我國養老政策文本的量化研究

李旭芳，張環宇，陳俊伊

（1.上海理工大學管理學院博士后流動站，上海200093；2.上海工程技術大學 管理學院，上海 201620）

一、研究背景及綜述

（一）研究背景

人口老齡化是我國一項重要的基本國情。截至目前，我國老年人口已超過2.49億，快速老齡化、未富先老、未備先老等特征疊加顯現。統籌人口老齡化與經濟、社會協調發展，已經成為這個時代的重要課題。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度關切人口老齡化問題，關心老齡事業改革發展，關注老年群體福祉改善，提出了一系列發展老齡事業、加強老齡工作的新思想、新理念、新戰略，積極應對人口老齡化已經上升至一項重大的國家戰略。

自20世紀80年代以來，我國發布了很多養老相關政策，尤其近年來更加重視養老政策。2013年，《關于加快發展養老服務業的若干意見》吹響了養老服務社會化的號角；2016年，《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》出臺，養老服務“放管服”改革步入深水區；2017年，《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》提出，堅持把應對人口老齡化與促進經濟社會發展相結合；2019年，《關于推進養老服務發展的意見》謀劃新時代養老事業發展。本文通過對我國養老政策文本進行量化研究，從整體上把握我國養老政策的基本特征與政策目標，以期為我國的養老保險制度改革和發展提供切實參考。

（二）研究綜述

人口老齡化已是世界各國都要面臨和關注的重要難題。隨著人口老齡化的深入發展，許多國家都在根據本國國情，倡導積極老齡化，調整本國的老齡政策和思路，目前已取得了良好的社會效果。通過搜索中國知網（CNKI）和Web of Science（WoS）核刊數據庫可知，國內外關于政策文獻量化研究的相關文獻逐年增多，但還處于起步階段。

1.國內的相關文獻數量在逐步上升，其中大部分涉及社保、人才、科學、技術等。一些學者對我國養老政策進行量化研究，分析我國養老政策的核心要點和熱點問題，得出養老服務政策的系統性仍不完善，為養老產業的發展提供借鑒與參考[1～4]。李國鋒、孫雨潔根據2007—2017年我國政府頒布的人才引進政策文本，使用文獻計量分析，構建人才引進政策評價指標體系，并將其成果進行應用[5]。楊志軍等人使用內容分析的方法，對改革開放以來的43個環境治理政策文本進行分析，發現了我國在環境治理中對政策工具使用的問題，并提出了優化方案[6]。彭輝對上海市的兩百多項科技創新政策文件進行了深入分析，揭示了上海科技創新的法律障礙和實際問題[7]。

2.國外的政策文獻量化研究大部分都是針對教育、醫療衛生、社會保障還有國際關系和軍事政策方面的。Paoli L.等通過內容分析，評估了1995—2013年間發布的歐盟政策文件和2004—2013年間發布的科學文章[8]。Kropivnik等運用文獻內容量化方法，主要分析了2004—2008年第一屆右翼政府執政時期的政策文件，揭示了政府及其組成政黨政策問題取向的層次結構之間的實質性細節[9]。Eduardo Oliveira對2014—2020年期間由經濟合作組織、歐盟和西班牙發布的20個政策文件進行了內容分析，以旅游業為導向的促銷活動、以投資為導向的營銷活動值得負責空間規劃和決策的當局給予更多關注[10]。Fooks通過對764個英美內部煙草相關文件進行分析，認為需要采取措施來確保政府各部門與煙草業之間互動的透明度[11]。

綜上所述，政策文獻量化研究將數學、統計學、運籌學等學科方法引入政策研究領域，對政策文獻進行規范性的量化分析，既是政策文獻量化研究的核心內容，也是開展政策研究與政策分析的一種新范式。近年來，人口老齡化日益受到國際社會和學術界的重視，我國政府部門不斷完善養老保險的頂層政策設計。政策文獻量化研究是對政策解讀缺陷的彌補，不僅可以增進對政策的基本認識，而且可以同時從整體和結構的層面探討政策過程，分析政策制定、演變的邏輯和路徑。

