陜西省農業規模經營存在問題及對策建議

馬俊平

（中南林業科技大學，湖南 長沙 410004）

規模經營是提高農業生產效益、增加農民收入的重要途徑，是現代農業發展的必然趨勢[1-2]。實地走訪陜西部分縣區和農業規模經營企業，深入了解陜西農村土地流轉、新型經營主體培育、社會化服務等規模經營情況。

1 陜西農業規模經營總體情況

近年來，陜西農業規模經營發展總體穩步提升，規模經營面積由2015年的35.33×104hm2提升到45.33×104hm2，規模經營面積占實際耕種面積比例接近15%，3.33 hm2以上的適度規模經營農戶達到9.55×104戶，占農戶總數的1.25%，較2015年增長47%。陜西農業規模經營主要呈現以下特點。

1.1 規模種植區域特征明顯

陜西23個產糧大縣種植面積達139.88×104hm2，產量達585.4×104t，分別占全省種植面積、產量的46.6%、47.6%。特色產業規模種植主要向優生縣區集中，蘋果基地縣面積合計46.75×104hm2，產量達983.85×104t，占全省種植面積、產量的75.4%、83%；周至縣、眉縣等6個獼猴桃種植基地種植面積為3.57×104hm2，占陜西省獼猴桃種植面積的61.2%，眉縣獼猴桃基本實現全部由合作社等托管規模經營。

1.2 規模經營方式 “兩化” 并行

陜西農業適度規模經營主要有土地流轉規模化和服務托管規模化兩種經營方式。對于實際中土地流轉規模，截至2020年年底，流轉經營就達到了94.44×104hm2，超過半數流向規模經營主體，其中流向農業企業、農民專業合作社面積分別為22.29×104hm2、21.88×104hm2，分別占流轉面積的23.6%、23.17%。在服務托管方面，2020年年底，全省農業生產托管面積達4 570.2×104畝次（1畝=0.067 hm2，下同），主要服務于耕、種、防、收環節，其中托管糧食作物3610.54萬畝次，占全省托管總面積的79%。

1.3 規模經營主體發展壯大

2020年年底，陜西共有家庭農場9.4×104家，較2015年增長8.9×104家，從事糧食生產的有1.5×104家，占總數的16%，場均經營面積約6.66 hm2，3.33 hm2以上適度規模經營的家庭農場占比53%。全省農民專業合作社6.3×104家，較2015年增加3.2×104家，從事種植業合作社有3.1×104家，占總數的49.5%，從事社會化服務的合作社有1.3×104家，累計為220×104戶的小農戶和規模經營主體開展服務。陜西龍頭企業有2 058家，實現銷售收入1 459.2×108元，其中國家級44家、省級564家，較2015年分別增加8家、47家。

1.4 規模經營效率效益持續提升

在提升品牌效益方面，陜西培育區域公共品牌達到111個，規模以上農業品牌數量超過1 840個。紫陽富硒茶、眉縣獼猴桃等品牌多次入選全國區域公用品牌百強，洛川蘋果品牌價值評估超過687×108元，位居全國區域公共品牌價值榜果品類第一名。對于增強機械化率，截至2020年底，陜西重要作物的實際機械化覆蓋率大約為70.3%，該數據相較于2015年提高了9%，在小麥作物的耕種上達成了全面機械化覆蓋，玉米作物的實際機械化率參數是80.6%。例如，長安區科邦農機合作社，依托農業機械種植馬鈴薯，從最初托管5.33 hm2到現在托管面積400 hm2，施肥、播種、采收全程實現機械化，每0.067 hm2產近4 000 kg，均收益比一般糧食作物高3～5倍。在提升農戶收益方面，陜西農村居民人均可支配收入由2015年的7 932元增長到現在的13 316元，增幅達67.9%。又如，眉縣金渠鎮在獼猴桃規模經營中，采用合作社托管等模式進行技術指導、農資統配、果品銷售，人均獼猴桃產業收入突破1.6×104元，超過全省農民人均可支配收入20%。

2 陜西農業規模經營中存在的問題

目前，陜西農業體系的規模化水平仍相對處在較低的水平，規模化耕種在所有耕地之中的占比只有12.4%，較全國平均水平低14.2個百分點，規模經營農戶僅占農戶總數的1.25%，農業經營形態仍以小農戶分散經營為主。

2.1 農民流轉土地意愿不強，參與規模化經營積極性不高

一是對于以種植糧食為主的土地，有些農戶認為，流轉土地收益不高，與其外出務工收入差距較大，可有可無，加之對流轉的土地后期能否收回心存顧慮，流轉意愿不高；二是對于種植經濟作物的土地，自主經營的單產收益相對較高，而土地流轉租金較少，有些農戶更愿意自主經營，同時，流轉后經營企業對就業吸納能力較低。以大荔縣小坡村冬棗種植為例，農戶自主經營1 hm2收益達25.5×104～30×104元/年，而土地出租收益僅為1.8×104元/年。某村流轉土地農戶300多戶，離村外出打工人口300多人，僅有42人在轉出土地后能夠留在本村就業；三是受農耕文化影響，一些農戶對土地有特殊感情，把土地作為最后保障，不愿流轉土地。

