淺析公路工程PPP項(xiàng)目的合同管理與成本管理的難點(diǎn)和應(yīng)對(duì)策略

巴小霞

廣東水電二局股份有限公司 廣東 廣州 510000

引言

PPP即Public-Private Partnership，是一種政府與社會(huì)資本合作進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)作模式，主要應(yīng)用于交通、城鎮(zhèn)、環(huán)保等領(lǐng)域。政府與社會(huì)資本方之間的合作是以在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過(guò)簽署合同的方式來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，最終達(dá)成預(yù)期合作的效果。PPP模式雖然發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，但在國(guó)外卻得到了廣泛的應(yīng)用。我國(guó)的PPP模式起步于20世紀(jì)90年代，是隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的打開(kāi)、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的迫切需求而發(fā)展的，雖然PPP模式在提高經(jīng)濟(jì)效益、拓寬融資渠道、拓展企業(yè)發(fā)展空間等方面具有積極的意義，我國(guó)的PPP模式應(yīng)用的并不多，在應(yīng)用的過(guò)程中也存在很多問(wèn)題。公路工程是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分，在公路工程中應(yīng)用PPP模式對(duì)于政府和企業(yè)都是一種“雙贏”，在PPP模式中，合同管理與成本管理是最關(guān)鍵、最重要的兩個(gè)因素，做好合同管理與成本管理工作，對(duì)于開(kāi)展公共工程PPP項(xiàng)目至關(guān)重要。

1 公路工程PPP項(xiàng)目的合同管理與成本管理存在的問(wèn)題

1.1 公路工程PPP項(xiàng)目的合同管理存在的問(wèn)題

1.1.1 合同簽訂主體雙方信息不對(duì)稱。招投標(biāo)是公路工程的重要組成部分，也是公路工程PPP項(xiàng)目雙方合作的開(kāi)始。在招投標(biāo)的過(guò)程中，招標(biāo)方有明晰的選擇投標(biāo)方的標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目雙方就雙方合作的模式、具體細(xì)節(jié)等進(jìn)行明確，然而由于公路工程PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、施工復(fù)雜等，在招投標(biāo)的過(guò)程中，招標(biāo)方對(duì)于項(xiàng)目的信息披露不完整，而投標(biāo)方因?yàn)椴涣私釶PP的具體情況，也沒(méi)有辦法明確具體的細(xì)節(jié)。在招標(biāo)的過(guò)程中，對(duì)于投標(biāo)人的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠客觀準(zhǔn)確。目前，在公路工程PPP項(xiàng)目中使用最多的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是“綜合評(píng)價(jià)法”，這種評(píng)價(jià)方法沒(méi)有明確的評(píng)價(jià)依據(jù)和清晰的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，主觀性強(qiáng)。

在我國(guó)，大多數(shù)公路工程PPP項(xiàng)目依靠政府與社會(huì)資本方之間的合作，在整個(gè)項(xiàng)目信息的掌握上，政府處于監(jiān)管的地位，目的是為讓整個(gè)工程項(xiàng)目符合國(guó)家和地方的法律與法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃等，使工程安全、順利地完成。

1.1.2 合同條款不完備。合同是簽約主體為了共同完成某些事務(wù)而確定的模式、規(guī)則、步驟、責(zé)任等。公路工程PPP項(xiàng)目合同是項(xiàng)目方與施工方開(kāi)展合作的基礎(chǔ)。但因?yàn)楣饭こ添?xiàng)目合同內(nèi)容涉及的條款眾多，對(duì)雙方的權(quán)利與義務(wù)、利益風(fēng)險(xiǎn)分配、退出機(jī)制等的約定均不明確，有的缺少違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決等必備條款，導(dǎo)致雙方在合作的過(guò)程中沒(méi)有明確的依據(jù)，一旦發(fā)生糾紛，不能保證雙方各自的權(quán)益，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

1.1.3 合同履行不到位。合同履行貫穿于整個(gè)公路工程PPP項(xiàng)目中。合同簽訂后，合同雙方就整個(gè)項(xiàng)目依據(jù)簽訂的合同內(nèi)容各自開(kāi)展工作。然而在履行合同的過(guò)程中，因?yàn)楣饭こ蘌PP項(xiàng)目受到政策、市場(chǎng)、施工各方主體等各個(gè)方面因素的影響，而且項(xiàng)目周期長(zhǎng)，在履行合同的過(guò)程中，每一方主體為了自身的利益都會(huì)做出與合同內(nèi)容不一致的行為，如有的施工單位為了提高施工收益，在材料上以次充好、好壞混合，導(dǎo)致合約履行難以保證。

1.1.4 合同缺乏完善地動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制。動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，就是指涉及雙方合作的模式、條件等因素，在雙方合作的過(guò)程中，通過(guò)平等協(xié)商的方式，可以對(duì)合同內(nèi)容條款進(jìn)行變更或者補(bǔ)充，這是合同履行不能或者合同履行不利的一種補(bǔ)充機(jī)制。公路工程PPP項(xiàng)目的周期一般長(zhǎng)達(dá)二三十年，在這么長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，原材料、物價(jià)等各種因素都在發(fā)生變化，合同中的相應(yīng)內(nèi)容也可以根據(jù)雙方的合意進(jìn)行調(diào)整，然而，大部分公路工程PPP項(xiàng)目并沒(méi)有完善地合同動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，即使后期出現(xiàn)變化，也需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批才能夠調(diào)整，調(diào)整的條件及流程非常嚴(yán)苛[1]。

1.2 公路工程PPP項(xiàng)目的成本管理存在的問(wèn)題

1.2.1 缺乏完善的成本管理機(jī)制。成本管理機(jī)制是開(kāi)展成本管理工作的基礎(chǔ)，但在開(kāi)展成本管理的工作中，部分企業(yè)缺乏完善的成本管理機(jī)制。一些企業(yè)存在成本管理機(jī)制，但成本管理機(jī)制建立在未開(kāi)展對(duì)項(xiàng)目的市場(chǎng)和發(fā)展前景調(diào)研、未分析當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和企業(yè)的實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，使成本管理機(jī)制不適用企業(yè)發(fā)展的需求；一些企業(yè)根本沒(méi)有成本管理機(jī)制，考慮的是工程進(jìn)行到哪一步，就花費(fèi)哪一步的錢，根本沒(méi)有考慮成本管理的事情。

1.2.2 成本管理機(jī)制落實(shí)不到位。成本是管理出來(lái)的，部分企業(yè)雖然有成本管理制度，但是卻缺少監(jiān)督管理機(jī)制，導(dǎo)致成本管理機(jī)制落實(shí)不到位，成本管理制度形同虛設(shè)。在公路工程PPP項(xiàng)目中雙方都是有造價(jià)和控價(jià)的，但是很多情況下，雙方都將造價(jià)和控價(jià)當(dāng)作一種形式，缺乏對(duì)造價(jià)、控價(jià)進(jìn)行審核把關(guān)的專門人員，工程成本無(wú)有效的落實(shí)，導(dǎo)致成本在無(wú)形中增加。

1.2.3 成本管理意識(shí)差。成本管理是貫穿于公路工程PPP項(xiàng)目全過(guò)程的，因?yàn)楣饭こ添?xiàng)目涉及的工序多、單位復(fù)雜，任何一項(xiàng)工作都可能導(dǎo)致成本的增加。在整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行的過(guò)程中，如果沒(méi)有成本的責(zé)任層層分解，項(xiàng)目人員成本壓力小，成本意識(shí)淡薄，那么在處理質(zhì)量、成本、進(jìn)度的關(guān)系時(shí)，成本往往會(huì)成為最先被犧牲的一個(gè)因素，導(dǎo)致建設(shè)成本增加，利潤(rùn)流失。

2 公路工程PPP項(xiàng)目合同管理與成本管理的難點(diǎn)

2.1 公路工程PPP項(xiàng)目成本高、投資周期長(zhǎng)

投資成本高、周期長(zhǎng)是PPP項(xiàng)目最大的特點(diǎn)，正是因?yàn)檫@樣的特點(diǎn)，給合同管理和成本管理帶來(lái)了極大的難度。我國(guó)的公路工程PPP項(xiàng)目正處于發(fā)展的初始階段，還沒(méi)有成熟的模式可以借鑒，每一次項(xiàng)目都是在摸著石頭過(guò)河，邊探索、邊前進(jìn)，再加上投資成本高、周期長(zhǎng)，在項(xiàng)目開(kāi)始的初期，很難將合同內(nèi)容做得很詳盡，也很難講成本控制做的符合實(shí)際需要，而且在實(shí)際進(jìn)行的過(guò)程中，周期太長(zhǎng)，可變因素多，導(dǎo)致合同履行的困難增加，成本一直處于變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程中[2]。

2.2 公路工程PPP項(xiàng)目管理人員思維固化

公路工程PPP項(xiàng)目在履行的過(guò)程中，一般是采用由政府與合作投資方共同成立第三方項(xiàng)目公司的形式，由合作投資方負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)，這樣一來(lái)，項(xiàng)目公司的管理人員主要來(lái)自于施工單位，他們?cè)诔杀竟芾砩弦灿稍瓉?lái)的從工料機(jī)進(jìn)行成本控制上升到對(duì)建安工程費(fèi)、專項(xiàng)費(fèi)用等各項(xiàng)費(fèi)用的控制，從年度產(chǎn)值計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槟甓韧顿Y計(jì)劃，原來(lái)在施工單位的成本管理意識(shí)和思維在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目甲方單位的意識(shí)和思維。

同時(shí)，作為項(xiàng)目公司主體的施工單位，往往承擔(dān)著公路工程的施工任務(wù)，在管理主體與施工主體于一體的情況下，施工單位容易進(jìn)入投資類項(xiàng)目只不過(guò)是由外部換到內(nèi)部的誤區(qū)，在合同的簽訂、合同的內(nèi)容、合同的履行等方面就變成了可有可無(wú)的狀態(tài)，這種固有思維，嚴(yán)重影響合同管理工作的開(kāi)展。

3 公路工程PPP項(xiàng)目合同管理與成本管理的策略

3.1 公路工程PPP項(xiàng)目合同管理策略

3.1.1 建立信息互通平臺(tái)、完善合同條款。

3.1.1.1 建立信息互通平臺(tái)。公路工程PPP項(xiàng)目合同涉及的要素多，細(xì)節(jié)多，在政府與社會(huì)資本合作時(shí)，會(huì)產(chǎn)生大量的信息，為了避免信息不詳盡或者信息不對(duì)稱、不對(duì)等的情形，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)能夠信息共享的數(shù)據(jù)平臺(tái)，便于雙方在整個(gè)合作過(guò)程中的信息共享，如招投標(biāo)的信息、各自的權(quán)利義務(wù)、合同變更、工程進(jìn)度等，使整個(gè)工程項(xiàng)目在全周期內(nèi)雙方能第一時(shí)間了解工程的情況，知曉對(duì)方所掌握的信息情況[3]。

3.1.1.2 完善合同條款。完備的合同條款是建立在雙方對(duì)合作項(xiàng)目全面考察的基礎(chǔ)上的。在簽訂合同時(shí)，雙方應(yīng)本著公平、公正的原則，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)盡力爭(zhēng)取自己的權(quán)利。公路工程PPP項(xiàng)目一般包括三個(gè)階段，建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)階段、退出階段。在合同中應(yīng)當(dāng)明確這三個(gè)階段時(shí)間、價(jià)款、雙方的權(quán)利與義務(wù)、違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決等基本條款，此外，對(duì)于工程變更、拆遷等不確定因素條款也應(yīng)該在合同中予以列明，對(duì)于雙方利益有重大影響的因素，如涉稅因素等，也應(yīng)明確，保障合同條款翔實(shí)完備。

3.1.2 合同交底詳盡、強(qiáng)化合同履約檢查。

合同簽訂后，在開(kāi)始履行前，首先應(yīng)做好合同的交底工作，使公路工程PPP項(xiàng)目的參與人員能夠了解合同內(nèi)容、正確的認(rèn)識(shí)合同內(nèi)容，如果合同內(nèi)容不了解，項(xiàng)目的參與人員根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行項(xiàng)目工作，那么很容易發(fā)生違約的情況，產(chǎn)生違約責(zé)任，如果不能正確認(rèn)識(shí)合同內(nèi)容，導(dǎo)致對(duì)合同內(nèi)容的理解產(chǎn)生錯(cuò)誤，處理不當(dāng)也會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失。在合同履行的過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)并不能通過(guò)百分之百規(guī)避，但可以通過(guò)合同履行檢查的方式，做好事前的預(yù)防工作，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的不符合合同約定的情況及時(shí)采取措施予以補(bǔ)救或者處理，能夠減少經(jīng)濟(jì)損失。

