念最早提出并實(shí)踐于深圳。由于歷史原因，深圳特區(qū)40%的建設(shè)用地隸屬于原農(nóng)村集體組織或其繼受單位，而上述建設(shè)用地僅有25%為合法用地，嚴(yán)重制約深圳城市空間的發(fā)展。深圳在城市更新、土地整備利益統(tǒng)籌等方面進(jìn)行積極嘗試，并于2009年發(fā)布《深圳市城市更新辦法》（市政府令第211號），逐漸形成完善的政策體系。東莞、佛山等地也積極跟進(jìn)、大膽實(shí)踐，為全國開展城市更新提供寶貴的實(shí)踐探索。

1 廣深地區(qū)典型城市更新政策解讀

相較我國其他地區(qū)，深圳、廣州等地出臺的城市更新政策數(shù)量多、覆蓋全，實(shí)踐成果也最豐富。廣深地區(qū)的典型城市更新政策包括《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目管理辦法》（深規(guī)土規(guī)〔2018〕6號）《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》《東莞市城市更新單一主體掛牌招商操作規(guī)范（試行）》（東府辦〔2019〕29號）等?？v覽廣深地區(qū)的各項(xiàng)城市更新政策，其根本的運(yùn)行機(jī)制為利益共享，政策導(dǎo)向充分發(fā)揮市場的資源配置功能，豐富多樣的政策工具包為各類項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了制度保障（見圖1）。

1.1 鮮明的利益共享機(jī)制

城市更新涉及各類利益主體，不同于以往的舊城改造，政府的強(qiáng)制力不再發(fā)揮主導(dǎo)作用，而以社會資本為推動力量，政府重在引導(dǎo)。深圳在最初處理非法用地的土地整備時，第一次提出利益共享機(jī)制，進(jìn)而在城市更新中得以應(yīng)用，并形成相關(guān)的制度條文。按照利益共享機(jī)制，社會資本有通過城市更新項(xiàng)目獲取合理利潤的權(quán)利，原權(quán)利人的合法權(quán)益必須保障且通過更新有所增值，政府則關(guān)注于建設(shè)用地的增加、產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入和生態(tài)環(huán)保及公共服務(wù)的改善，較好地協(xié)調(diào)了項(xiàng)目各方的利益共享和均衡。深圳經(jīng)驗(yàn)的邏輯核心與成功關(guān)鍵在于尊重產(chǎn)權(quán)整合和利益共享[3]。在廣東其他城市隨后出臺的城市更新辦法中，均把利益共享作為制度設(shè)計的基礎(chǔ)，如東莞市人民政府印發(fā)《關(guān)于深化改革全力推進(jìn)城市更新提升城市品質(zhì)的意見》（東府〔2018〕102 號）的通知，明確更加注重統(tǒng)籌利益分配，以更新單元為單位實(shí)行片區(qū)統(tǒng)一核算、整體平衡，實(shí)現(xiàn)政府、集體、權(quán)利人、開發(fā)企業(yè)利益共享共贏。

1.2 充分發(fā)揮市場的資源配置功能

廣東的城市更新成功地發(fā)揮市場的資源配置功能，改變以往在舊城改造、危改中由政府主導(dǎo)的形式，市場主體發(fā)揮更重要的組織和推動作用。實(shí)現(xiàn)市場資源配置功能的途徑包括意愿征集、規(guī)劃編制、招標(biāo)、協(xié)商式規(guī)劃等：意愿征集體現(xiàn)原權(quán)利人的意志；招標(biāo)是體現(xiàn)市場主體的意志；協(xié)商式規(guī)劃則較好地實(shí)現(xiàn)了市場和政府意愿的再平衡，同時更加突出市場意愿。

廣深地區(qū)城市更新制度設(shè)計的底層邏輯是市場化運(yùn)作，從意愿征集、實(shí)施主體選擇、協(xié)商式規(guī)劃、盈利模式等環(huán)節(jié)均體現(xiàn)了競爭性、平等性、自主性，是市場經(jīng)濟(jì)的鮮明特征。

市場的配置功能對城市更新利益主體各方均具有約束力，如深圳規(guī)定：“申請將舊住宅區(qū)納入拆除重建類城市更新單元計劃，自發(fā)布征集意愿公告之日起12個月內(nèi)未達(dá)到前款物業(yè)權(quán)利人更新意愿要求的，3年內(nèi)不得納入城市更新單元計劃”，個別權(quán)利人若過分強(qiáng)調(diào)自身利益，則需承擔(dān)項(xiàng)目不能實(shí)施的風(fēng)險，具有很好的利益平衡功能，可降低各方的平均成本。

1.3 務(wù)實(shí)可行的政策工具

政策工具為城市更新利益主體設(shè)定了清晰的行為框架[4]。深圳首先提出“城市更新單元”概念，由此衍生計劃管理、規(guī)劃審批管理、實(shí)施方案管理、實(shí)施主體確認(rèn)等操作規(guī)則。東莞雖起步稍晚，但創(chuàng)新力度更大，創(chuàng)造性地提出更多的概念和政策工具，如“單一主體掛牌招商利益共享”機(jī)制，破解了實(shí)施過程的許多難題。該制度對于內(nèi)陸城市具有極強(qiáng)的借鑒意義。