二、研究方法和數據來源及處理

（一）研究方法

本文對我國國家層面的養老政策從內、外的兩個方面進行多維度的量化分析。采用Excel及Gephi等工具進行統計分析，從發文時序、政策類型、政策主體三個方面對我國國家層面養老政策文本進行量化分析。并采用詞頻分析法，以及基于內容分析方法的關鍵詞共現分析和文本聚類分析來分析策略文本的主題，得到我國國家層面養老政策的基本特征和政策目標。

（二）數據來源

由國務院辦公廳主辦的中國政府網上有可以查詢的政策文件庫，政策文件庫主要收錄國務院、國務院辦公廳公開發布的文件，國務院各部門及其辦公廳（室）在門戶網站上公開發布的規章、行政規范性文件。可以使用正文、文件標題、關鍵詞、發文字號等搜索文件，因此，本文選擇中國政府網的政策文件庫作為主要的數據來源。為了保證獲得所有的相關政策文本，首先使用Python編程語言編寫網絡爬蟲，對中國政府網政策文件庫中關于“養老”的政策文件進行抓取，包括了國務院、財政部、人社部等機關發布的條例、規劃、意見和綱要等。

（三）數據處理

在對文本內容進行分析之前，首先單獨存儲可以進行分析的外部屬性，如政策的發布時間和發布部門等屬性。然后使用分詞、去停用詞、同義詞合并等方法對篩選出的180篇政策文本進行處理，具體流程見圖1。

圖1 爬蟲及文件處理流程圖

進行文本內容處理時采用了jieba庫的精確模式進行分詞，再使用哈爾濱工業大學的中文常用停用詞表，對分詞后的文本進行去除停用詞處理，在去除了停用詞之后使用TF-IDF算法提取關鍵詞，這樣就獲得了初步的關鍵詞表。但這個關鍵詞表中還存在著部分同義詞，對表中的同義詞進行人工識別標注，將同義詞進行合并處理，保證關鍵詞的科學性與準確性。

三、養老政策文本的外部特征分析

（一）發文時序分析

圖2是我國養老政策數量隨時間變化圖，對圖2經過簡單分析可以發現，養老政策數量在很長的一段時間內發布的數量都不多，突然在兩年的時間內發布的養老政策數量大幅增加，隨后又有些許下降并步入平穩，由此可以將養老政策發文分為前后兩個部分。

圖2 養老政策數量隨時間變化圖

1.初步發展階段。由于搜集到的政策文獻最早發布于2005年，所以初步發展階段就由2005年開始，2013年養老相關政策大量發布，所以初步發展階段到2012年結束。在2005—2012年的八年時間里，每年發布的政策文件數量都不超過5篇。2005年發布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》首先完善了企業職工的基本養老保險制度。2006—2008年三年都沒有發布養老相關政策文件，2009年和2010年發布的政策文件，都是關于農村和城鎮居民養老保險制度體系的初步建設。國務院辦公廳于2011年12月發布《關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）的通知》中提出了要建設社會養老服務體系，民政部于2012年發布的《關于進一步加強老年文化建設的意見》和《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》中提出，要鼓勵民間資本進入養老服務領域和需要滿足老年人的精神需求。

2.穩定發展階段。經過了初步發展的八年時間，我國養老政策發布數量在經過2013年和2014年兩年的爆發式增長后進入了穩定發展的階段。2012年是養老政策發展的兩個階段的分水嶺，養老政策在2012年（十八大）以來迅速增長，在2013年政策發文數量達到20篇，在2014年更是達到了22篇的峰值，此后持續保持高頻詞的養老政策發布。在2014年發布的《關于開展國家智能養老物聯網應用示范工程的通知》中提出了要將物聯網技術與養老相結合。此后發布的《關于做好養老服務業綜合改革試點工作的通知》《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》和《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》都大力地推動了養老服務的發展。

