食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全的現(xiàn)狀分析與發(fā)展探索

顏 麗

（章丘區(qū)市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法大隊，山東濟南 250200）

1 法律關于食用農(nóng)產(chǎn)品的定義

《中華人民共和國食品安全法》第二條第二款明確規(guī)定：“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品為食用農(nóng)產(chǎn)品”。《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》第五十七條明確規(guī)定：“食用農(nóng)產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動中獲得的供人食用的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)活動指傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等農(nóng)業(yè)活動，以及設施農(nóng)業(yè)、生物工程等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動。植物、動物、微生物及其產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動中直接獲得的以及經(jīng)過分揀、去皮、剝殼、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級和包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學性質的產(chǎn)品。”

2 食用農(nóng)產(chǎn)品質量監(jiān)管的職責劃分

《中華人民共和國食品安全法》第二條第二款規(guī)定：“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應當遵守本法的規(guī)定”。可見，目前的食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管仍為分段管理，進入流通市場前由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，進入流通市場后由市場監(jiān)督管理部門管理。職責相對清晰，但仍存在產(chǎn)品交叉、邊界不清、關系不理順的問題[1]。

3 關于食用農(nóng)產(chǎn)品涉及的法律法規(guī)

食用農(nóng)產(chǎn)品適用的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國食品安全法》《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》《食用農(nóng)產(chǎn)品抽樣檢驗和核查處置規(guī)定》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》《中華人民共和國動物防疫法》《生豬屠宰管理條例》《中華人民共和國刑法》第一百四十三條和第一百四十四條及《最高人民法院最高人民檢察院關于辦理危害食品安全刑事案件司法解釋》等。

上述8部法律法規(guī)中，前3部主要由市場監(jiān)督管理部門適用，后3部主要是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門適用，最后2部涉及行刑銜接問題，需移交公安部門處理。同時，《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》中第五十二條規(guī)定：“本法第五十條第二款、第三款規(guī)定的處理、處罰，由市場監(jiān)督管理部門決定。”因此，該法律第五十條第二款、第三款同樣適用于市場監(jiān)督管理部門。

4 食用農(nóng)產(chǎn)品的市場發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

4.1 目前的發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，目前食用農(nóng)產(chǎn)品的抽檢總體合格率為97.8%。其中，蔬菜、水果、畜禽產(chǎn)品及水產(chǎn)品合格率呈同比上升趨勢，茶葉合格率呈同比下降趨勢。合格率較低的品種有加州鱸魚、烏鱧、豇豆、芫荽、山藥、韭菜、芹菜、香蕉、白茶和菊花茶等。蔬菜水果類抽檢不合格的主要原因是滅蠅胺、吡唑醚菌酯、甲氨基阿維菌素苯甲酸鹽等常規(guī)農(nóng)藥殘留超標，禁用農(nóng)藥克百威等檢出次數(shù)已明顯下降。茶葉類不合格的主要原因是氟、鎘超標較嚴重，畜禽產(chǎn)品不合格的主要原因是檢出五氯酚酸鈉、呋喃唑酮、替硝唑等禁用獸藥，以及替米考星、氟苯尼考等抗生素超標。水產(chǎn)品不合格的主要原因是恩諾沙星和環(huán)丙沙星總量殘留超標和檢出禁用獸藥氧氟沙星、呋喃唑酮等[2]。

4.2 存在的問題。

（1）種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)主體責任不明確、自我管控不嚴、專業(yè)知識不足。①農(nóng)藥量投入、獸藥使用量等源頭用量把控不嚴，責任意識不強。②農(nóng)藥、肥料、獸藥等投入品的休藥期、間隔期控制不準確，導致指標代謝不完全。③種植戶、養(yǎng)殖戶自身專業(yè)業(yè)務知識、科學文化水平有限，沒有完全掌握無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術。④缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一布局，產(chǎn)品品種雜亂，規(guī)范化標準化程度低。⑤運輸貯存溫濕度環(huán)境與產(chǎn)品不相適宜，無法最大限度地確保產(chǎn)品質量。

