南京市農(nóng)村宅基地征收補(bǔ)償安置的挑戰(zhàn)及對策

蔣博 宣妍潘磊宋碧青

(1.南京市土地整理和集體土地征收管理中心，江蘇 南京 210005；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

集體土地征收是保障我國城鎮(zhèn)化發(fā)展所需建設(shè)用地空間的關(guān)鍵一環(huán)[1]，而合理的征收補(bǔ)償是確保被征地農(nóng)民土地權(quán)益以及社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的基石[2]。為穩(wěn)步推進(jìn)征收補(bǔ)償工作，江蘇省于2021年5月1日頒布施行新修訂的《江蘇省土地管理?xiàng)l例》(下文簡稱新《條例》)，結(jié)合當(dāng)前江蘇省的社會經(jīng)濟(jì)形勢和土地管理工作面臨的實(shí)際需求，對《土地管理法》的相關(guān)條款做出細(xì)化和完善，進(jìn)一步構(gòu)建被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元化的保障機(jī)制[3]。農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民的安身立命之本[4]，新《條例》要求對農(nóng)村村民住宅的征收補(bǔ)償遵循宅基地和住房補(bǔ)償相分離原則，充分保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財產(chǎn)權(quán)益，相較于以往僅保障農(nóng)村村民居住權(quán)利的補(bǔ)償體系而言是一大突破。

長期以來，南京市依法有序開展集體土地房屋征收補(bǔ)償安置工作，切實(shí)貫徹上位法要求，在確保被征收人權(quán)益基礎(chǔ)上，為南京高質(zhì)量發(fā)展提供寶貴的建設(shè)用地空間。但隨著新《條例》的頒布實(shí)施，對征地補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)涵提出新要求，房屋征收補(bǔ)償安置方式、補(bǔ)償構(gòu)成和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)內(nèi)容均發(fā)生變化，南京市集體土地房屋征收補(bǔ)償安置工作面臨新的挑戰(zhàn)。為此，需盡快對南京市現(xiàn)行的征地補(bǔ)償安置辦法進(jìn)行修正，為“強(qiáng)富美高”新南京建設(shè)提供有力保障。

基于此，在新《條例》的制度框架下，本文分析南京市宅基地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀及成效，從補(bǔ)償方式選擇、補(bǔ)償構(gòu)成以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)3方面分析現(xiàn)有法條與上位法的沖突點(diǎn)，提出改革南京市集體土地征收補(bǔ)償安置模式的對策建議。

1 南京市農(nóng)村宅基地征收補(bǔ)償安置現(xiàn)狀及其成效

按照國家和江蘇省土地征收相關(guān)法律法規(guī)要求，經(jīng)過多年實(shí)踐發(fā)展，南京市逐步建立貨幣補(bǔ)償和統(tǒng)一建設(shè)2種征收補(bǔ)償安置方式，給予被征收人足額補(bǔ)償和住房安置，有力保障了被征收人的土地和居住權(quán)益。

1.1 以貨幣補(bǔ)償和統(tǒng)一建設(shè)維護(hù)被征收人的自主選擇權(quán)

南京市提供貨幣補(bǔ)償和統(tǒng)一建設(shè)2種征收補(bǔ)償安置方式供被征收人選擇。實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)模徽魇杖艘延凶√幓蛘哌x擇自行安置，放棄申購征收安置房的，補(bǔ)償款由其自行支配；申請購買征收安置房的，補(bǔ)償款用于支付購房款，剩余部分由其自行支配。實(shí)行統(tǒng)一建設(shè)的，貨幣補(bǔ)償款用于支付建房費(fèi)用，剩余部分仍由被征收人自行支配。被征收人根據(jù)各自實(shí)際情況自主選擇補(bǔ)償安置方式，充分尊重被征收人的補(bǔ)償安置意愿和住房需求，維護(hù)了被征收人的征收補(bǔ)償安置方式自主選擇權(quán)。

