數字鄉村社會治理體系的構建研究

楚文海 姜鑫

(貴州財經大學大數據應用與經濟學院，貴州 貴陽 550025)

1 當代中國鄉村社會治理命題的提出

1.1 從管理到治理，理念、內涵、目標的變化

2002年，黨的十六大報告中首次將“社會管理”列為政府4項主要職能之一。2004年，中共十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》首次提出：“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，這一論述標志著社會管理內涵的拓展和延伸。2007年，黨的十七大報告提出了建設更加健全的社會管理體系的要求。2012年，黨的十八大報告將社會管理列入社會建設的重要內容。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將創新社會治理體制專列一章并進行了系統闡述，這是我黨的正式文件中第一次提出“社會治理”概念。

“治理”與“管理”都是為了實現和維護社會秩序的穩定，但細分開來，二者又有著理念、內涵、目標上的區別。

社會管理與社會治理的區別從理念來看，前者強調的是管理，體現作為主體的政府一方對另一方社會客體的單向的自上而下的管理和控制，而后者則強調雙方主體的多元多維的平等合作；前者強調政府對社會公共事務的管理，后者強調公民對社會事務的自我治理，是政府與公民合作共治的模式；前者是剛性的被動的管控，后者是柔性的主動的合作共治[1]。

從內涵上來看，“社會治理”分為“社會”與“治理”，區別于“國家”、“統治”與“管理”。強調的是根據社會自身的發育程度采取動態的“自治理”，而不是完全由政府決定采取特定的治理形式，是一種由城市與鄉村的對立分治向協同治理的轉變，最終達到城鄉協同治理的目標[2]。社會治理不是完全由政府大包大攬的治理，是社會多個主題共同參與服務和治理。社會治理智能化就是以網絡為背景，利用大數據、云計算等現代化技術，針對不同的社會群體實行更有效、更精準的服務，更好地管理國家與社會事務[3]。

從兩者想要實現的目標來看，社會管理目標在于構建社會主義和諧社會，而社會治理的目標在于構建“權利社會”，將之前的“政府本位”模式轉變為“社會本位”[1]。將之前的政府直接管理的被動型的控制轉變為一種保障公民權利，實現社會合作與互助的狀態。是對于政府與社會關系的重構，政府有的放矢的放權，將部分權利交于市場，真正實現治理主體由政府向社會的轉變，構建一種“服務型政府”和“有限性政府”[4]。

1.2 鄉村治理與城市治理的差異

社會治理可分為城市社會治理與鄉村社會治理，其主要的治理模式又可分為“自治理”與“他治理”。農業社會的鄉村治理中國家權力沒有完全深入到鄉村社會，使得鄉村治理存在一定的自治空間，呈現出一種“自治理”狀態，在這種狀態下，傳統的鄉村治理依賴于地方組織、鄉紳以及宗教組織等關系網絡，是基于土地、權利以及聲望進行治理的一種彰顯權威的治理模式[2]。伴隨著國家權力的下沉，工業化與城鎮化的推進，現代中國的鄉村治理依靠政黨力量整合了鄉村政權，也是對傳統鄉村“自治理”體制的替代，鄉村治理在糧銀和契稅的征收等方面，體現了政治權利和精英與鄉村治理模式的交融。而城市治理是2種治理方式的整合，政府、私營和非盈利組織通過不同的方式調節利益與分配資源[2]。在改革開放前城市治理是單位和街區制的治理模式，國家通過治理單位來實現城市治理。改革開放后，社區開始形成，替代了以往依靠單位的治理模式，改為類似于社區治理的方式[5]。而現代的城市治理結構是一個開放的治理結構，市民社會的現代化和自主參與的特點代替了政府的部分職能，趨向于形成政府參與，民間組織和社會企業自治的多元治理格局。

1.3 當代鄉村社會治理面臨的主要問題

1.3.1 社會大流動環境下鄉村人口結構發生改變

進入新時代以來，信息化、城鎮化、現代化以及工業化的發展，人員流動性的增強，導致人口結構發生了變化，社會形態由以往的“靜態社會”向“流動社會”轉變[6]。前所未有的沖擊改變了鄉村居民的社會關系和家庭關系，從業人員不僅局限于鄉村這種固定地區，呈現出跨區域跨行業的從業模式。為了追求更好的生活條件，鄉村人口大量外流，而其中部分外流人口在流入地沒有固定的居住場所，加之受到落葉歸根文化的影響，這部分人口伴隨著“用工潮”的到來發生季節性的“流出”與“回流”。這些外流人口中還包含了部分鄉村治理中需要依靠的“精英”階層，人才的流失造成鄉村發展的不確定性，對鄉村社會治理產生了一定的影響。