（二）政策類型分析

大部分政策文獻可以從標題看出公文種類，對于從標題無法分辨公文種類的政策文獻，從正文內容進行分析確定屬于哪一種公文，然后對政策類型進行統計。統計結果表明，我國國家層面養老政策包括了公文的大部分種類，具有一定的多樣性。由表1的統計結果可以看出，通知和意見是最多的兩種類型，加起來總共占據了政策總數的67.2%，綱要和公告則占了16.1%。綱要、公告、通知、意見四種類型加起來占了政策文件總數的83.3%。這表明，我國國家養老政策的實施仍是指導性的，國家在宏觀層面對其進行監管，具體實施政策主體數量（個）還是要靠下級部門和地方政府。

表1 政策文獻公文種類一覽表

（三）政策主體分析

1.政策主體數與發文數統計。由統計結果可知，共有48個政策主體參與了政策制定，并且政策主體的數量還在不斷上升。由圖3可知，在2014年以前，只有民政部和國務院等少數幾個部門單獨發布養老政策，參與養老政策制定的主體較少。在2014年以后，主要因為我國老齡化的趨勢不斷加深，政府對養老問題的重視程度增加，在相關政策的制定過程中有越來越多的部門參與進來，積極發布養老相關政策。

圖3 政策主體數量年度分布圖

根據統計可知，我國國家層面養老政策主體單獨發文數量較少。僅占到政策數量的27.78%。圖4顯示，共有8個部門單獨發布了養老相關政策，國務院單獨發文數量最多，其次是民政部和人社部，其余部門發文數量都沒有超過3篇。聯合發文的政策數量較多，占總發文數量的72.22%。由此可見，養老問題是一件關系到所有人的大事，各部門之間應加強溝通與交流，提高發布養老政策的數量與質量，下級部門也應認真貫徹落實相關政策，從而使養老問題得到解決。

2.政策主體合作分析。由表2可知，發布的政策文件中有2個參與部門的共計58篇，有參與3個部門的共14篇，有4個參與部門的共計5篇，有5個及以上部門參與的共計43篇，分別占比48%、12%、4%和36%。其中參與部門最多的是《關于進一步加強老年人優待工作的意見》共有24個部門參與了聯合發文。由統計結果可以看出，有48個部門參與了聯合發文，聯合發文主體與其他部門大多數都進行了10次以上的聯合發文，但在兩部門的合作中發改委和民政部、民政部和商務部之間的合作次數較多，其余部門兩兩之間的合作次數均小于3次，其中兩兩合作次數只有1次的占大部分。

表2 政策主體聯合發文情況

由此可見，各個主體在制定我國國家層面養老政策時有大范圍的合作，但合作的強度并不高，這樣會使得政策在具體實施過程中極易出現責任劃分不清楚的問題。各部門應加強合作，在聯合發布文件時，應進行明確的分工以及責任劃分，避免出現相互推諉的情況，從而提高相關政策的實際效果。

四、文獻的內部主題分析

（一）高頻關鍵詞分析

內容分析相比于對政策文本進行統計分析，具有更高的實際價值。因為政策文本并沒有直接將關鍵詞進行標明，所以就需要從政策文本中提取出所需要的關鍵詞，本文采用TF-IDF（term frequency-inverse document frequency）算法，在目標文本中提取核心關鍵詞。對政策文本的預處理完成后，再對政策文本使用jieba分詞進行分詞處理，最后再使用TF-IDF算法對文本進行關鍵詞提取。