1）提出“前期服務(wù)商”概念，對城市更新的策劃、調(diào)查、意愿征集、權(quán)屬調(diào)查、征拆方案、政府收益測算、掛牌方案等工作進(jìn)行打包，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)提供有償咨詢服務(wù)，前期服務(wù)和后期實(shí)施分離，使前期工作更加專業(yè)、有序與透明。目前，東莞各區(qū)鎮(zhèn)結(jié)合自身實(shí)際出臺相應(yīng)的前期服務(wù)商招引規(guī)則，運(yùn)行效果良好，該模式在佛山等地也得到了推廣。

2）創(chuàng)新不同階段招商模式，實(shí)施主體的投標(biāo)步驟如下：第1階段是線上對政府報價，報價高且方案優(yōu)者成為實(shí)施主體候選人；第2階段是線下收購，只有95%以上的權(quán)利主體簽署安置補(bǔ)償協(xié)議，拆遷補(bǔ)償協(xié)議才能生效，有利于避免項(xiàng)目爛尾。同時作為兩階段招商制度的補(bǔ)充，在不妨礙總體規(guī)劃和功能的前提下，對不能達(dá)成收購協(xié)議的零星地塊，也創(chuàng)新性提出了更新單元切割制度。

1.4 協(xié)商式規(guī)劃得到應(yīng)用

深圳允許原權(quán)利人或開發(fā)主體組織更新單元規(guī)劃編制，開啟協(xié)商式規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，規(guī)劃編制從自上而下轉(zhuǎn)為自下而上，編制主體由過去單一的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為企業(yè)主導(dǎo)、政府主動介入。協(xié)商式規(guī)劃體現(xiàn)在多個方面，從地塊控制轉(zhuǎn)為單元控制，單元地塊空間布局、地塊性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度均有協(xié)商的可能。相較傳統(tǒng)的規(guī)劃管理，協(xié)商式規(guī)劃加強(qiáng)了規(guī)劃與實(shí)施的融合，規(guī)劃控制和經(jīng)濟(jì)平衡并重。同時為實(shí)現(xiàn)城市更新利益共享機(jī)制提供了技術(shù)通道[5]。

1.5 招標(biāo)前置

按照傳統(tǒng)的城市開發(fā)方式，一級市場的土地整理由政府主導(dǎo)完成，在具備出讓條件后再進(jìn)行掛牌出讓，由開發(fā)企業(yè)進(jìn)行二級開發(fā)。城市更新則是將上述環(huán)節(jié)合二為一，通過一次性招標(biāo)確定實(shí)施主體。按照現(xiàn)行法規(guī)，土地出讓仍是以地塊為單位，因此深圳、廣州等地的做法是在土地具備開發(fā)條件后，按照約定補(bǔ)繳土地出讓金，再按宗地簽訂土地出讓補(bǔ)充合同，與現(xiàn)行不動產(chǎn)管理制度相銜接。

1.6 提高公眾參與度

國內(nèi)外現(xiàn)行規(guī)劃管理辦法均強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的公眾參與，但實(shí)際操作中公眾參與熱情不高，實(shí)際效果普遍不理想，與公眾利益相關(guān)性更高的城市更新模式較好地改變此狀況。廣深地區(qū)城市更新中，公眾參與體現(xiàn)在更新意愿征集、規(guī)劃成果公示等環(huán)節(jié)，實(shí)施主體確定環(huán)節(jié)也有原權(quán)利人代表參與，若涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以廣州為例，在實(shí)施主體評審環(huán)節(jié)村民代表是評審成員，在實(shí)施主體確定環(huán)節(jié)則是全體村民均有參與權(quán)。

2 內(nèi)陸城市城市更新工作分析

2021年起，北京、天津、沈陽等內(nèi)陸城市密集出臺政策，大力推行城市更新模式，為內(nèi)陸城市轉(zhuǎn)變發(fā)展模式、變革投資體制、吸引社會投資、增強(qiáng)城市活力提供了政策依據(jù)。其已頒布的政策和實(shí)施情況相較廣深地區(qū)具有如下特點(diǎn)：①因起步晚，目前制度體系仍相對單一，大部分城市僅出臺了管理辦法或指導(dǎo)意見，但缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，審批、操作環(huán)節(jié)仍需與舊辦法銜接，一事一議、人為決策的事項(xiàng)較多；②較好地借鑒了廣深地區(qū)前置招標(biāo)、利益共享、公眾參與的模式；③較好地體現(xiàn)了協(xié)商式規(guī)劃的理念，但仍缺乏量化的指標(biāo)；④內(nèi)陸城市現(xiàn)行的城市更新辦法中并未體現(xiàn)前期服務(wù)商制度，但在個別城市的實(shí)踐中已經(jīng)有所應(yīng)用；⑤個別城市對城市更新的精神實(shí)質(zhì)缺乏準(zhǔn)確認(rèn)識，在實(shí)踐中把城市更新異化成融資通道，或簡單地將城市更新等同于房地產(chǎn)開發(fā)，出現(xiàn)大拆大建的苗頭。