2.2 土地流轉機制不完善

土地流轉價格缺乏指導標準，隨意性較大。目前全省60%農戶采取雙方協商辦法，40%農戶由村組介入共同協商定價，對條件相似的土地沒有統一的定價標準，主要參照當地普遍流轉價格，造成不同經營主體承租土地價格差距較大。調研了解到，有的農戶流轉給同村親戚朋友，僅象征性收取較低費用，如果有經營者欲連片用地，農戶便坐地起價。土地流轉價格也上漲過快，大荔縣3～5年流轉土地費用翻了一番，某村2019年流轉土地價格為1 500元/hm2，2020年為4 500元/hm2，2021年為7 500元/hm2。流轉缺乏合同約束，不確定性較大，對于租期較長的土地，有的農戶看到承租人賺錢就肆意抬價，不同意就收回土地；有的承租主體因經營困難而違約，損害了農民利益；還有的經營主體因承租年限較短，未來不確定性太多、投資風險較高，承租人不敢過多投入。農墾集團大荔農場承租的6 666.67×104hm2土地是部隊所有，部隊每年招標一次，農墾集團中標后，在基礎設施投入方面存在顧慮，僅建設了臨時性的烘干、倉儲等設施。

2.3 土地流轉推動遲緩

當前陜西的流轉率指標小于全國均值指標超10%，和發達省份的差值極大。而且一些土地的流轉收益相對較差，實際存在的各類問題極大地影響當地農戶進行流轉的主動性，多數農民僅進行簡單的土地租賃，按年收取租金。2020年在陜西農村土地經營權流轉采取的出租、互換、入股等方式中，出租（轉包）流轉面積達72.73×104hm2，占流轉面積的77%，互換、入股流轉面積不足15%。土地流轉平臺服務功能不足、水平不高，往往只能對農戶和經營主體提供土地流轉信息，對合同進行簡單審查和管理，很難對租賃主體的資質、農業經營能力、土地用途、風險防范等事項審查審核。土地流轉短期化、持續性差，有的承租主體熱衷包地、資本下鄉謀利，套取農業補貼和補助，長期不開展實質性耕作，造成土地撂荒；有的承租主體受到市場波動影響，或者管理不善、經營不力，肆意違約造成合同糾紛、土地撂荒[3]。部分村級集體經濟組織實力有限，陜西仍有26.8%的村集體經濟沒有經營收益，一些村集體出于自身能力、怕擔責等方面顧慮，在規模經營中僅承擔 “號召” 工作，也不愿承擔組織、協調、推動責任。

2.4 規模經營要素支撐不夠

勞動力短缺問題突出。2020年全國第七次人口普查中，陜西常住鄉村人口較上次普查減少近25%（550.88×104人），農村年輕勞動力短缺更為嚴重，對規模經營、重要生產環節勞動力保障影響較大。延安市在蘋果規模經營中，2020年全市從事果業生產勞動力約70×104人，人均3 733.33 m2，很難做到高質量精細化管理。農業機械研發和應用水平較低，新型糧食經營主體的農機具僅限于耕播，小麥以外的糧食產品缺乏專用的收獲機械、烘干設備和農田灌溉設備。經營主體很難獲得所需求的貸款支持，農村金融市場有待完善，抵押貸款的難度較高，已有流轉的土地難以進行抵押，相關金融機構所提供的金融支持多數是小額貸款，難以滿足農業主體經營與發展的金融需求。

2.5 配套政策有待完善

在推進陜西規模化經營過程中仍存在一些具體問題。一是農地指標有顯著的不足，對于部分經營主體的運營而言，輔助設施可供適用的土地相對偏少而且較為分散。例如，規模化種植發展進程中，迫切需求的農機存儲、晾曬等土地需求未能有效地解決。二是農機具補貼指標分配機制有待完善、靈活性不高。例如，2020年渭南農機具補貼超標了700×104元，寶雞指標卻用不完。三是農業保險使用不充分、經營風險較大。農業保險在險種、承保范圍、理賠模式等方面不夠完善，對減低風險作用有限，規模經營主體一旦遭遇花期降溫、冰雹、大風等自然災害損失較大。

2.6 規模經營中的 “非糧化” “非農化” 需要警惕

受利益驅動，規模經營主體更愿意種植經濟作物，對于效益較低的糧食作物種植積極性不高。陜西土地流轉94.44×104hm2中，用于糧食生產面積僅占1/3，而且基本是農戶間代耕、務工農民轉包、偏遠地區低價轉入土地，地力條件較差而且產量不高。在流轉過程中，也有一些工商企業繞過國家土地管理法規，不辦理農用地轉用和征地手續，擅自改變土地用途。

