我國種業發展及其知識產權保護

楊紅旗 許蘭杰 余永亮 李春明 梁慧珍

（河南省農業科學院芝麻研究中心，鄭州 450002）

我國地域遼闊，是生物多樣性大國，自然環境復雜多樣，生物種質資源極其豐富。農業是支撐國民經濟發展的基礎產業，是國際競爭的熱點領域。農業競爭的核心在于種業科技的競爭，農業科技芯片是優良品種，發達國家利用農業知識產權優勢搶先占領種業市場，形成以種業知識產權為主的國際種業市場競爭格局[1]。動植物新品種選育過程漫長，植物新品種需要8～10 年，畜禽新品種需要數十年乃至上百年，現代種業是科技含量很高的知識產權領域，已跨入“常規+現代生物技術+信息化”育種時代[2]。種業市場開放以來，外資企業采取并購合資、投資研發等方式先后進入花卉、蔬菜、棉花以及玉米、水稻等大田作物市場，國內種業受到嚴重沖擊，面臨著相當大的風險與挑戰[3]。在全球經濟一體化時代大背景下，不斷提升種業科技自主創新能力，建立完善的具有中國特色的種業知識產權保護體系，掌握農業科技競爭的戰略主動權，提升現代種業綜合競爭力，打贏種業翻身仗，實現“種業科技自立自強、種源自主可控”發展目標是我國種業面臨的長期而艱巨的歷史任務。

1 我國種業發展歷程

國外種業19 世紀初興起，20 世紀中期成型，主要集中在美、法、加、荷、日等農業相對發達，經濟實力較強的國家。國內種業發展起步較晚，在國家宏觀政策的調控下，種業體制不斷完善，逐步實現了由傳統農業向現代農業的轉變[4]。黨和政府高度重視農業生產、農業知識產權保護和種業振興。我國種業發展經歷政府主導經營的計劃經濟（1949-1977年）、市場化探索（1978-1994 年）和市場主導經營的種子產業化變革（1995-2000 年）、市場化快速發展（2000-2010 年）、現代種業產業體系構建（2011 至今）2 個階段5 個時期，整體呈現出積極向好的局面[5]。1962 年中央出臺具有里程碑意義的《關于加強種子工作的決定》，為此后種子工作的恢復和發展指明了方向[6]，我國種子管理工作逐步走向規范[7]。國務院國發〔2011〕8 號文件在我國農作物種業發展史上具有里程碑意義，首次明確農作物種業是國家戰略性、基礎性的核心產業，建立以企業為主體的商業化育種機制，讓種子企業成為商業化育種的主體，國辦發〔2012〕59 號文件進一步明確了我國種業發展的時間表，國辦發〔2013〕109 號文件拉開種業體制改革的序幕[8]。國家“十二五”規劃首次提出要做大做強現代種業，2011 年開始全面部署種業發展工作，2017 年黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，做強做大現代種業成為鄉村振興背景下推進現代農業發展的關鍵[4]。

2012 年以來，我國種業發展取得輝煌成效，種源保障能力和創新水平明顯提高。農作物良種覆蓋率達到96%以上，自主選育品種面積占比95%以上，良種對糧食增產貢獻率達到45%，良種對畜牧業發展貢獻率達到40%，有效保障國家糧食安全和經濟社會發展大局[9]。小麥、玉米、水稻等大田作物品種自給率95% 以上，油菜和甘蔗基本100%。已建成國家級畜禽遺傳資源保種場167 個、保護區26個、基因庫6 個，省級保種場（區、庫）458 個[10]。我國首輪畜禽遺傳改良計劃（2008-2020 年，覆蓋生豬、奶牛、肉牛、蛋雞、肉雞和肉羊六大畜禽）遴選國家畜禽核心育種場（站、基地）227 個，初步建立商業化育種體系，基本解決畜禽良種“有沒有、夠不夠”的問題[10]。2020 年畜牧業產值4.03 萬億元，畜禽養殖綜合規模化率達到67.5%，規模牧場100%實現機械化擠奶。2021 年中央財政資金新增3.7 億元支持國家級畜禽遺傳資源保種場（區、庫）工作。主要畜禽自給率75%，水產養殖的核心種源自給率85%，尤其肉豬的核心種源自給率達到90%。目前我國自主選育作物品種和畜禽核心種源快速增長，大宗作物品種和主要畜禽核心種源自給率處于較高水平，不存在明顯的“卡脖子”困境和“芯片”短缺。2021 年我國農業科技進步貢獻率突破60%，主要農作物良種基本實現全覆蓋，人均糧食占有量遠超世界平均水平，重要農產品供應充足豐富，肉、蛋、菜、果、魚等產量穩居世界首位[11]。經過70 余年發展，我國農業綜合生產能力邁上新臺階，農業現代化取得重大進展，“三農”事業取得歷史性發展成就，為實現具有中國特色社會主義鄉村振興奠定了良好的基礎[11]。