3 對內(nèi)陸城市更新工作的啟示

3.1 加強(qiáng)制度配套

通過項(xiàng)目實(shí)踐，逐步制定各項(xiàng)操作細(xì)則和工作指南，建立政策工具包，推動城市更新工作有序發(fā)展，進(jìn)而帶動城市治理方面的制度創(chuàng)新。除現(xiàn)有的城市更新管理辦法外，還需進(jìn)一步完善計劃管理、規(guī)劃審批管理、實(shí)施方案管理、實(shí)施主體確認(rèn)等管理性文件和容積率確定辦法、地價確定原則、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管等技術(shù)性文件，以上均為內(nèi)陸城市亟需補(bǔ)齊的短板。

3.2 發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能

廣深地區(qū)城市更新模式的運(yùn)行邏輯具有鮮明的市場經(jīng)濟(jì)特征，故城市更新是轉(zhuǎn)變政府投資模式、國有平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的理想途徑。利益各方應(yīng)深刻領(lǐng)會利益共享的理念，牢固樹立市場化意識，利用市場定價機(jī)制和撮合功能檢驗(yàn)城市規(guī)劃成果、引導(dǎo)利益各方的行為。實(shí)施主體的選擇應(yīng)切實(shí)采取公開招標(biāo)的方式，吸引更多的市場主體參與，發(fā)揮市場的資源配置功能。程序上注重公眾參與，及時反映公眾的利益和訴求，實(shí)現(xiàn)各方利益的動態(tài)平衡。在拆遷補(bǔ)償方面，設(shè)置項(xiàng)目退出機(jī)制，在利益各方無法達(dá)成法定共識的情況下，及時終止項(xiàng)目，倒逼利益各方主動合理妥協(xié)。

3.3 培育專業(yè)化中介服務(wù)機(jī)構(gòu)

可借鑒東莞的前期服務(wù)商制度，將分散于政府各部門、各參與方的瑣碎且專業(yè)要求高的策劃、規(guī)劃、調(diào)查等工作，集中打包委托專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施，可減少政府部門的管理負(fù)擔(dān)，提高項(xiàng)目策劃水平，有利于項(xiàng)目的推介，引入更多社會資本參與，具有極高的可行性。前期服務(wù)是城市更新業(yè)務(wù)核心競爭力的集中體現(xiàn)，前景廣闊，國有平臺公司和傳統(tǒng)咨詢機(jī)構(gòu)也可將城市更新前期服務(wù)作為業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的方向。

3.4 有序開展協(xié)商式規(guī)劃

協(xié)商式規(guī)劃并非放棄總體規(guī)劃、控制性規(guī)劃的約束功能。借鑒深圳的經(jīng)驗(yàn)，可采取如下措施：①管控對象從地塊控制轉(zhuǎn)為單元控制，建設(shè)規(guī)模實(shí)施總量控制，主要的交通干道與外部規(guī)劃銜接，排水、供熱、供電負(fù)荷不應(yīng)超出城市承載力，地塊的規(guī)劃以開發(fā)主體為主決定，政府著重進(jìn)行安全性審查；②實(shí)施規(guī)劃分層管理，單元規(guī)劃管控突出剛性，對地塊規(guī)劃留出彈性，對產(chǎn)業(yè)空間則不設(shè)置具體的業(yè)態(tài)，而是根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃給予符合性審查；③分類管理，控制住宅實(shí)施上限與公共服務(wù)設(shè)施實(shí)施下限，同時根據(jù)城市總體規(guī)劃對環(huán)保、安全等設(shè)置負(fù)面清單或劃定紅線。

3.5 強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展理念

城市更新內(nèi)涵豐富，既有單純的城市面貌更新、功能完善、產(chǎn)業(yè)植入，又包括轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的根本要求。各地主管部門應(yīng)深入解讀相關(guān)政策文件，防止在城市更新中出現(xiàn)大拆大建，將可持續(xù)發(fā)展作為城市更新的出發(fā)點(diǎn)，同時主動融入“雙碳”目標(biāo)、海綿城市、文脈傳承等理念。對于城市更新規(guī)模較大的地區(qū)，在編制實(shí)施方案時，主動識別制約可持續(xù)發(fā)展的要素，制定相應(yīng)的正面清單和負(fù)面清單，雙向發(fā)力。在有條件的地方，可適時出臺城市更新可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系，把可持續(xù)發(fā)展理念變成可實(shí)施的制度和技術(shù)措施。

4 結(jié)語

我國城市化進(jìn)程已進(jìn)入新階段，城市更新是新時代城市發(fā)展的新要求，內(nèi)陸城市應(yīng)借鑒廣深地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建城市更新的發(fā)展理念、制度設(shè)計和技術(shù)體系，通過城市更新塑造內(nèi)陸城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢。