應適時啟動個人破產立法

侯佳儒　劉尉

個人破產是整個破產法的基礎性制度，是企業破產制度的演進源頭，是市場經濟法制國家不可或缺的法律制度。我國自1986年制定《企業破產法（試行）》以來，至今30余年都缺失個人破產制度。因個人破產尚處于破產法調整范圍之外，我國破產法被戲稱為“半部破產法”或“不完整的破產法”。個人破產制度的缺失，不僅使自然人無法通過法定程序擺脫債務困境，搶先執行、暴力催債等惡性事件頻發，還導致人民法院執行案件積壓，并影響整個破產法的有效實施。近年來，隨著深圳實施個人破產制度試點、各地個人債務集中清理試點的實踐經驗的累積，以及關于個人破產理論研究的深入，制定個人破產法的條件逐漸成熟，呼聲也越來越高。2022年，修改《企業破產法》再次被列入全國人大常委會公布2022年度立法工作計劃初次審議項目，我國有必要借修改《企業破產法》之機，推進個人破產立法。

一、個人破產立法的當下價值功能

1.平等保護債務人權益

自英國《1705年破產法》確立破產免責規則后，破產拯救理念在現代個人破產制度中得以凸顯。為“誠實而不幸”的債務人提供救濟，使其獲得重新返回社會、回歸市場的機會，成為個人破產立法的主要目標。因此，現代破產法不僅具有促進債務公平清償的功能，還突出強調對債務人的人道保護和司法拯救。隨著我國市場經濟的發展，市場經濟主體類型和性質越來越多元化、復雜化，大量非法人組織、個體工商戶、自然人個體、農村承包經營戶涌向商業活動。但由于我國沒有個人破產制度，這些主體一旦遭遇市場風險，需以個人名義承擔無限責任，無法像企業主體一樣有序退出市場。尤其是自2020年新冠肺炎疫情發生以來，受經營失敗、失業等因素的影響，個人清償債務能力嚴重惡化，個人債務高筑。個人破產法允許破產個人保留特定財產以維系日常生活，防止部分社會成員因過度負債產生的貧困化問題，保障個人基本生存權；破產免責等制度設計，激發債務人回歸社會和市場、創造社會財富的信心和積極性，再塑債務人的償債能力，保障個人發展權；同時還可緩解深陷債務泥潭的債務人因面臨非法催債或大量訴訟侵擾而產生的壓力和困境，使其重新獲得自我價值感。

2.推動經濟社會的發展

構建個人破產制度，將為“誠實而不幸”的個體債務人提供破產保護和法治保障，有利于營造良好的營商環境，舒緩民營企業、小微企業、個體工商戶等市場主體的經營壓力，為信用經濟的發展提供有效保障，激發市場主體創新創業以及進行風險性投資的意愿，最終促進經濟社會健康發展。此外，個人破產制度的確立，有利于避免暴力討債、債務人自殺等惡性事件，預防追債中可能發生的違法行為，降低甚至消除因過度債務引起的債務人貧困、疾病、犯罪等社會成本，并且鼓勵債務人重新開始從事正常的生產，在社會整體效用角度平衡債權人財產利益和債務人生存發展利益，有利于社會和諧穩定。

3.促進法律制度的完善

個人破產制度是市場經濟法制的有機組成部分，制定個人破產法，有利于整個破產法的有效構建和充分實施，克服和彌補現有民事訴訟制度、執行制度之不足，也將帶動勞動法、信用法、財產登記等其他相關法律法規的健全和完善，填補立法空白。個人破產法的制定，不僅能促進中國特色社會主義市場經濟法律體系的完善，還能實現我國破產法與國際經濟秩序、國際管理的對話和對接，有利于我國進一步參與國際競爭與國際經濟合作。

4.緩解“執行難”問題

當前我國法院存在大量因債務人喪失履行能力、確無財產可供執行的執行不能案件，不僅有損當事人個體權益，還對司法權威和司法公信力造成負面影響。許多“執行難”的案件，實質上是破產案件，但我國個人破產案件暫時無法可依，亟需暢通司法執行的退出通道。制定個人破產法，可以使一部分執行不能案件轉變成個人破產程序得到解決，對緩解執行難問題、實現司法公正、減少社會不安定因素具有重要意義。

5.保障債權人公平受償

世界上最早確立個人破產制度的法律是英國的《1542年破產法》，該法以為債權人提供集體受償和按比例分配的機制，嚴厲制裁欺詐逃債和不誠實的債務人為目標。自個人破產制度產生以來，保護債權人利益始終貫穿于破產法發展演進的全過程。執行程序建立在債務人有財產可供執行的基礎上，且只保護已起訴或已取得執行依據的債權人，無法避免債務人選擇性清償債務或者轉移、隱匿財產，不能為所有債權人提供平等保護。個人破產制度貫徹普通債權平等受償原則，借助該制度，債權人可收集、清理債務人非豁免財產，獲得集體清償并按比例進行分配，防止部分債權人個別執行、搶先執行；同時以破產免責制度為激勵，可引導債務人減少欺詐、隱瞞財產狀況等損害債權人利益的行為。