3 對策建議

3.1 加大省市規劃指導力度

編制省級農業規模化經營專項規劃和年度實施計劃，因地制宜推進土地規模經營和服務規模經營；結合當地主導產業發展和產業結構調整，合理確定、科學統籌各縣區農業規模經營面積、土地流轉等目標任務；抓好農業規模經營各項政策措施宣傳和落地落實。

3.2 優化土地流轉制度

深入優化陜西推動土地流轉的政策，結合地方需求完善流轉機制、審核考評以及獎勵措施；健全土地流轉備案、登記、管理服務體系建設，完善縣鎮村三級土地流轉機構設置，加強人員配備，建立農村土地流轉臺賬，加強對土地流轉動態管理，完善土地流轉服務平臺功能，搭建土地流轉信息網絡，切實解決流轉信息不暢、配置不佳等問題。

3.3 發展壯大規模經營主體

培育引進農業產業化龍頭企業，打造農業產業信息綜合服務平臺，推動產業鏈上下游各環節協同發展；推動提質行動，支持同業或者與產業有著緊密聯系的合作社，依靠兼并、合并等多種模式開展重構與資源整合工作，可以建立新的聯合組織加強發展；支持農民合作社依法自愿組建聯合社，增強市場競爭力和抗風險能力；加強家庭市場的培育，推動嚴格的名錄管理工作，創新和銷售區域的農批市場、商超等加強合作，積極發展示范農場；配合村集體運用自營、租賃等多種模式加強農業建設，支持各類合作社等加強發展，強化和供銷社之間的合作，提供充足的勞務服務等。

3.4 完善利益聯結機制

建立經營主體與小農戶緊密聯結的利益共同體，健全農村經營性資產出讓、出租和增值收益分配制度，探索固定分紅、按比例分紅、固定分紅+按比例分紅并行、按年限分紅等分紅形式；引導農民通過生產托管、代耕代種、股份合作等方式參與集體經濟，發展適度規模經營；健全農業投入穩定增長機制，統籌補生產和補生活，補生產向優勢產業、重點區域和新型經營主體傾斜，補生活更多惠及低收入群體；支持企業通過進場就業、訂單收購等形式，把周邊農戶嵌入產業鏈，帶動其穩定增收。

3.5 健全社會化服務體系

通過財政補貼獎勵、定向委托、政府訂購等方式，培育發展農業生產托管、專業服務公司等社會組織；發揮村集體的優勢，為市場主體提供土地流轉、合同簽訂等 “居間” 服務；支持推廣機構給予全程、精準以及個性化等支持，推廣科技特派員制度切實幫助工作站等取得更好發展，增強整體的農技管理水準。加快農資、農技等各類組織的擴展發展，運用農資、科技以及網絡等深度融合的模式，積極導入最新的技術成果與發展模式，實現技術和產業之間的深度融合，推動技術和服務的深度融合。

3.6 增加金融支持

優化政策性擔保機制；依托龍頭企業打通產加銷各環節，量身定做 “木耳貸” “冬棗貸” 等金融產品，降低規模經營主體融資成本；助力承包、集體經營等相關合法權利的抵押體系日益完善，形成全方位、多元化的農村資產抵（質）押融資模式；加速推動農業保險系統以及配套制度的構建與完善，結合農業體系的發展需求推動規模化的保險試點工作，加速農村體系的機具、設施等相關資產的保險覆蓋。

3.7 完善配套扶持政策

強化農業配套建設用地保障，在一定政策范圍內，將規模經營主體配套設施用地視作農業生產用地，可設立專項用地指標由縣級政府每年單列實施；加強農業基礎設施建設，整合土地平整、農田水利建設、耕地質量保護等項目，加快補齊烘干倉儲、冷鏈保鮮、分揀包裝等短板，逐步提高農機農具財政獎補標準；促進流轉土地農民就業，分類實施流轉土地農民工職業技能提升計劃，與高校、企業開展訂單式培訓，鼓勵當地發展吸納就業能力較強的產業，開發更多公益就業崗位。

4 結語

規模經營作為能夠有效推動農業提質增效、農民致富增收的重要手段，但在發展中不能忽視在中國這個特色的農耕文化和疫情防控的大背景下，農村土地不僅是生產要素，而且承載著糧食安全、農民安居、社會穩定等重要職能。因此，在發展中要注重適度規模經營、尊重農戶意愿、經營主體帶動的基本原則，解決好土地流轉、政策引導、金融和保險等要素的保障支持，依托政府規劃指導、村鎮集體經濟組織、社會化服務體系來有效推動適度規模經營的高質量發展。