2 我國種業法制建設

我國立法機關全國人民代表大會及其常務委員會立法制定《種子法》《動物防疫法》《畜牧法》等涉農涉牧法律，國務院頒布施行有關行政法規，主管部門發布實施配套規章制度，初步構建起具有中國特色的種業知識產權保護法制體系。

1997 年3 月國務院頒布《植物新品種保護條例》，同年10 月施行，國家農業和林業主管部門分別負責農業和林業植物新品種權申請的受理審查和授權事宜，我國正式建立植物新品種保護制度[12]。經過2013 年和2014 年兩次修訂，2019 年農業農村部種業管理司公布《植物新品種保護條例修訂草案（征求意見稿）》，廣泛征求社會修改意見。1998 年8 月全國人大常委會決定加入UPOV（International union for the protection of new varieties of plants）公約1978 文本，1999 年4 月我國正式加入UPOV 公約，成為第39 個成員。1999 年農業部和國家林業局分別發布《植物新品種保護條例實施細則（農業部分）》和《植物新品種保護條例實施細則（林業部分）》，進一步提高植物新品種權保護的可操作性。2000 年國家立法制定《種子法》，經歷2004 年、2013 年和2021 年3 次部分條款局部修正，2015 年1 次全面整體修訂，其中2021 年修正對推進種業振興具有標志性意義，進一步健全和鼓勵種業原始創新。

國務院1985 年頒布施行《家畜家禽防疫條例》，1997 年上升為法律《動物防疫法》，經過2013 年和2015 年2 次修正，2007 年和2021 年2 次修訂，其中2021 年修訂從動物防疫方針、公共衛生保障、防疫制度體系、防疫體系建設、防疫保障措施等方面修改完善[13]。2005 年國家立法制定《畜牧法》，2015 年首次修正，2021 年從完善公共衛生法治保障、促進畜牧業高質量發展和保障畜禽產品有效供給3 方面修訂完善[14]。國務院2004 年頒布《獸藥管理條例》，2005 年施行，經歷2014 年、2016 年和2020 年3 次修訂。農業農村部畜牧獸醫局2021 年9 月公布《病死畜禽及病害畜禽產品無害化處理管理辦法（征求意見稿）》，2022 年3 月公布《動物檢疫管理辦法（征求意見稿）》。經過20 余年發展，我國基本建成符合我國國情的種業知識產權保護法制體系。

近年來，黨和政府高度重視農業和種業高質量發展，聚焦種業綜合生產能力提高和種業市場綜合競爭力提升。2018 年中央一號文件提出質量興農戰略，種業競爭步入質量和品牌化時代，其根本出路在于種業科技。2020 年底召開的中央經濟工作會議對2021 年經濟發展作出包括“開展種源卡脖子技術攻關，立志打一場種業翻身仗；牢牢守住18億畝耕地紅線，堅決遏制耕地‘非農化’、防止‘非糧化’，規范耕地占補平衡”等在內的重要部署，凸顯出我國種業的戰略地位[15]。2021 年中央一號文件強調“要打好種業翻身仗”，國家“十四五”規劃也將開展農業科技攻關及農業農村現代化的重點任務，加快啟動實施種源“卡脖子”技術攻關，堅決打贏種業翻身仗[5]。2021 年中央再次出臺具有里程碑意義的《種業振興行動方案》，把種源安全提升到關系國家安全的戰略高度，標志著打好種業翻身仗、加快推進種業振興和推動我國從種業大國邁進種業強國由研究謀劃轉向全面實施階段[16]。2021 年國家發布《知識產權強國建設綱要（2021-2035）》，以創新引領經濟社會高質量發展[17]，加快推進知識產權改革發展。2022 年中央一號文件提出牢牢守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線，強化現代農業基礎支撐，抓好糧食生產和重要農產品供給[18]。農業農村部一號文件農發〔2022〕1 號部署落實黨中央國務院2022 年全面推進鄉村振興重點工作，全力抓好糧食和農業生產，保障糧食等重要農產品有效供給[19]。黨和政府高度重視，彰顯出我國制度優勢，為構建具有中國特色的種業知識產權保護法制體系提供強勁的制度保障。

