中國提升西北航道參與度的法律背景及路徑

賈楠，石晨

（交通運輸部水運科學研究院，北京 100088）

1 西北航道的現狀及法律地位

西北航道全長約1450 海里，東起巴芬灣（Baffin Bay)，由東向西，經加拿大北極群島至美國阿拉斯加北的波弗特海(Beaufort Sea)。相較于途經俄羅斯的東北航道，西北航道有著地形復雜、冰情嚴重、航行窗口期短的特點。

《北極海洋運輸評估報告》將西北航道分為不同航路的五條航線，其中巴羅海峽、富蘭克林海峽、維多利亞海峽以及阿蒙森灣進入波弗特海的航線冰情最輕，每年7月下旬到10月中旬是最適合通航的窗口期。2013年丹麥籍散貨輪“Nordic Orion”號完成了西北航道首個商業通航，這表明在特定窗口期西北航道已經完全具備通航條件。

2 加拿大關于西北航道航行的國內立法和通行申請

現階段，盡管其他國家認為西北航道屬于用于國際航行的海峽，顧及到國際社會可能的反應，加拿大并未將西北航道的法律地位明確寫在任何法律文本中，但其根據《聯合國海洋法公約》第234 條“冰封條款”，通過國內法建立了一系列通航管理制度，規制了其他國家在西北航道的一般通行權。為了未來在西北航道的商業航行，從法律實證主義出發，研究加拿大國內法關于西北航道通航管理制度有其必然性。

2.1 加拿大北極航運現有法規政策

1970年，加拿大政府出臺了《加拿大防止北極水域污染法》，1972年開始生效。該法律規定，北緯60度以北的加拿大水域屬加拿大保護范圍，200 海里之內劃為專屬經濟區，沿海100 海里范圍內禁止船舶污染，雖然該水域允許通行，但如果加拿大政府認為通行船只不符合該法中的法律規范，可以禁止其通行。1982年《聯合國海洋法公約》里載入了“冰封區域”環境保護的條款，允許北極沿岸國家合法地對航運進行立法管轄，從而使加拿大的國內立法合法化。

《加拿大防止北極水域污染法》包含兩項主要規定，一是《加拿大防止北極水域污染法規》，該法規適用于加拿大北極水域的生活、工業以及船舶廢物存放問題，并規定了相應的賠償責任制度。二是《加拿大北冰洋船舶防污染規則》，該法規對船只建造標準、極地防污染證書以及冰區航行人員的資歷和配備要求進行了詳細的規定。

《加拿大北冰洋船舶防污染規則》下設兩條主要條令，其一是《船舶安全航行控制區域條令》，該條令在海岸線外100 海里的范圍設立了16 個“航行安全控制區”，如圖2 所示，并對各區進出時間及船舶航行污染控制和行為管理進行了約束。其二是《北極冰情航運制度標準》，在該標準下冰區領航員擁有在評估冰情、設計調整航線等方面的最高決定權。

2001年《加拿大航運法》是規范加拿大北極航運另一主要法律約束。該法律在1894年《英國商船法》的基礎上進行多次修訂，從船舶登記、航運安全、船上人員、導航服務、油污責任和賠償等多個方面對加拿大北極地區的航運活動作出了規定。

2.2 西北航道非加籍船舶過境通行申請

2022年1月，加拿大發布了《2022年海上航行無線電助航設備手冊》，其中重點了介紹了船舶在或打算進入船舶交通服務區（Vessel Traffic Services Zone，VTS）時應遵循的船舶報告程序，同時列明了具體操作細則。

2.2.1 加拿大北方船舶交通服務區領域

該手冊對加拿大各船舶交通服務區做了明確規定，其中西北航道航線屬于加拿大北方船舶交通服務區（NORDREG）。加拿大北方船舶交通服務區包括以下區域，如圖3 所示：

2.2.2 船舶過境申請程序

根據《加拿大海上運輸安全條例》規定，船舶進入加拿大西北航道時，需提前96 小時向加拿大交通部通過郵件的方式提交“抵達前報告”（Pre-arrival Information），收到郵件回復后方可進入西北航道。

若船舶從西海岸進入西北航道，根據美國33 聯邦法規第160 條中的相關規定，任何300 總噸以上開往美國港口的船舶必須提前96 小時向美國海岸警衛隊國家船舶動態中心遞交“預抵達信息報告”（Notice of Arrival/e-NOA），并以收到回復為準。

船舶在即將進入加拿大北方船舶交通服務區前還須向加拿大海岸警衛隊指定的海上通信和交管服務中心（MCTS）提交航行計劃報告。北方船舶交通服務區的服務中心每年5月中旬至12月下旬為伊卡魯伊特中心，12月下旬至5月中旬為萊塞斯庫曼中心。報告中所有的時間均應采用世界標準時間。

完成上述三項報告流程后，船舶才能按原定計劃正常駛入加拿大西北航道。

2.2.3 過境申請報告的內容

向北方船舶交通服務區海上通信和交管服務中心提交的報告須以“NORDREG”字樣開頭以明確船舶服務區名稱，后接兩個字母代表報告類型，報告類型包括航行計劃報告（SP）、位置報告（PR）、最終報告（FR）和繞航報告（DR）。

報告內容已A 至X 中的18 個字母作為編號，后接對應信息，每個字母所代表的內容包括船舶名稱；所懸掛國旗的國家名稱；日期和時間；船舶位置、航向、速度、計劃航線、最大靜吃水量；貨物描述；天氣和冰情描述以及船上人員信息等。

3 提升參與度的有效路徑

3.1 在國際上廣發聲打開參與西北航道開發的突破口

一方面，我國要積極參與北極航道治理規則的制定。作為國際海事組織的A 類成員，中國有權提出修改《極地規則》，作為北極理事會的官方觀察員，享有在北極議題上的合法權益。西北航道現階段對環境保護的重視程度非常高，我們可以結合對極地運營船舶在環保方面的研究，在《極地規則》修訂中提出有關防污染條例切實可行的修訂意見。

3.2 通過航道沿線的開發活動帶動航道利用

現階段，西北航道商業通航數量長期維持在較低水平，其未來發展將很大程度上取決于航道沿線資源開發和基礎設施建設的需求。貨源短缺也是我國沒有開啟西北航道商業航行的原因之一。我國可以利用自身的投資意愿和技術優勢在航道沿線礦產和油氣資源開發、基礎設施建設、旅游等領域打開合作面。目前，以中遠海運特運常態化運營東北航道，中石油和絲路基金參股亞馬爾液化天然氣項目、保利集團投資阿爾漢格爾斯克深水港建設為代表的項目已在俄羅斯北極地區投入生產，這些項目均可為我國參與西北航道利用提供借鑒。同時，加拿大政府也希望在確保生態環境安全的前提下通過加快基礎設施建設、推動資源開發和吸納經貿合作來促進當地原住民的經濟社會發展。這種雙方需求的契合將更好地帶動未來合作，從而帶動航道的有效利用。

3.3 加強技術研究滿足西北航道航運需求

因為北極航行條件限制，對船舶和航行期間的通訊設備都有較高要求。一方面，可以利用我國在船舶建造、增材制造、無人機、人工智能等領域的技術優勢，培育形成在極地工程技術領域的非對稱技術優勢，布局相關產業。另一方面，可以利用我國北極科研機構和加拿大相關機構，充分掌握西北航道的冰情資料，從冰級船設計、設備研發、準入規則、冰區航行規劃等多方面入手，深入開展研究，培養極地航行人才，擴大專業人才隊伍。