3.1.3 完善合同調(diào)整機(jī)制。公路工程PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投資大，在項(xiàng)目開(kāi)展的過(guò)程中，很容易出現(xiàn)變化，為了保障各方主體的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)建立完善的合同調(diào)整機(jī)制。一方面根據(jù)PPP模式的特點(diǎn)，根據(jù)不同的參與主體制定專門的公路工程PPP項(xiàng)目模板合同，提升合同的規(guī)范性和完整性，保證雙方全過(guò)程合作中雙方的利益。另一方面，在遇到重大客觀情形等情況下，經(jīng)過(guò)政府辦公會(huì)議紀(jì)要等一系列客觀程序，允許雙方變更合同內(nèi)容。

3.2 公路工程PPP項(xiàng)目成本管理的策略

3.2.1 建立完善的成本管理機(jī)制，落實(shí)成本管理機(jī)制。第一，在招投標(biāo)階段，根據(jù)公路工程PPP項(xiàng)目的具體情況，需要綜合考慮材料采購(gòu)、工程預(yù)付款、工程工期等內(nèi)容，編制合理的招投標(biāo)文件和工程量清單；第二，在勘察設(shè)計(jì)階段，要擇優(yōu)選擇勘察設(shè)計(jì)單位，不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，強(qiáng)化成本因素在設(shè)計(jì)中的控制和重要性；第三，在施工階段，落實(shí)項(xiàng)目初設(shè)設(shè)計(jì)概算，做好施工圖預(yù)算的及時(shí)確認(rèn)工作，并強(qiáng)化過(guò)程結(jié)算的管理工作。第四，在竣工階段，對(duì)照PPP合同，從公司的規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)資料等方面著手，進(jìn)行全面的自我檢查，加強(qiáng)結(jié)算階段的管理[4]。

3.2.2 提高成本管理意識(shí)。一方面加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目參與人員的培訓(xùn)，使項(xiàng)目參與人員了解成本的基礎(chǔ)知識(shí)以及成本涉及的基本流程，提高項(xiàng)目參與人員對(duì)成本管理重要性的認(rèn)識(shí)；另一方面，壓實(shí)落實(shí)成本管理責(zé)任，通過(guò)層層分解成本指標(biāo)任務(wù)的方式，將成本管理的工作落實(shí)到項(xiàng)目的每個(gè)管理人員身上，通過(guò)劃分成本管理的責(zé)任加大成本管理的壓力，從而提高成本管理的意識(shí)。

總之，公路工程PPP項(xiàng)目對(duì)于拓寬融資渠道、降低政府的財(cái)政壓力具有重要的意義。隨著我國(guó)城市、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公路工程規(guī)模不斷擴(kuò)大，PPP項(xiàng)目在公路工程中的應(yīng)用越來(lái)越廣泛。合同管理與成本管理是公路工程PPP項(xiàng)目管理的兩個(gè)核心要素，做好合同管理與成本管理工作對(duì)于公路工程PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。目前，我國(guó)公路工程PPP項(xiàng)目在合同管理和成本管理方面并不成熟，在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中，還存在機(jī)制缺失、管理意識(shí)淡薄、合同條款不完備、合同履行不到位等各種問(wèn)題，同時(shí)還面臨著項(xiàng)目管理人員思維固化、項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投資大等難點(diǎn)。公路工程PPP項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)采取完善合同條款、強(qiáng)化合同履行檢查、完善合同調(diào)整機(jī)制等方面著手創(chuàng)新合同管理工作，通過(guò)采取完善成本管理機(jī)制、落實(shí)成本管理監(jiān)督、提高成本管理意識(shí)等方式強(qiáng)化成本管理工作。通過(guò)做好合同管理與成本管理工作，促進(jìn)公路工程PPP項(xiàng)目的發(fā)展。