3 我國種業知識產權保護成就

知識產權是權利人對其智力勞動創作的成果和經營活動中的商業標記、信譽所依法享有的專有權利，包括專利權、著作權、商業標志、商業秘密、集成電路布圖設計等，具有獨占性和排他性[20]。農業知識產權是知識產權重要分支，是基于涉農涉牧智力創造成果依法產生的權利，包括涉農涉牧的商標、版權、專利，農業商業秘密，生物多樣性，農業遺傳資源，植物新品種，地理標志，傳統知識、歷史遺存、自然遺產和非物質文化遺產等，是農村和農民的寶貴財富，是農業產業發展和鄉村振興的重要助推力量[20]。種業知識產權主要包括專利權、商標權、著作權、商業秘密權、植物新品種權、地理標志等，其中植物新品種權和農業專利是我國種業知識產權的主要形式[21]。種業知識產權具有復雜性、重要性，是種業高質量發展的重要保障和種業未來競爭的核心，建立和完善種業知識產權保護體系關系著國家種業的創新能力提升，關系著種子企業能否成為商業化育種的主體。

1978 年改革開放以來，全國人大常委會立法制定并多次修改完善《刑法》《專利法》《商標法》《著作權法》《反不正當競爭法》《植物新品種保護條例》等法律法規，建成較為完整的種業知識產權法律保護體系。現行《刑法》規定了假冒注冊商標罪，銷售假冒注冊商標的商品罪，非法制造、銷售非法制造的注冊商標標識罪，假冒專利罪，侵犯著作權罪，銷售侵權復制品罪，侵犯商業秘密罪，為境外竊取、刺探、收買、非法提供商業秘密罪，單位犯侵犯知識產權罪等9 個侵犯知識產權的罪名，懲戒和震懾包括種業知識產權在內的知識產權違法行為。《專利法》保護動植物品種的非生物學生產方法和生產技術；《商標法》保護涉農涉牧商標權；《著作權法》保護涉農涉牧著作權；《反不正當競爭法》保護農業價格、決策、客戶名單等經濟權利以及繁殖材料、栽培方法、試驗數據等商業秘密權；《植物新品種保護條例》保護植物新品種權，主要包括生產權、銷售權、使用權和轉讓權。地理標志保護商業聲譽，其中國家知識產權局以注冊證明商標或集體商標的形式管理地理標志，國家市場監督管理總局和農業農村部以登記的形式管理地理標志。我國初步建成較為完整的種業知識產權保護法制體系，為全面依法治種，全面依法保護種業知識產權提供良好的法制保障。

我國種業知識產權保護歷史較短，但發展成就輝煌。1985 年實施專利制度以來，我國農業專利事業發展迅速，國內來源和受理的農業專利規模整體不斷擴大，1985-2019 年國內來源和受理的累計農業發明申請和實用新型專利均位居世界首位，發明授權位居世界第2 位，其中1985-1995 為技術引進期，1996 年邁入技術發展期，2007 年以來呈明顯加速增長態勢，發展勢頭強勁[22]。1999 年農業部受理植物新品種申請115 件，2012 年申請總量突破1 萬件。實施植物新品種保護制度以來，植物新品種權申請總量已經突破5 萬件，已授權2 萬件，連續5 年（2017-2021 年）植物新品種權申請量位居世界首位。2017 年國家深化放管服改革，取消品種權費用，植物新品種權出現“井噴式”增長，基本確立我國植物新品種保護大國地位[23]。CRISPR-Cas9 基因編輯技術帶來作物改良育種新革命，我國科學家近年來發表的有關作物基因組學和植物基因編輯技術的論文數量居世界第1 位[24]。我國種業知識產權保護取得豐碩成果，將促進未來農業科技的蓬勃發展。