1.2 以全方位的征收補(bǔ)償構(gòu)成確保被征收人利益不受損

南京市征收宅基地補(bǔ)償安置過程中，征收補(bǔ)償覆蓋房屋征收補(bǔ)償款，裝修、附屬物補(bǔ)償費(fèi)，搬家費(fèi)、過渡費(fèi)，提前搬家獎勵費(fèi)，設(shè)備拆移補(bǔ)助費(fèi)等各項(xiàng)費(fèi)用。其中，房屋征收補(bǔ)償款由原房屋的估價價格，以及購房補(bǔ)償款或者建房補(bǔ)助款等構(gòu)成，既體現(xiàn)了對房屋原價值的補(bǔ)償，又能確保被征地人有經(jīng)濟(jì)能力購買或者建設(shè)房屋；裝修、附屬物補(bǔ)償費(fèi)，搬家費(fèi)、過渡費(fèi)，以及設(shè)備拆移補(bǔ)助費(fèi)等，彌補(bǔ)了因征地對被征收人造成的附帶損失；提前搬家獎勵費(fèi)則為加快征地進(jìn)度提供激勵。由此可見，南京市通過全方位補(bǔ)償被征地人因征地而遭受的損失，確保被征收人利益不受損。

1.3 以合理的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)保障被征收人獲得公平補(bǔ)償

南京市對被征收農(nóng)民房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由具備估價資質(zhì)的房地產(chǎn)估價機(jī)構(gòu)按重置價格結(jié)合成新評估被征收人房屋的價格確定，其它補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)由各區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定，實(shí)現(xiàn)了各不同地區(qū)被征收人同等條件下房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大致相同。同時，還通過區(qū)位補(bǔ)償款的方式，平衡不同地區(qū)間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異，確保區(qū)位好的地區(qū)能夠獲得反映區(qū)位優(yōu)勢的補(bǔ)償款。總體上，南京市現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠合理歸還被征收人房屋價值并有效解決其住房問題，符合被征地人預(yù)期，被征收人滿意度高，體現(xiàn)了補(bǔ)償?shù)墓叫裕_保南京市宅基地征收補(bǔ)償工作有序推進(jìn)。

2 南京市農(nóng)村宅基地征收補(bǔ)償安置面臨的挑戰(zhàn)

2021年5月1日起，新修訂的《江蘇省土地管理?xiàng)l例》正式施行。由于上位法中征地補(bǔ)償安置規(guī)定的改變，南京市現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置模式面臨挑戰(zhàn)。

2.1 保障村民宅基地征收補(bǔ)償方式選擇權(quán)利面臨的挑戰(zhàn)

新《條例》第44條第1款規(guī)定，征收土地涉及農(nóng)村村民住宅的，需“尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償”，可見重新安排宅基地建房是宅基地征收補(bǔ)償?shù)姆ǘǚ绞健＿M(jìn)一步看，該《條例》還明確規(guī)定村民選擇何種補(bǔ)償方式應(yīng)尊重其意愿，也就是說村民應(yīng)有選擇其中任何一種方式的權(quán)利。問題是，如果村民都選擇重新安排宅基地建房，在當(dāng)前建設(shè)用地指標(biāo)稀缺的條件下，宅基地建房需求勢必不能得到全部滿足。盡管新《條例》明確要求“不能重新安排宅基地建房的，依法提供安置房或者給予貨幣補(bǔ)償安置”，但誰能選擇重新安排宅基地建房的方式，誰又只能通過安置房或者貨幣補(bǔ)償安置，如果只采取重新安排宅基地建房的補(bǔ)償安置方式，而不提供其它2種補(bǔ)償安置方式，是否又損害了村民對宅基地征收補(bǔ)償方式的自主選擇權(quán)，在上述問題的界定上，新《條例》并無具體闡述。由此可見，新《條例》下如何保障村民的宅基地征收補(bǔ)償方式選擇權(quán)利是南京市面臨的挑戰(zhàn)之一。

2.2 宅基地征收補(bǔ)償與住宅征收補(bǔ)償相分離帶來的挑戰(zhàn)

新《條例》第44條明確了征收土地涉及農(nóng)村村民住宅的補(bǔ)償構(gòu)成內(nèi)容，除了住宅本身以及因征收造成的搬遷、臨時安置等費(fèi)用之外，還建立了村民宅基地和住宅相分離的征收補(bǔ)償構(gòu)成模式。具體體現(xiàn)為第44條第1款規(guī)定，“重新安排宅基地建房的，對其住房按照重置價格給予貨幣補(bǔ)償”；第3款規(guī)定，“采用貨幣補(bǔ)償?shù)模瑧?yīng)當(dāng)評估宅基地和住房的價值，一并作出補(bǔ)償”。不過，南京市現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置辦法中，只針對被征收人房屋價值進(jìn)行補(bǔ)償，并未明確宅基地本身的補(bǔ)償問題。盡管可以認(rèn)為，南京市采取的貨幣補(bǔ)償或者統(tǒng)一建設(shè)的補(bǔ)償安置方式，通過為村民提供安置房或者統(tǒng)一建房，已經(jīng)為被征收人提供了與原宅基地相當(dāng)?shù)木幼」δ埽辽僭谡魇昭a(bǔ)償安置管理辦法上，宅基地本身的征收補(bǔ)償并未得到規(guī)定，現(xiàn)行規(guī)定與上位法是不一致的，需要在今后加以完善。如何將針對宅基地本身的征收補(bǔ)償納入南京市現(xiàn)行征收補(bǔ)償安置體系，是今后必須要解決的問題。