（2）市場流通環(huán)節(jié)入門門檻低，產(chǎn)品不易標識，追溯難。食用農(nóng)產(chǎn)品銷售市場對經(jīng)營主體的入門要求低，人員素質良莠不齊，分散性強。同時，因食用農(nóng)產(chǎn)品極具特殊性，源于田間地頭，源于養(yǎng)殖種植，無論進入市場前還是進入市場后均呈現(xiàn)涉及范圍廣、流通性強、消耗快的特點，極少有唯一性標識，買賣雙方供求不平衡，供貨方不固定，由此出現(xiàn)不合格產(chǎn)品追根溯源難、上游供貨商不予認可、產(chǎn)品召回困難等問題。

（3）在對食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管方面，內部監(jiān)督與外部監(jiān)管均有漏洞與不足。①集中交易市場開辦者作為農(nóng)貿(mào)市場的準入方，內部監(jiān)督不到位，配備的食品安全管理員專業(yè)業(yè)務知識有待加強，檢驗室快檢設備老化滯后、檢驗人員專業(yè)水平不高，以致很多檢驗室形同虛設，流于形式。②農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門作為養(yǎng)殖種植行業(yè)主管部門，專業(yè)技術指導培訓的廣度、力度、深度與目前主體覆蓋面廣、成分復雜、數(shù)量眾多的發(fā)展現(xiàn)狀已不相匹配，監(jiān)管成效與預期有所偏差。③市場監(jiān)管部門執(zhí)法力量薄弱，監(jiān)管手段、技術不夠先進，信息化水平建設不足，產(chǎn)品不能賦碼于形，達不到一品一碼，必然導致倒追上游供貨商困難，下游流通業(yè)戶為不合格產(chǎn)品買單。同時，法律法規(guī)的宣傳及培訓不到位，不能完全落實進貨查驗和索證索票制度。

（4）關于食用農(nóng)產(chǎn)品的法律法規(guī)不夠健全，處罰依據(jù)不明晰，兩法不銜接。以同一主體銷售農(nóng)藥殘留超限量的蔬菜為例，依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》第五十條、第五十二條規(guī)定，應責令其停止銷售，追回已售農(nóng)產(chǎn)品，并處二千元以上二萬元以下罰款。但依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第一百二十四條規(guī)定，對違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。由此可見，同一主體同一違法行為，適用依據(jù)不同則處罰額度不同。上游源頭性養(yǎng)殖種植環(huán)節(jié)處罰額度反而低于下游流通環(huán)節(jié)，完全違背了追根溯源的初衷，也導致處罰結果合法卻不適當，對下游流通業(yè)戶有失公允、公正。

5 解決思路與發(fā)展方向

5.1 加強源頭質量管理

強化養(yǎng)殖種植戶的主體責任意識和質量提升意識，推動養(yǎng)殖種植環(huán)節(jié)向規(guī)模化、集約化、規(guī)范化和標準化的方向發(fā)展。①用科學知識武裝頭腦，提高養(yǎng)殖種植業(yè)戶的文化素養(yǎng)和專業(yè)水平。積極參加業(yè)務培訓與交流，提高養(yǎng)殖種植技術能力，嚴格把控生長期內農(nóng)藥獸藥化肥的投入量，管控好用藥間隔期，代謝完全后再進入銷售市場，并做好相應記錄，建立檔案。②以人為本，提高自身職業(yè)道德素質，切實增強主體責任意識和質量安全意識。③健全完善食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全標準體系，加強標準化養(yǎng)殖種植管理。④從硬件上做提升，引進先進的自動化控制技術和制冷技術，有效調節(jié)運輸、倉儲環(huán)境的溫度和濕度，確保產(chǎn)品品質。