4 我國種業知識產權保護存在主要問題

4.1 種業知識產權保護法制建設相對滯后，保護水平不高我國現代種業起步晚、產業化時間短，種業知識產權保護肇始于1978 年改革開放，植物新品種權保護起步更晚，處于“水平低、力度弱”初級階段，保護力度較弱，立法實施效果不顯著，存在“三多（低水平重復多、大田作物多、國內申請多）三少（突破性品種少、經濟作物少、國外申請少）”現象，“三不足”（原始創新能力不足、品種多樣化不足、國際競爭力不足）問題突出[23]。我國是UPOV 78 個成員中唯一嚴格執行UPOV1978 文本的成員，符合WTO 體系下的多邊貿易協定《與貿易有關的知識產權協議》（TRIPs）最低要求，其余61 個成員執行UPOV1991 文本，16 個成員或多或少借鑒UPOV1991 文本做法[22，25]。2021 年新《種子法》首次建立實質性派生品種制度，植物新品種權保護范圍延伸到收獲材料，保護環節擴展到全鏈條保護，全方位擴大保護范圍，構建起植物新品種權保護基本大法，將促進我國植物新品種權保護整體水平提升。

4.2 品種同質化嚴重，原始創新突破性品種不足我國現行的《專利法》和《專利審查指南》排除動植物新品種專利權，而是采取品種權保護，易出現品種同質化、育種者權益遭受侵害等問題[26]。原始創新育種不足，模仿育種、修飾改良等低水平育種較為普遍，假冒偽劣、套牌侵權等侵權行為禁而不止。我國種業“多、小、散、弱”問題沒有根本解決，植物新品種多但同質化嚴重[4]。農業農村部保藏中心1800份水稻品種中，有1/2 的品種與其近似品種的遺傳差異在10%以內，近1/4 的品種與其近似品種的遺傳差異在5%以內，通過簡單修飾或選擇變異株品種占有較大比重[27]。對比分析世界116 個國家35年（1985-2019 年）農業專利，我國農業專利申請數急劇增長，但質量普遍偏低，多而不強，有效發明專利占比明顯低于全球平均水平，與歐美等發達國家差距明顯，特別是世界頂尖水平專利數量不足、具有絕對話語權的領先申請（專利權）人缺乏、熱門技術領域布局優勢不明顯等問題突出[28]。一些特色品種、高附加值品種、高商品率品種的國產種子和核心種源份額較低，存在優異種質資源挖掘與創新利用不夠，作物種子與畜禽核心種源創新不足，種業創新體系及其國際競爭力不強等亟需解決的問題[29]。畜牧業存在穩產保供壓力巨大，產業體系不完善，綠色優質畜產品供給不足，疫病和養殖污染防控水平有待提升等問題[30]。

5 我國種業知識產權保護發展對策

5.1 加強頂層設計，建立依法治種、依法保護種業知識產權法制體系深刻理解、深入貫徹執行2021年《種業振興行動方案》《知識產權強國建設綱要（2021-2035）》和2022 年中央一號文件，認真全面落實2021 年修訂的《種子法》《畜牧法》《動物防疫法》和2020 年修訂的《獸藥管理條例》等法律法規內容，盡早盡快研究修訂完善《植物新品種保護條例》等配套規章制度，為種業知識產權保護提供法治保障。最高人民法院先后發布法釋〔2001〕5號、法釋〔2007〕1 號和法釋〔2021〕14 號3 個植物新品種糾紛案件程序性問題和具體應用法律問題的相關司法解釋文件，2022 年發布法〔2022〕66 號文件進一步加強涉種子刑事審判工作，2021 年9 月和2022 年3 月發布兩批種業知識產權司法保護典型案例，不斷加大對涉種子侵權違法犯罪打擊力度。農業農村部發布農法發〔2021〕8 號文件發揮農業綜合行政執法服務種子和耕地兩個要害的作用，發布農種發〔2022〕2 號文件指導打擊假冒偽劣、套牌侵權等種業侵權行為，制定發布《2022-2023 年全國種業監管執法年活動方案》。堅持問題導向，突出質量引領，從更高層面開展系統性、全局性頂層設計，提高種業知識產權保護法律位階，不斷完善配套行政法規和規章制度，建立健全依法治種、依法保護種業知識產權法制體系。