1.3.2 現行體制機制下城鄉二元結構尚未破除

現行的體制機制下城鄉二元結構的存在使其成為鄉村治理方面的一個阻礙。社會問題多發，多表現為鄉村地方社會治理中的群體性事件。集中體現在人員待遇及工資的配置、土地的征用、房屋的拆遷與補償不合理等方面[7]。同時，社會福利、工資待遇、戶籍管理等城鄉有別的制度使得不同收入人群之間、雇主與雇員之間、農民與市民之間、治理者與被治理者之間產生矛盾，社會治理方面問題頻現[4]。城鄉資源配置的不均衡，公共服務的差別化加劇了城鄉的差距。政府財力與其承擔的責任不匹配，這種不匹配在鄉鎮一級凸顯，處于治理層末端的鄉鎮本身是財政撥款的薄弱環節加之其基礎設施投入支出多，使得財政不足以支撐其進行更好的鄉村治理與服務。

1.3.3 權力下沉背景下鄉村“自治理”能力弱化

鄉村治理中國家權力下沉形成的強有力的“他治理”模式難以取得理想的效果，人口流動和跨區域的資源交換沖擊著鄉村治理中原本靜態的封閉的“自治理”模式[2]。在“他治理”模式中基層政府進行治理行為以行政手段為主，對于公共服務的提供，公共產品的供給以及指派的任務通常以行政命令的形式去執行，忽視了對于鄉村居民的引導，沒有真正實現由“管理”向“治理”的轉變。加上社會本身的階層結構復雜，各個階層有自身的利益訴求，簡單的“一概式”治理不再滿足各個階層對于自身利益最大化的追求。回到以政府主導的“他治理”方式來看，治理方式存在越位和缺位的情況，也就是所說的過度治理與治理空白，造成了相應程度上公共資源的利用不合理與浪費現象[7]。

1.3.4 部門聯動性弱與治理主體參與度低

部門聯動性弱，缺乏協作性和計劃性，對于復雜公共服務的提供需要多部門聯合執行，保證提供服務的高效性，但在基層組織中缺乏相應的監管和追責機制，一定程度上導致各主體之間責任不明確，財政資金發揮效率大打折扣，也影響了所提供服務的質量。同時，組織內部職能部門缺乏統一的計劃與交流，提供的服務之間銜接性弱，給人以形式主義的色彩。在領導層面，基層的領導人員數量少，忙于處理日常事務，對于公共服務的提供以及鄉村公共治理的落實精力有限，缺乏深入基層服務群眾的機會[8]。參與機制的不健全、表達渠道的不完善、法律條文的不全面以及普通村民文化水平有限，這些情況都導致作為主體之一的村民參與程度不高，沒有樹立較強的主人翁意識，使得鄉村治理面臨難題[9]。

2 當代鄉村社會治理的技術模式——電子治理

就一個具體的國家及其所處的歷史階段而言，政府對社會的管理都必須立足于當時當地所能獲得并運用的技術條件，才能建立有效的行政管理體系。在當代中國城市，社會治理體系所依托的技術基礎已經從傳統的人工、人力為主，發展為電子信息技術以及包括計算機、網絡、數據庫、應用軟件等在內的現代電子技術基礎設施。以此為基礎，我國的城市社會治理在技術形態層面具備了顯著的電子化特征。而我國廣大農村雖然由于地廣人稀、交通不便、經濟發展相對滯后等因素，在公共產品的供給效率、覆蓋范圍、服務能力等方面與同期的城市存在一定差距。但是以移動互聯網應用為代表的當代信息技術應用向農村地區的滲透與擴散，已經為農村社會治理的技術模式從傳統人工治理向電子治理躍遷創造了比較充分的技術條件。

2.1 電子治理是社會治理現代化的應有之義

關于電子治理的定義，李傳軍認為，“電子治理”即電子化的治理，或者說是治理理念的電子化[10]；陳美認為，電子治理是一種利用信息技術來對公共事務進行治理的模式，強調通過電子參與來將政府、企業、公民聯結起來，其內容主要包括信息公開、電子服務、電子參與、電子民主[11]。孟慶國等認為，電子治理是借助信息通信技術建構運轉有序、信息通暢、各行為主體及社會資源相互影響并共同促進而形成支持科學決策的多層次治理形態[12]。歐洲委員會則認為，電子治理是包括公共部門與社會之間的關系、電子民主、電子公共服務等領域的公共行動中的電子技術利用的總稱。本文認為，電子治理，是社會治理的電子化形態。其中，不僅包括電子技術手段在社會治理體系中的普及、應用；還包括如互聯網等現代電子技術平臺對社會治理體系的支撐作用；以及由于電子技術的深入應用而引起的社會治理體系的業務架構、業務形態、工作流程、治理理念和治理模式的發展、變化。