5.2 嚴把市場流通關

提高流通環(huán)節(jié)經(jīng)營主體的風險防范意識，嚴把進貨關，確保上游供貨方相對固定，產(chǎn)品標識二維碼，可查可找可追溯。①作為市場銷售環(huán)節(jié)的責任方，應充分提高食品安全意識和風險防范意識，把好采購第一關。②嚴格落實索證索票制度，進貨時查驗上游供貨方生產(chǎn)經(jīng)營資質，索取產(chǎn)品合格證明，留存購進單據(jù)。從合法單位或個人購進并銷售合格產(chǎn)品，既是對下游消費者的責任擔當，又是對自身經(jīng)營行為的有力保障。③利用物聯(lián)網(wǎng)技術賦予產(chǎn)品二維碼，與金融支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，在交易系統(tǒng)內建立進貨查驗建檔程序，交易的同時即體現(xiàn)出物流信息、上游供貨商、農(nóng)批市場等多個節(jié)點數(shù)據(jù)，形成全鏈條管理，處處留痕，追溯秒查。④一經(jīng)查實銷售不合格產(chǎn)品，應立即采取召回、銷毀等措施，將危害降至最低[3]。

5.3 加強質量管理，內外兼治

（1）強化集中交易市場開辦者的責任意識，嚴卡入場關。①嚴格履行進場查驗審核義務，配送專職或兼職檢驗人員，充分利用食品快檢設備，未經(jīng)檢測不得入場。②及時對老舊農(nóng)貿(mào)市場進行升級改造，合理布局，提升硬件設施，建設新型現(xiàn)代化農(nóng)貿(mào)市場。③建立并執(zhí)行操作性強、行之有效的內部控制管理制度。

（2）加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門養(yǎng)殖種植源頭性環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。①多形式全方位向養(yǎng)殖種植戶宣講業(yè)務知識，進行專業(yè)化指導，引導業(yè)戶科學合理規(guī)范操作。②對農(nóng)藥、獸藥、飼料等投入品生產(chǎn)企業(yè)和種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的重點產(chǎn)品、重點單位，開展專項檢查、飛行檢查，一經(jīng)查處，嚴肅處理。③定期維護升級食用農(nóng)產(chǎn)品的養(yǎng)殖種植、運輸、儲存信息平臺。④推行優(yōu)化食用農(nóng)產(chǎn)品的自我承諾合格證制度，便于追根溯源、順藤摸瓜[4]。

（3）切實發(fā)揮市場監(jiān)管部門流通銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能。①充分利用檢驗檢測技術設備進行監(jiān)督抽檢、風險監(jiān)測等多形式全覆蓋抽檢，增加檢測項目的種類和覆蓋面，特別是加強對問題突出產(chǎn)品的抽查，靶向監(jiān)管。②創(chuàng)新監(jiān)管模式，加強信息化水平建設，推行數(shù)字化、智慧化監(jiān)管，將產(chǎn)品貼附二維碼，實時查詢農(nóng)產(chǎn)品從種植、包裝、運輸?shù)恼麄€動態(tài)過程，一碼到底，可追可溯。③利用行政處罰、信息公開、誠信體系、宣傳曝光等措施進行最嚴格的監(jiān)管，將監(jiān)管與服務并重，發(fā)展與質量同行。

（4）充分發(fā)揮食品安全協(xié)調職能，部門聯(lián)動，社會共治。建立資源共享的大數(shù)據(jù)平臺，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、公安部門等充分融合，加強部門橫向溝通協(xié)作，聯(lián)合抽檢、專項整治，抓準問題導向，精準監(jiān)管。加大質量安全的宣傳，讓投訴舉報人、義務監(jiān)督員、行業(yè)協(xié)會和新聞媒體等更多的人參與到產(chǎn)品質量安全監(jiān)管中來，以實現(xiàn)社會共治的新局面[5]。

5.4 健全完善相關法律法規(guī)

健全完善的法律法規(guī)既是指導原則，又是規(guī)范市場的利器。因生產(chǎn)、經(jīng)營兩種行為的監(jiān)管部門不同，職責存在交叉的同時法律法規(guī)處罰額度不一致，由此期盼盡早出臺新的《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》和《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售管理辦法》。