本文分析了180篇政策文獻，統計出了TF-IDF分值前400的關鍵詞。經過對初步統計出的關鍵詞進行分析發現，其中類似于組織、推動、情況、地方、國家、評估、引導等高頻詞明顯屬于文本中常用詞匯，與本文研究主題并沒有聯系，所以接下來使用哈爾濱工業大學的停用詞表對關鍵詞進行去停用詞處理，再對部分同義詞進行人工處理。在400個高頻關鍵詞中進行篩選，得到了48個核心關鍵詞，具體見表3。

表3 核心關鍵詞

上述關鍵詞可以在一定程度上代表我國國家層面養老政策關注的焦點。從表3中可以看出，在2005—2019年中服務質量、醫療、保險、基礎設施是國家養老政策關注的核心和重點。這與十八大報告中提到的“要改善和完善養老保險和醫療保險制度”“大力發展老齡服務事業和產業”相吻合，這表明，中國養老問題的主要挑戰和核心是醫療、保險和養老服務行業。在建設養老體系時應將醫療、保險和養老服務業置于中心位置，并合理分配資源以促進養老業的健康發展。

（二）主題詞聚類分析

為了完整地反映主題內容，本文通過對關鍵詞構建共現網絡進行了聚類分析。在構建共現網絡時需要有一組節點和一組邊。節點就是上文已經獲取到的關鍵詞，邊的權重就是兩個關鍵詞的相關性，所以在構建共現網絡之前首先使用Python語言編寫腳本，提取關鍵詞兩兩在同一政策文本中出現的次數作為邊的權重。運行腳本后生成“node.csv”和“edge.csv”文件，將其導入Gephi中，生成共現網絡。在進行多次嘗試后，發現生成四個聚類中心獲得的聚類結果最為清晰。由聚類結果可以看出，形成了關鍵詞中心為“醫療衛生”“養老保險”“公共服務”“互聯網”的4個主題群，表明了我國養老政策的關注點。

1.聚類群1——智慧養老。聚類群1以“互聯網”“智慧”“標準化”等關鍵詞為核心。其含義是基于互聯網，依靠現代計算機信息技術，實現智慧養老。因此，主題群1的主題可命名為互聯網+智慧養老主題群。自從十八大以來，國家開始鼓勵研究與以往不同的養老服務提供方式，將互聯網思維融入養老服務領域，將信息技術、人工智能引入老年人的衣、食、住、行，為老年人提供多樣并且智能的養老服務。現在是信息時代，云計算、物聯網、大數據等技術飛速發展，政府如果可以善于運用信息技術，建立養老政策網絡，既可以加強各部門之間的溝通協調，也可以強化中央與地方政府之間的信息交流，還可以建立政府與老年人之間的對話機制，讓養老需求與政策供給之間達到動態均衡。

2.聚類群2——社會保障。聚類群2以“養老保險”“公益金”“補貼”“養老金”等關鍵詞為核心。因此，可以將主題群2命名為社會保障主題群。在主題群2中可以看出，社會保障主題群中出現了“農村居民”關鍵詞，這說明我國的養老社會保障制度正在不斷完善，覆蓋范圍正在不斷擴大，社會保障不僅局限于城鎮居民，農村居民的社會保障機制也在建設之中。由此可以得出結論，老年人的社會保障問題很受政府重視，養老保險問題是政府關注的焦點所在。

3.聚類群3——醫療衛生。聚類群3以“醫療”“衛生”“醫療機構”“中醫藥”等關鍵詞為核心。因此，可以將主題群3命名為醫療衛生主題群。在14部門聯合發布的《“十三五”健康老齡化規劃》中提，到“要加強老年人健康教育”，“要開展對老年人心理健康與關懷服務”，“健全基本醫保制度”，“積極發展老年健康產業”，同時還特別強調了“要推動發展中醫藥特色醫養結合服務”。與社會保障主題不同的是，醫療衛生主題相關關鍵詞排名都相對靠后，但是中醫藥排名靠前。由此可以看出，醫療衛生雖然在養老政策中不是最受重視的，但推行中醫藥特色醫養結合服務是目前的重點任務。