二、個人破產立法目前具備現實條件

隨著我國依法治國、市場經濟、科學技術的進一步發展，當前我國構建個人破產制度具備政治、經濟、法治、技術等多方面的現實基礎，立法條件基本成熟。

1.個人破產立法的政治基礎

2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議強調要“完善市場主體退出制度”，并通過《加快完善市場主體退出制度改革方案》。2019年7月16日，國家發展改革委等13部委聯合印發《加快完善市場主體退出制度改革方案》，正式提出逐步建立起與現代化經濟體系相適應、覆蓋各類市場主體的便利、高效、有序的退出制度，分步推進建立自然人破產制度。2021年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建設高標準市場體系行動方案》，確定“開展個人破產制度改革試點”。我國“十四五”規劃也強調，構建一流營商環境要“建立便利、高效、有序的市場主體退出制度，簡化普通注銷程序，建立健全企業破產和自然人破產制度”。可見，構建個人破產制度已得到國家意志的認可。

2.個人破產立法的經濟基礎

我國經濟社會的快速發展，產生了個人破產立法的現實需求，同時也為個人破產立法提供了經濟基礎。一是市場經濟主體的多元化。隨著我國市場經濟的不斷深化，社會主義市場經濟主體不再局限于企業法人，農民專業合作社、個體工商戶、自然人在市場經濟活動中發揮著越來越重要的作用。二是信用消費的快速發展。自1999年《關于個人消費信貸指導意見》頒布以來，我國個人消費信貸的規模迅速擴張。在西方消費文化和國內消費信貸市場、產業結構發展的多重因素影響下，消費信貸行為呈普遍化形態。信用在促進消費、推動經濟增長的同時，也創造了過量的債務。

3.個人破產立法的法治基礎

近年來，全國多地發布旨在優化營商環境、完善破產制度的地方規范性文件，實施財產查詢、債權人權益保護及管理人隊伍建設等多項舉措，江蘇、浙江、山東等地開始類個人破產制度的債務集中清理程序試點，2021年3月《深圳經濟特區個人破產條例》的正式施行更是邁出了我國個人破產制度分步推進的關鍵一步。地方立法實踐與我國已制定的企業破產制度、執行制度、個人征信體系、限制高消費等執行懲戒機制等制度，共同為個人破產法的制定提高了堅實的立法基礎。此外，制定個人破產法也具備一定的司法基礎。首先，《企業破產法》實施十余年，為個人破產制度的構建積累了大量的司法經驗，培養出一批專業的破產審判人員、破產管理人員，培育出了更為成熟的破產觀念。其次，就個人破產制度本身的司法實踐來看，2018年，最高人民法院院長周強向十三屆全國人大常委會第六次會議報告關于基本解決執行難工作時建議“推動建立個人破產制度”；2019年最高人民法院發布《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》，提出“研究推動建立個人破產制度及相關配套機制，著力解決針對個人的執行不能案件”。此后，廣東、浙江、江蘇、山東等地法院開始嘗試探索個人破產制度或與個人破產功能相當的制度，為完善市場主體拯救和退出制度積累了重要的司法經驗。

4.個人破產立法的技術基礎

近年來，大數據、云計算等先進技術的發展，帶動了支付習慣的變化，增強了交易的可追蹤性、個人財產狀況的可監測性，有利于個人破產制度的實施。此外，技術的發展與運用還推動了個人征信體系和破產案件信息共享體系的完善，促進了以互聯網金融為代表的大數據征信系統和破產重整案件信息平臺的產生，為個人破產信息共享與公示，破解數據壁壘、實現信息聯動，有效防范和打擊惡意逃債等問題提供技術支撐。

三、我國個人破產立法的基本構想

1.個人破產立法的路徑選擇

個人破產與企業破產單獨立法或是統一立法，各有其可取之處，兩種模式各國也均有實踐。當前，我國在修訂《企業破產法》與構建個人破產制度兩項任務共同推進的背景下，借修訂《企業破產法》的機會，將個人納入破產法適用主體范圍的統一立法模式更為可取。一方面，統一立法可提高立法效力、節約立法資源。統一立法可省去分別立法時個人破產法所需的立法提案、列入立法規劃等復雜的前期程序性工作；協調企業破產和個人破產的立法工作，還可減少分別立法時的重復性工作，并簡化審議程序。另一方面，統一立法模式有利于提高立法質量，合理設置相關章節和條款，避免分別立法時可能出現的制度銜接不暢和立法沖突，便于法律適用。在統一立法的前提下，為保障破產法律的體系性和科學性，兼顧不同主體破產制度的特殊性，應采“總分式”的立法路徑。總則部分通過提取“公因式”的方式確立破產法的立法目的、基本原則、管理體制和一般性制度等內容，針對企業與非人的特殊破產制度和詳細規定則分別放置于分則部分各自對應的專章中。