2.3 宅基地和住房征收補(bǔ)償安置新舊標(biāo)準(zhǔn)銜接面臨挑戰(zhàn)

按照新《條例》第44條第3款規(guī)定，對于重新安排宅基地建房的，“依法確定的原宅基地面積超過重新安排宅基地面積的，應(yīng)當(dāng)對超過的部分給予合理補(bǔ)償”，但此前南京市僅規(guī)定統(tǒng)一建設(shè)的新宅基地面積每戶不得超過135m2，并未對原宅基地面積的超過部分予以補(bǔ)償；“提供安置房補(bǔ)償?shù)模仓梅康拿娣e不得少于依法確定的原房屋面積”，但南京市此前規(guī)定對被征收人原合法住宅房屋建筑面積超過220m2的，超過部分只支付原房補(bǔ)償款；“采用貨幣補(bǔ)償?shù)模瑧?yīng)當(dāng)評估宅基地和住房的價值，一并作出補(bǔ)償”，但正如上文指出，此前南京對住宅房屋的補(bǔ)償中并未明確對宅基地本身的補(bǔ)償，而且新規(guī)定對評估宅基地和住房的價值是按照市場評估價格還是重置價格進(jìn)行補(bǔ)償未予以明確。由此可見，相比較于新《條例》的“保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財產(chǎn)權(quán)益”的雙重補(bǔ)償理念，南京市原征收補(bǔ)償安置側(cè)重于保障農(nóng)村村民居住權(quán)利已不能滿足當(dāng)前要求。并且在當(dāng)前房價普遍高位運(yùn)行的情形下，按照市場評估價確定宅基地和住宅補(bǔ)償價款會高于原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于新舊征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在理念和內(nèi)容上存在較大差異，如何使新舊標(biāo)準(zhǔn)相銜接并平穩(wěn)過渡，避免因征收補(bǔ)償水平差距過大引發(fā)的不公平現(xiàn)象和被征收人的不滿意情緒，是當(dāng)前南京市征收補(bǔ)償安置政策修改面臨的又一挑戰(zhàn)。

3 南京市農(nóng)村宅基地征收補(bǔ)償安置改革的對策建議

針對上述挑戰(zhàn)，以符合上位法規(guī)定為原則，結(jié)合南京市實(shí)際情況，提出改革南京市宅基地征收補(bǔ)償安置規(guī)定的相關(guān)對策建議。

3.1 科學(xué)設(shè)定不同補(bǔ)償安置方式選擇的前置條件

在上位法明確規(guī)定重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)?種補(bǔ)償安置方式的前提下，南京市應(yīng)該將3種方式均納入征收補(bǔ)償安置辦法，以保障村民對宅基地征收補(bǔ)償法定方式的選擇權(quán)利。

結(jié)合南京市土地稀缺和宅基地管理實(shí)際情況，重新安排宅基地建房顯然不是全部被征收人都能選擇的補(bǔ)償安置方式，應(yīng)有前提條件。本研究認(rèn)為，采取重新安排宅基地建房的，村集體有可以供重新安排建房的宅基地，被征收人在征收實(shí)施前后都應(yīng)該是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，建房后仍然符合“一戶一宅”政策，并愿意遵守街道(鎮(zhèn))和村集體宅基地管理規(guī)定。對于重新建房后一戶多宅或被征地后不再具有農(nóng)村村民身份的不應(yīng)適用此方式。如果符合重新按照宅基地建房條件的被征收人較多而宅基地供給又不足的，為保障被征收人基本居住權(quán)，應(yīng)將宅基地優(yōu)先安排給除被征收房屋之外無其它住所的被征收人。

被征收人只能選擇一種補(bǔ)償安置方式，應(yīng)允許符合重新安排宅基地建房的被征收人放棄重新建房，并選擇其它補(bǔ)償安置方式，不應(yīng)以不能安排宅基地重新建房作為采取提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)那疤釛l件，充分保障被征收人的補(bǔ)償安置方式選擇權(quán)。