5.2 加大種業知識產權保護力度，鼓勵培育種子和種畜禽重大突破性新品種全方位提升種業知識產權保護能力和保護水平，全面凈化種業市場，營造良好的種業振興環境。農業農村部2021 年9 月發布2021 版國家級稻和玉米品種（高產穩產普通型，綠色優質、鮮食、青貯等專用特用型）審定標準，2022 年1 月修訂《主要農作物品種審定辦法》《農業植物品種命名規定》和《農業轉基因生物安全評價管理辦法》，3 月公布《農業綜合行政執法管理辦法（征求意見稿）》。2018 年11 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》，剝離分散在同級農業農村部門內設機構及所屬單位的行政處罰及相關的行政檢查、行政強制等職能，整合組建農業綜合行政執法機構統一執法[31]。盡早盡快推進小麥、大豆、棉花等主要農作物品種審定標準和非主要農作物品種登記辦法修訂，建立健全品種試驗主體資質評價機制和品種退出市場動態管理機制。結合種業侵權案件特征，集中力量重拳打擊假冒偽劣、套牌侵權等突出種業侵權問題，探索利用大數據、衛星遙感技術等信息化手段全鏈條全流程監管種子和種畜禽基地監管、企業監督檢查、市場檢查、生產經營備案管理等關鍵環節，讓種業知識產權侵權行為和侵權者付出沉重代價，構建“不敢、不能、不想”侵權的長效機制。保護和激發種業原始創新，完善種子和種畜禽檢驗檢測技術標準，加快品種分子檢測技術研發和標準研制，加快品種標準樣品庫和DNA 指紋數據庫建設，推動實現全流程可追溯管理。農作物種子用種關鍵時期，開展種子質量、真實性、轉基因成分等監督檢查。加強畜禽無證生產經營、假冒優質種公牛冷凍精液、系譜檔案不全等問題檢查。全面評價充分利用農作物種質、畜禽和水產全國資源普查成果，統籌規劃合理布局相關資源庫（圃、場、區）建設，奠定種業振興的種質資源基礎。適時啟動種源關鍵核心技術攻關和生物育種重大項目，做好重要大宗品種和地方特色品種統籌分工，組建育種攻關聯合體，扶持和培育優勢種業重點龍頭企業、優勢企業建立健全商業化育種體系，提升種業基地、主要畜禽國家核心育種場、種公畜站和擴繁基地、水產供種繁育基地建設水平，以及省級育制種、供種育苗基地建設水平，加快育成具有重大突破性種業新品種[16]。

6 結束語

我國農業生產取得舉世矚目的發展成就，解決了近14 億中國人吃飯問題，也為世界糧食安全貢獻著中國方案。1949-2020 年我國糧食產量由1.13 億t 增長到6.69 億t，年均增長2.6%。2021 年我國糧食產量6.8290 億t，連續7 年穩定在6.5 億t以上[11]。隨著改革開放不斷深化，2001-2020 年包含大豆在內的廣義糧食進口量由1738.0 萬t 迅速上升到1.4262 億t，年均增長11.7%，進口糧食與國產糧食之比由3.8%增長到21.3%[32]，尤其大豆產業發展形勢嚴峻，高度依賴巴西、美國、阿根廷等少數國家進口[33]。當前種業已成為世界戰略競爭的新焦點，種業競爭日趨激烈。我國種業應居安思危，構建良好的種業發展和種業知識產權保護社會環境，加強種質資源收集、保護、開發利用以及生物育種創新工作，培養育繁推一體化、全產業鏈發展的種業企業，以實現重點領域新品種、新技術的重大突破。