4.聚類群4——養老服務。聚類群4以“社區”“服務設施”“公共服務”“社區服務”等關鍵詞為核心。因此，可以將主題群4命名為養老服務主題群。國務院發布的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中明確提出：“要讓社會力量進入老齡事業發展和養老體系建設”，“鼓勵老年人參與鄰里互助養老。”在養老服務主題中，不僅關鍵詞的數量很多，而且每個關鍵詞的排名都很靠前，這表明國家對養老服務問題非常重視。

五、研究結論

本文通過對篩選出的共計180篇我國養老相關政策文本，進行了多個角度的分析，得出以下的研究結論。

（一）養老政策文件的外部特征角度

1.政策發文時間。我國養老政策的發展已經過初步發展階段，在經歷了兩年的爆發之后，已進入平穩發展階段。從2005年發布第一篇養老相關政策起，直到2012年為止，這八年間養老政策每年發布數量均不到5篇，2006—2008年都沒有發布養老政策。2013—2014年兩年間我國發布的養老政策數量急劇上升，2015—2019年發布的政策數量相較于2013年和2014年兩年有所下降，但仍舊遠高于2005—2012年，呈現出平穩發展的狀態。此后，國家發布了一系列養老政策文件，引起了人們對養老問題的關注。

2.政策類型。我國發布的養老政策覆蓋了公文的大部分種類，使用較多的政策形式為“通知”“意見”等分別占36.1%（65/180）、31.1%（56/180）。并且綱要、公告、通知、意見四種類型加起來占了政策文件總數的83.3%，這表明我國國家養老政策的實施仍是指導性的，國家在宏觀層面對其進行監管，具體實施還是要靠下級部門和地方政府。近年來，相關政策的類型已經由單一化轉向多樣化，一個完整的政策體系正在逐步形成。

3.政策主體。參與養老政策制定的主體數量整體上呈上升的趨勢，在2014年以前，只有民政部和國務院等少數幾個部門單獨發布養老政策，參與養老政策制定的主體較少。在2014年以后，參與發布養老政策的部門數量顯著增加，呈現爆炸性增長。從2005—2019年整個研究范圍來看，單個部門發布的養老政策數量較少，各個部門更偏向多部門聯合發布養老政策。

（二）養老政策文件的內部主題角度

我國養老服務業的發展以改善老年人的身體健康和提高生活水平為根本目的，在養老服務業的發展過程中，融入了很多現代科技，將我國新一代的信息技術與養老服務相融合，打造“智慧”養老模式。

相關政策文獻以“醫療衛生”“養老保險”“公共服務”“互聯網”等關鍵詞為中心，聚焦智慧養老、社會保障、醫療衛生、養老服務四個方面。

1.智慧養老主題群。政府鼓勵將信息技術應用于養老服務中來，為老年人提供多樣化、智能化的養老服務。

2.社會保障主題群。政府高度重視老年人的社會保障，養老保險問題是政府關注的焦點，社會保障覆蓋了城鎮與農村。

3.醫療衛生主題群。醫療衛生問題在我國養老政策體系中不是最受重視的，但鼓勵發展將中醫藥作為特色的健康養老體系，并以此帶動相關產業的發展。

4.養老服務主題群。社會力量應參與養老事業的發展和養老體系的建設，并鼓勵老年人參與社區互助養老。

綜上所述，面對數量龐大的養老服務需求，我國政府的各個部門近年來紛紛出臺了養老相關政策，這些政策文件涉及了很多方面，近年來不斷加快以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系建設步伐，全面放開養老服務市場，建立健全高齡、失能老年人長期照護服務體系。但是，這些政策中仍然存在著一些問題亟待解決，比如政策方案的具體設計、政策宣傳、政策實施的社會客觀環境等。在今后的工作中，還需要在保障養老相關政策切實可行和實施效果方面不斷探索。