學術界一般認為，電子治理的范疇包括且不限于電子政務。如，陳祥榮認為，社會治理不僅包含行政事務，還包括社會成員參與治理、共同決策的過程，所以電子治理的實施領域包括電子民主和電子政務，即電子治理包含了電子政務[13]。朱新現指出，電子治理不僅包含行政層面的電子政務，也包含經濟、政治和社會等層面的電子商務、電子民主及電子社會等范疇，不僅涉及政府與政府之間的內部治理，還應擴展到政府和企業之間、政府和公眾之間等環節上的公共治理范疇[14]。董禮勝等則認為，電子治理應當不同于電子政府，二者具有不同的治理程度體現，前者是在后者基礎上的發展[15]。錢再見則將電子治理的范疇延伸到公共治理的范疇，電子化政府作為信息通信技術與公共管理的有機結合，在政府部門之間、政府與社會之間以及政府與公眾之間架起了一座橋梁，實現了電子治理[16]。從這個意義上說，電子治理其實就是電子信息技術與公共治理相結合的產物。對此，筆者認為，行政事務是社會治理體系中必不可少的構成部分，在社會治理體系電子化的過程中，行政事務的工作平臺、業務模式、管理理念等，也隨之實現電子化。正如陳美所指出的,電子治理始于電子政務，并且是電子政務的未來發展趨勢[11]。在當前全球社會經濟信息化發展已經進入以“大數據”為重要特征的時代背景下，國家治理體系的現代化必然包含國家治理體系的信息化的內涵。正如田玲等所指出的,發展電子治理是推進治理能力現代化建設的有效途徑和必然選擇,也是完善國家治理體系的必然要求[17]。

2.2 電子治理的成本效應

對于社會治理主體而言，面向一項具體的治理課題，在確保實現治理目標、效果的前提下，治理過程產生的成本構成了治理策略、方案、措施選擇的重要約束條件。現代信息技術的發展，極大地提高了信息交換的效率、降低了信息交流的成本，同時也簡化了治理體系中的信息處理結構。具體而言，電子治理從以下幾個方面降低了治理成本。

2.2.1 降低結構性成本

傳統治理體系的治理職能在縱向的層級和橫向的部門之間進行分解，形成了治理體系中的層級、職能、權限等空間結構。當業務所依托的技術基礎發生變化，就可能引致管理結構的優化、整合或重構，新的服務模式以網絡平臺為依托，突破了傳統的關于業務辦理地點的限定。一些公共服務的供給，可能會突破傳統上由行政轄區、部門職能的劃分邊界，統一于如智能手機等一體化的服務平臺。治理結構的簡化，也減少了傳統結構中各層級、環節所產生的各種結構性成本。

2.2.2 降低時間成本

在傳統的管理體系中，時間維度對于業務效率的約束作用也十分明顯。傳統上需要在辦公現場辦理的事務，工作人員僅在工作時間在辦公現場提供服務；盡管很多同類事務完全可以同時處理，但是面對面的工作方式使得工作人員在同一時間僅能接待一個辦事人員；而對于辦事人員而言，往往需要付出前往辦事場所并在那里排隊的時間代價來等待工作人員的服務。而在線模式下，辦事人員隨時可以在線上提交申請和相關資料，由系統自動處理，或者由工作人員根據情況批量處理，完成后再在線反饋給辦事人員，節省了雙方的時間。

2.2.3 減少載體成本

電子治理以現代存儲介質作為信息載體，以網絡作為信息傳遞的渠道，“無紙化”是電子治理的基本要求。傳統上為留存工作痕跡、保留工作資料而要求辦事人員提交的紙質表單、證明，由電子資料所取代，傳統的紙質檔案資料管理轉變為數據庫的管理；電子資料的傳遞、處理不需要面對面進行，傳統的業務接待、辦理場所就不再必要；相應的業務處理也就不必局限于固定的工作場所和工作時間；傳統的紙質資料傳遞和處理的業務流程就可以由電子數據的處理環節所取代，包括人力、物資等在內的工作資源就可以重新優化配置。