3.2 按照宅基地和住宅分離的原則完善補(bǔ)償構(gòu)成

根據(jù)新《條例》，江蘇省征收土地涉及農(nóng)村村民住宅的補(bǔ)償由宅基地補(bǔ)償、住宅補(bǔ)償和因征收造成的搬遷、臨時安置等費(fèi)用構(gòu)成。其中，因住宅補(bǔ)償、征收造成的搬遷、臨時安置等費(fèi)用在南京市現(xiàn)行征收補(bǔ)償中已有規(guī)定，未來完善的重點(diǎn)將集中在宅基地補(bǔ)償上。由于南京市現(xiàn)行住宅房屋征收補(bǔ)償款中，購房補(bǔ)償款或者建房補(bǔ)助款本質(zhì)上是為被征收人重新獲得與原宅基地類似的居住功能提供的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并非單純的住宅價值補(bǔ)償。因此，今后需要從購房補(bǔ)償款或者建房補(bǔ)助款中剝離出以宅基地使用權(quán)價值實(shí)現(xiàn)為目的的價格部分，并以獨(dú)立的宅基地使用權(quán)價值補(bǔ)償形式納入宅基地征收補(bǔ)償構(gòu)成體系中，這是按照新《條例》完善南京市宅基地征收補(bǔ)償構(gòu)成的基本思路。在新的宅基地征收補(bǔ)償構(gòu)成體系中，住房和宅基地補(bǔ)償不再是為保障農(nóng)村村民居住權(quán)利進(jìn)行的綜合補(bǔ)償，而是按照宅基地和住宅分離的原則分別對合法宅基地和住房財產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行的獨(dú)立補(bǔ)償，更能體現(xiàn)不同屬性財產(chǎn)的權(quán)益價值。

3.3 加強(qiáng)宅基地征收補(bǔ)償新舊標(biāo)準(zhǔn)間的有效銜接

以符合新《條例》要求的宅基地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，是南京市今后制定新的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需遵循的首要規(guī)則。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)新的征收標(biāo)準(zhǔn)和南京市既有標(biāo)準(zhǔn)的銜接，避免因新舊標(biāo)準(zhǔn)差距大引發(fā)社會矛盾，尤為重要。具體可采取如下措施：對于南京市現(xiàn)行征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已涵蓋的相同項(xiàng)目，即搬家費(fèi)、過渡費(fèi)、設(shè)備拆移補(bǔ)償費(fèi)、裝修補(bǔ)償費(fèi)以及主動搬遷獎勵費(fèi)等，原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行；對依法確定的原宅基地面積超過重新安排宅基地面積的部分，可按照原統(tǒng)一建設(shè)方式中剝離出的單位宅基地價格予以補(bǔ)償；對于提供安置房補(bǔ)償?shù)模婪ù_定的原房屋面積超過220m2的，可以市場價格購買超過部分面積的安置房，但超過部分仍只執(zhí)行支付原房補(bǔ)償款的標(biāo)準(zhǔn)；對于貨幣補(bǔ)償，宅基地和住房的價值評估仍應(yīng)采取與原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算相同的方法，即住房采取以重置價格為基礎(chǔ)的評估方法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，宅基地可考慮以基準(zhǔn)地價為測算基礎(chǔ)。

3.4 適時修改南京市宅基地征收補(bǔ)償安置管理規(guī)定

基于新《條例》規(guī)定和上述探討結(jié)果，南京市應(yīng)在充分征求相關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，適時修改涉及宅基地征收補(bǔ)償安置的相關(guān)規(guī)定。修改《南京市征收集體土地涉及房屋補(bǔ)償安置辦法》，增加重新安排宅基地建房方式的條文，同時對原征收補(bǔ)償中購房補(bǔ)償款和建房補(bǔ)助款予以重構(gòu)，以便貫徹新《條例》的征收補(bǔ)償新精神；修改《南京市征收集體土地涉及房屋補(bǔ)償評估技術(shù)導(dǎo)則(試行)》，核心是增加宅基地評估的目的、價值標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，同時補(bǔ)充對宅基地使用權(quán)價格評估的方法說明。通過宅基地征收補(bǔ)償相關(guān)管理文件的修改完善，為南京市宅基地征收補(bǔ)償安置工作順利開展提供依據(jù)，保障南京發(fā)展用地需求。