湘潭市：用林長制探索基層林業(yè)執(zhí)法新機制

唐曉波 周建武 劉運良

2021年全面推行林長制以來，湘潭市委、市政府高度重視機構改革后林業(yè)行政執(zhí)法新形勢，積極探索構建屬地負責、法定授權、部門協同、源頭監(jiān)管的基層林業(yè)執(zhí)法新機制，取得明顯成效。

破解“基層林業(yè)執(zhí)法主體”困境

近年來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的改革和林業(yè)執(zhí)法主體由森林公安調整為縣級以上林業(yè)主管部門，基層林業(yè)執(zhí)法主體到底由誰來法定授權，成為了縣級人民政府、縣級林業(yè)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的執(zhí)法尷尬。基層管理出現“真空”、執(zhí)法存在“空白”，像盜伐、濫伐、毀壞少量林木等違法行為，因過程短暫，全靠上級執(zhí)法部門來處理是來不及的；而像擅自改變林地用途、非法運輸林木、非法捕獵野生動物等違法行為，如果發(fā)現不及時，將造成執(zhí)法成本增加、難度加大等問題，甚至演化出重大社會負面輿情。為破解困境，湘潭市借林長制改革東風推出了一系列舉措：一是探索“林長制+法治政府建設”機制。黨政主要負責人既是林長，又是履行推進法治建設第一責任人，對全面推進林長制重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環(huán)節(jié)親自協調、重要任務親自督辦，把本地區(qū)基層林業(yè)執(zhí)法建設納入法治化軌道。二是建立司法、公安、檢察院、林業(yè)等部門聯席會議制度。根據林長制工作實際，在充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接能力的基礎上，進一步優(yōu)化完善賦權事項，加大賦權力度；全市70個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組建綜合行政執(zhí)法大隊，湘潭縣“創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法模式構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法體系”示范項目獲省充分肯定。韶山市出臺全省首部鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范文件，縣級人民政府或行政機關依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，在其法定權限內將行政處罰權書面委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府名義，列出職責清單，明確執(zhí)法主體、執(zhí)法邊界，全面推動林業(yè)行政執(zhí)法權限向基層延伸和下沉，形成上下貫通、整體聯動的林業(yè)法治工作格局。

補齊“基層林業(yè)執(zhí)法能力”短板

湘潭市轄5個縣市區(qū)、2個園區(qū)、70個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、911個行政村，林地面積21萬公頃、草地1066.66公頃、濕地733.33公頃。早年由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法在法律上沒有授權，在制度上沒有保障，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構人員多為各站所抽調，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍多的不過10余人，少的只有5人，現有執(zhí)法力量、技術設備、執(zhí)法人員越來越無法滿足依法打擊查處各類破壞森林資源違法犯罪行為的需求。今年，湘潭積極推深做實林長制工作，全面筑牢山林資源綠色生態(tài)屏障守護墻。一是實行林地網格化管理。按照一個管護網格林地面積原則不超過 400公頃的標準，將全市林地優(yōu)化劃分為639個林長制管護網格，下沉到村實行片區(qū)執(zhí)法。二是統(tǒng)籌執(zhí)法資源。由市林長辦牽頭，聯合林業(yè)、公安、檢察院、司法、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村等部門，按照一網格一組執(zhí)法人員不少于2名的要求，組建了一支由鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構、縣級林業(yè)行政執(zhí)法機構、公安派出所或其他執(zhí)法機構中具備林業(yè)行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員組成的隊伍，配備“林長制”執(zhí)法隊員211人。三是加強執(zhí)法資格管理。采取崗前教育、集中培訓和日常學習等多種方式，解決基層執(zhí)法力量薄弱、專業(yè)素質不夠高等問題，并逐步完善多途徑人才培養(yǎng)模式，大幅提高基層執(zhí)法人員中具備法律職業(yè)資格人員及林業(yè)專業(yè)人員的比重。四是編印執(zhí)法“口袋書”。湘潭市林業(yè)局將執(zhí)法中常用的36部法律、22部行政法規(guī)、19部地方性法規(guī)以及規(guī)章制度進行全面梳理，統(tǒng)一印發(fā)《湖南省林業(yè)行政處罰裁量權基準》《林業(yè)法律法規(guī)匯編》《案件文書格式手冊》等，為基層執(zhí)法人員提供了一套簡單易學、具有指導作用的法律法規(guī)匯編手冊。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構工作經費納入當地政府財政預算。已擁有專門辦公場所、統(tǒng)一制服和執(zhí)法記錄設備，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還配備無人機，加強了對鎮(zhèn)域內違法破壞森林資源行為的巡查；同時在交通要道、進山通道、管護網格邊界等地段樹立林長公示牌、管護網格公示牌，公布監(jiān)督電話等信息，主動接受社會監(jiān)督，構筑起群防群治的嚴密防線。經統(tǒng)計，2021年全市完成825個森林督查疑似問題圖斑核查，其中處理187個違法圖斑；涉林行政案件共查處55起，涉林案件依法定程序移送森林公安進行刑事立案7起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法實現了防止林地侵占、防控森林火災、防治有害生物、防范違法行為和護林、護山、護地“四防三護”。