3 當代鄉村社會治理的技術環境——數字鄉村生態系統

電子治理的推廣、普及，要求社會成員、社會基礎設施、經濟社會活動等各方面滿足相應的條件，達到某種狀態，這些條件和狀態的總和，構成了支撐電子治理正常運行的必要的技術環境，從不同的角度和層次為電子治理提供了支撐作用，可以稱之為“數字鄉村技術生態系統”。

3.1 新型基礎設施

以物聯網、衛星互聯網、5G等為代表的通信網絡已經成為現代社會必備的基礎設施。在平時，對互聯網依賴程度較高的主要是在線娛樂、社交、交易和少量遠程辦公等需求彈性較大的應用領域。但是，在突發的疫情考驗下，一個國家、地區的通信網絡基礎設施及其在線應用如果不能迅速支撐起必要的公共服務和生活服務，社會就會陷入困境。當代社會對于網絡應用的要求，早已不僅限于訪問網頁、發送電子郵件等簡單應用，還要求網絡平臺能夠滿足人們在工作、學習、生活方面的新要求，需要建立、健全以人工智能技術、云計算技術、區塊鏈技術等當代先進信息技術為代表的新技術基礎設施；以及以數據中心、智能計算中心為代表的算力基礎設施等。上述基礎設施的發展，需要相關領域科學技術研究的支撐，而科研活動及其成果的轉化、應用又需要諸如重大科技基礎設施、科教基礎設施、產業技術創新基礎設施等的支撐。以上3個層次的新型基礎設施，構成了支撐云生態的基礎設施體系，也是支撐電子治理體系的物質和技術基礎。

3.2 云產業

隨著互聯網越來越廣泛地與經濟社會相融合，越來越多的經濟活動與之建立了深入的聯系，出現了大量基于互聯網的經濟活動。網絡經濟是推動互聯網服務、技術及其應用發展、創新的主要內在動力。當代，一些行業在網絡空間中形成了相對完整的、在一定程度上獨立于傳統產業的、相互聯系的經濟業態，即云產業。云產業是電子治理重要的服務和監督對象。云產業不僅從業務需求的角度不斷推動網絡技術及其應用的進步，而且各類網絡經濟業態自身的業務流程、業務模式、業務平臺的發展，也為電子治理提供了借鑒。

3.3 鄉村云生活

在網絡經濟活動的支撐下，當代社會生活與網絡的聯系也越來越緊密，大量的學習、消費、社交、娛樂拓展到網絡空間，出現了“云工作”、“云學習”、“云社交”等新興的生活方式，即“云生活”。云生活是云產業中面向生活服務的部分應用，也是應急狀態下電子治理重要的輔助手段。在突發疫情時，一個國家、地區的云生活服務功能的豐富程度、服務網絡的覆蓋范圍和服務手段的有效性，在很大程度上決定了該地區的居民能夠通過網絡獲得的生活服務的數量和質量。

4 數字鄉村生態中的社會治理體系的實現路徑

電子治理體系是一個龐大的系統，電子治理的實現是一個復雜的系統工程，當前迫于疫情而上線的部分應用，僅僅只是加快了這一進程。從系統的視角出發，推進電子治理實現主要需要經過：社會治理體系向信息化平臺的遷移、社會治理職能向網絡社會的延伸以及社會治理體系信息流的重構3個方面的努力。

4.1 社會治理體系向信息化平臺的遷移

目前的社會治理體系，其主體架構形成于“前信息化時期”，即在當代信息化發生之前，部門職能的劃分、機構的設置、工作的方式以人工工作的手段、能力和效能為限。近年來，各級政府部門逐步引入信息技術手段、建設信息化工作平臺，如上文提到的省級一體化在線政務服務平臺等。

從組織分散論的角度，信息技術發展的直接作用是部分接替中、低層管理者對常規性問題的決策職能，特別是結構化問題可以由計算機按照既定的模型進行精確處理，從而使傳統管理模式下處理日常性事務的中、低層管理者和業務人員可以有更多的時間和精力去處理那些過去無力顧及的基層的、具體的、個性的、非結構化的問題，這就意味著組織可處理的信息資源在內容、形式和數量等方面的延伸。從組織決定論的角度，由于公共服務機構組織結構、職能配置在信息化作用下發生了變化，就會對這些機構的信息處理需求、處理方式產生影響，從而改變了信息技術的應用方式。又由于相關職能部門的組織結構的變化趨勢是扁平化，所以信息技術的應用模式、信息的處理方式也趨向于集成、規范、統一。在現實中，上述過程交替進行，正如王磊等所指出的，在結構要素與技術要素的互動下,我國政府電子治理的演化呈現為“結構采納技術”和“技術重塑結構”2大循環交替過程[18]。