2.個人破產立法的模式選擇

依個人破產適用主體的范圍不同，世界各國大體有“商個人破產主義”和“一般個人破產主義”兩種立法模式。采“商個人破產主義”的國家僅將商個人劃定為個人破產的適用主體，而非商個人則被排除在外，采“一般個人破產主義”的國家則不作區分，將個人破產制度一般性地適用于所有個人。我國應采取一般破產主義，概括性承認自然人的破產能力，一是因為商人與非商人的區分，會導致陷入債務危機的自然人無法得到平等的保護，相對應的債權人也無法獲得公平清償；二是因為隨著市場經濟的快速發展，商人與非商人往往不易區分，采“商個人破產主義”會增加制度實施成本。商個人與非商個人之間雖存在差異，但不是將非商個人排除在個人破產制度適用范圍之外的理由。

3.個人破產立法的主要制度

第一，規定個人破產領域的特殊制度。個人破產領域的特殊制度主要包括對債務人具有保護性質的自由財產制度和債務豁免制度，以及具有懲戒性質的失權復權制度。個人破產法可運用“概括+列舉”劃定債務人自由財產范圍，實現法律確定性與靈活性的統一；嚴格限制可適用破產免責的情形、范圍及債務人資格，排除具有惡意負債、惡意逃廢債等違反誠信原則行為適用免責，確定合理的免責考察期、破產人應恪守的行為規范以及依法撤銷免責的情形；明確規定破產債務人失權范圍、期限、復權程序。此外，個人破產法還應針對個人重整程序、前置程序、婚姻共有財產破產、遺產破產等作出特殊規定。

第二，構建與個人破產相關的配套制度。健全個人財產登記制度，明確個人財產界定標準、個人財產申報主體范圍、共享與公示范圍和程序；確立個人破產登記及公開制度，確定登記記載信息、登記管理機構、登記程序、信息公開范圍和公開程序；注重對執行終結制度、參與分配制度、民事執行措施等類個人破產制度的借鑒和銜接；建立分工明確、銜接順暢的債務人監督體系，嚴格虛假破產、惡意逃債等行為的民事、行政和刑事責任，保障個人破產制度充分有效實施。

第三，明確個人破產申請門檻。個人破產法應明確個人申請破產的條件，對個人申請破產的資格作出明確的限制性規定，避免債務人濫用破產申請來逃避債務，同時防止個人破產案件的大量發生對正常經濟社會活動造成的強烈沖擊及對司法活動的擠占。

4.個人破產立法的保障因素

一是破產審判、破產事務管理及管理人專業隊伍保障。從深圳個人破產制度的試行情況以及我國執行不能案件的數量來看，我國潛在的個人破產案件數量巨大。連年快速增長的企業破產案件已經產生較大處理壓力，個人破產制度確立后，破產案件數量可能激增，破產審判人員及管理人在數量和業務能力等方面仍存在較大不足。對此，地方試點經驗，尤其是深圳經濟特區推動破產審判權和破產事務管理權“兩權”分離的實踐經驗，值得總結提煉和借鑒。總的思路是，建立破產事務的府院聯動機制，法院主導個人破產程序，專司破產審判，條件成熟的法院應盡快成立破產法庭，完善破產案件考評機制，加大破產審判人才儲備，提升破產審判人員專業能力；個人破產法應設立專門破產事務管理部門，明確其職責范圍，確立破產事務管理機構與法院的聯動機制，提高整體效率和專業化水平；有必要加強破產管理人協會等相關平臺建設，強化對會計師、律師等破產管理人才的技能培訓，擴充專業人才隊伍，個人破產法應設立個人破產管理人制度，明確相應的人員構成、選任制度、監督機制。

二是觀念保障。當前，“欠債還錢、天經地義”仍是公眾的主流認識，雖然企業破產法的多年實施使人們不再“談破色變”，但社會對于“誠實而不幸”債務人的寬容度還不夠，很多人甚至將個人破產與“逃廢債”等同看待。這種對個人破產的錯誤認識，是制定和實施個人破產法的一大障礙。因此，積極引導社會觀念，培育公眾對個人破產制度的理解和信任是順利制定、有效實施個人破產法的重要保障。首先要積極發揮新聞媒體的宣傳作用，避免片面宣傳與解讀，消除公眾對破產制度的抵觸和畏懼情緒；其次要加強與個人破產有關的法律咨詢等服務，適時發布典型個人債務清理案例，通過“以案釋法”的形式幫助公眾了解個人破產制度的價值目標、適用限制和制度設計，正確認識個人破產的實施機理以及該制度對經濟社會發展的重要作用。

（侯佳儒，中國政法大學民商經濟法學院教授；劉尉，中國政法大學民商經濟法學院博士研究生/責編 張 棟）