加強“基層林業(yè)執(zhí)法制度”建設

自全面推行林長制以來，湘潭市林長辦著力推動公安、檢察、司法、紀委監(jiān)委等部門參與進來，共同形成基層林業(yè)執(zhí)法合力。一是探索建立“林長制+執(zhí)法合作”機制。在監(jiān)督管理上突出公益訴訟作用，與檢察院聯合發(fā)文，將生態(tài)環(huán)境和森林草原濕地資源領域的違法行為作為監(jiān)督重點，充分發(fā)揮檢察院在涉林領域的公益訴訟監(jiān)督作用，初步形成了信息共享、提前介入、線索移送、辦案協作的林草生態(tài)保護新格局；在管護網格中突出輔警作用，與公安協同推進，將駐村輔警納入管護網格，增加管護權威，提升震懾作用，提高處置效率。二是落實行政執(zhí)法“三項制度”。出臺了落實行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度的工作方案，組織開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法競賽案卷評查，印發(fā)執(zhí)法案卷評查結果通報，通過等級評定的方式，有力促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對執(zhí)法質量的高度重視，行政執(zhí)法水平得到提高。三是推行法律顧問制度。采取公開招聘、定向邀請等方式聘請具備一定專長的律師擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構法律顧問，發(fā)揮律師實務經驗豐富、熟悉辦案程序等專業(yè)優(yōu)勢，共同促進執(zhí)法能力和水平的有效提升。

強化“基層林業(yè)執(zhí)法監(jiān)督”考核

探索建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責+林業(yè)主管部門指導+司法監(jiān)督”齊抓共建的基層林業(yè)行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督體系，逐步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對執(zhí)法工作的統(tǒng)籌力度，推進林業(yè)行政執(zhí)法由單一、多頭走向綜合。一是健全執(zhí)法監(jiān)督制度機制。縣級出臺實施了行政執(zhí)法評議考核實施辦法、行政執(zhí)法案件審核審批管理辦法、執(zhí)法案卷管理和評查、下放行政許可事項監(jiān)管實施細則、行政處罰案件線索管理辦法等規(guī)范執(zhí)法的制約監(jiān)督制度。二是發(fā)揮考核“指揮棒”作用。把推動和全面落實行政執(zhí)法三項制度情況作為平安建設績效考核內容，由市委依法治市辦對縣級行政執(zhí)法情況進行考核，讓屬地履職情況一目了然，從而推動基層行政執(zhí)法規(guī)范化。三是結合黨史學習教育，開展“我為群眾辦實事”法治宣傳活動，把學習教育活動推進到林業(yè)企業(yè)現場，通過“以案釋法”的方式，每年向社會公示3個以上林業(yè)違法案件，全面、準確地宣傳解讀林業(yè)法律法規(guī)，做到宣傳內容為群眾所需，宣傳方式為群眾所喜，進一步在全市營造良好的法治林業(yè)氛圍。