從信息化發展理論的視角，當政府部門的信息化建設已經進入了諾蘭模型中的系統內集成階段后，走向全社會集成階段將是其進一步發展的目標。在這個過程中，來自于社會各領域的信息需求將與政府部門內部的業務需求一起成為政務信息化發展的動力，而行政系統將作為全社會中一個信息資源相對富集、信息處理程度相對較高的部分參與到全社會范圍內的信息資源整合中去，最終形成一個一體化的電子治理體系架構，推動職能部門在信息化條件下的業務流程再造，實現社會治理體系向信息化平臺的遷移。

4.2 社會治理職能向網絡社會的延伸

隨著現代網絡技術及其應用的廣泛普及，社會經濟各領域的活動迅速延伸到網絡平臺，目前的網絡世界已經基本涵蓋了傳統社會、經濟、文化的各個方面，并且還衍生出大量網絡時代的新型社會關系、經濟活動和文化形態，形成了“網絡社會”或“虛擬社會”，從而對傳統的社會治理體系提出了新的要求。如上文所述，目前由政府各職能部門構成的社會治理體系的職能基本上仍以調整傳統社會關系、調控傳統經濟活動、引導傳統文化形態為主，對這些領域延伸到網絡空間的部分的治理效能十分有限，對網絡社會的一些新型活動形態更是難以觸及。而缺乏正當有效的價值評判、法治監管、道德約束、行為引導的網絡空間，自然成為各種不良、非法活動的淵藪，并導致網絡環境的惡化。

但是，當傳統治理職能向網絡社會延伸時，由于網絡空間的結構、形態、利益聯系、人際關系、聯系方式等各個方面均與現實世界存在著很大差異，在現實社會體系架構中建立起來的治理體系在網絡空間中缺乏可依托的組織架構和制度約束，各種治理手段難以發揮作用。這就要求社會治理體系必須構建適應網絡社會結構特征的業務流程，采取符合網絡社會利益產生、傳遞和約束機制的管理手段，實現業務模式的重構。

與此同時，網絡社會在其自身形成、發展的過程中，也自發地形成了一些創新的業務模式及其自我約束機制，如在電子商務領域中，買賣雙方在第三方平臺上進行交易的流程及其相互監督、制約的模式，在一定程度上、某些環節中實現了自我治理，這也需要政府主導的社會治理體系與之實現無縫連接。

由于在向網絡社會延伸的過程中，社會治理體系在結構、職能、流程等方面不可避免的模式變化，指導和約束其運行的社會治理制度體系也需要進行調整，適應新的變化增加新的約束條件，也要考慮與傳統治理制度的接軌。

4.3 社會治理體系信息流的重構

在實現以上社會治理體系向信息化平臺遷移、社會治理職能向網絡社會延伸的過程中，社會治理體系中各職能部門實體的機構設置、職能配置的調整、優化是不可能一蹴而就的，但其延伸到信息空間的電子政務平臺面向社會公眾的功能界面、職能配置完全可以優化、整合為一個一體化的整體，群眾和企業由此提出的服務需求經過業務分析后分解到各個職能部門具體處理，如果涉及到多個職能部門，則需要形成相應的業務聯動的機制并通過平臺監管促使各責任單位依法及時、有效地辦理。這就要求各級政府在電子政務平臺上對其所轄的各職能部門現行業務流程進行整合、優化與再造。對于承載上述政務工作的信息系統而言，業務流程的改造，本質上就是社會治理系統內部信息流的重構。

社會治理信息流重構的核心是依法規范行政行為。一般而言，行政事務信息系統所處理的業務，主要是有章可循、有法可依的日常事務，信息系統所起到的主要是規范性作用，即在事務處理流程、處理方式、處理環節、監督制約等方面予以規范。根據依法行政的要求，行政職能部門必須按照法律的規范履行其社會治理的職能，改變過去粗放的、隨意性的、不規范的行政工作方式，將行政事務規范到法律框架之中，使其執行過程和處理結果盡量不受人為因素的干擾。

社會治理信息流重構的主要路徑是貫徹服務理念，因為社會治理的本質就是政府向社會提供的公共服務。在過去行政資源不足以支持行政部門充分獲取、分析社情民意信息的情況下，各職能部門為達到治理目標，往往只能采取相對簡單劃一的命令式的管理方式，難以顧及管理對象的客觀差異性、治理環境的復雜性等因素。在當代信息技術的支持下，行政部門可以有更好的條件及時獲取更充分、具體的社會信息，可以通過科學、客觀的信息分析作出科學決策，從而能夠在各個層面上采取更為適應服務對象個性化需求的治理措施。