新中國成立以來中國海洋戰略變遷的制度邏輯
——基于歷史制度主義的分析

王 琪 曹文健

(中國海洋大學 國際事務與公共管理學院，山東 青島 266100)

21世紀是海洋的世紀，“誰控制了海洋，誰就控制了世界”，海洋是文明的發源地，是國家的軍事屏障，是經濟發展的寶庫，也是政治博弈的重要平臺，海洋在當今世界受到各國前所未有的重視，海洋對國家興旺和民族復興具有重大戰略意義。海洋戰略就是關于開發、利用和保護海洋的規劃和布局，是國家整體戰略的重要組成部分。

學界有關海洋戰略的研究由來已久，研究內容涵蓋宏觀國際與微觀國內兩方面。在宏觀國際層面，秉持著“知己知彼，百戰百勝”的原則，為靈活應對各國海洋戰略的變遷，及時調整新時代中國與其他國家海洋合作關系，也為了尋求其他國家建設海洋強國的經驗借鑒，國內學者對韓國、俄羅斯、日本等鄰國的海洋戰略進行深入分析與對比。在微觀國內層面上，學界的研究聚焦于某一具體海洋戰略的分析，黨的十八大提出的海洋強國戰略對傳統的海洋經濟發展方式、海洋科技創新能力、海洋環境保護力度和海洋行政管理等方面都提出了新的要求和挑戰，因此海洋強國戰略成為學界研究的焦點，學者們圍繞海洋強國戰略對沿海地區海洋經濟增長數量和質量的貢獻、[1]海洋強國戰略如何融進學校思想教育、[2][3]海洋強國戰略對海洋行政管理改革提出的新要求等問題展開深入研究與討論。[4][5]

總結歷史經驗才能把握未來，在新中國成立70余年和建黨百年的重大歷史節點上，在建設海洋強國的背景下，系統梳理與分析中國海洋戰略變遷歷程、總結變遷規律具有重大意義。盡管已經有學者試圖從時間維度上梳理建國以來中國海洋戰略的變遷歷程，但是只回答了中國海洋戰略“發生了什么變遷”，[6]卻忽略了“變遷為什么會發生”“變遷過程中遇到了哪些阻力和推力”等重點問題。知其然，還要知其所以然。我們不僅要看到中國海洋戰略在70多年歷史長河中的變遷內容，還要深入剖析中國海洋戰略變遷的整體形態以及推動海洋戰略變遷的內外部動力及其變遷的阻力，把握中國海洋戰略變遷規律，從而在新的歷史節點上，為建設海洋強國、提高中國海洋話語權指明方向。

本文借助歷史制度主義分析框架，對新中國成立以來的海洋戰略進行歷時性梳理，明晰我國海洋戰略的變遷形態，從制度層面探究中國海洋強國戰略演進的制度邏輯，找到海洋戰略變遷的關鍵節點，分析推動其變遷的動力因素與其“變”中“不變”的穩定因素，把握我國海洋戰略變遷的規律，在“第一個百年”奮斗目標實現的歷史節點上，為中國未來海洋戰略變遷提供經驗和啟示。

一、歷史制度主義：一個分析框架

20世紀80年代，新制度主義理論從經濟學領域被廣泛運用至政治學、社會學等學科領域，在對行為主義和多元主義揚棄的基礎上，新制度主義形成了自己的三大主要流派：歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義。其中，歷史制度主義成為分析制度穩定延續和制度變遷的主要視角和工具。

歷史制度主義既可以考察制度的持續性和穩定性，也可以解釋制度變遷，[7]它具有三大基本特征。第一，歷史制度主義的研究對象是廣義的制度。歷史制度主義對于“制度”的界定較寬泛，它認為“制度”是指“經過長期存在已經定型的人類行為樣式”(a set of regularized patterns of human behavior)，凡是能夠影響個人和集體決策及行為的制約因素均在歷史制度主義討論的范圍里，[8](P90-113)制度的具體含義隨著研究問題的不同而存在差異。歷史制度主義的直接知識淵源——國家中心范式認為，國家是具有“行動主體”和“制度結構”雙重角色的社會存在，具有鮮明的制度色彩，[9]由國家制定的國家戰略則具有強大的制度影響力。第二，歷史制度主義的研究核心是“歷史”和“脈絡”。歷史制度主義將制度作為一種“脈絡”，主張關注宏觀的制度脈絡，并分析其歷史過程，研究宏觀制度脈絡與微觀行為之間的互動關系。簡言之，歷史制度主義最顯著的特征之一，就是重點關注制度的歷時性進程，以尋求制度形成和變遷最合理的解釋。第三，歷史制度主義將研究焦點放在中觀制度上，探究影響中觀制度變遷的關鍵節點和使中觀制度保持穩定的路徑依賴。彼得·霍爾從宏觀、中觀和微觀三個層面細化了制度的含義，所謂“中觀制度”就是指有關國家和社會基本組織結構的框架，中觀制度對社會集團之間的權力關系、國家政策的制定和執行產生影響。[8]

從歷史制度主義視角分析新中國成立以來中國海洋戰略的演進歷程具有三方面的契合性。第一，從歷史制度主義的研究對象——廣義的制度來看，中國的海洋戰略具有明顯的制度屬性和制度影響力，不僅影響著國內社會海洋經濟、政治、文化的發展方向，也影響著國際海洋關系的走向，因此，海洋戰略是可以作為歷史制度主義研究對象而存在的。第二，從歷史制度主義的研究核心——“歷史”和“脈絡”來看，新中國海洋戰略已有70余年的歷史，形成了較為豐富的制度歷史和較為清晰的制度脈絡。第三，從歷史制度主義的研究焦點——中觀制度的路徑依賴和關鍵節點來看，新中國成立以來的海洋戰略演進中存在著明顯的路徑依賴的特點和推動海洋戰略變遷的關鍵事件。因此，歷史制度主義與國家海洋戰略具有研究對象、研究核心與研究焦點三方面的契合性，使用歷史制度主義分析新中國成立以來的國家海洋戰略是適切的。

歷史制度主義分析范式以時間為軸、以中觀制度作為變量，剖析影響中觀制度在歷史過程中變遷和穩定的因素。[10]本文立足于歷史制度主義的研究焦點——中觀制度的關鍵節點和路徑依賴，從動力因素和穩定因素兩個維度構建起中國海洋海洋戰略的分析框架(見圖1)，試圖探究新中國成立以來我國海洋戰略變遷的形態，把握我國海洋戰略變遷規律，為現行的海洋戰略指明前進的路徑。

(一)制度變遷的動力因素分析

制度變遷的動力因素就是推動制度形成和變遷的動力因素及其作用形式，包括外部動力和內部動力。

圖1 歷史制度主義分析框架

外部動力就是宏觀制度環境，是制度所處的情景和環境。歷史制度主義十分關注對宏觀脈絡與制度復合模式的分析，它認為任何制度都處在特定的制度情景中，制度情景和環境的變化勢必會導致制度的調整和變遷，[11]如果脫離所處的社會、經濟、政治的宏觀環境來研究制度，就會失去應有的解釋力。[12]制度宏觀環境主要包括國際形勢、社會經濟發展、政治體制變革、文化意識改變等內容。[13]社會經濟發展為制度變遷提供物質基礎；政治體制為制度變遷提供政策和制度環境；文化意識為制度變遷提供思想根源。[7]

內部動力就是行動者在制度變遷中的推動力。歷史制度主義認為，行動者是指在制度演進過程中，對制度形成、變遷和均衡產生重要影響的組織或個人。行動者基于自身利益和觀念，利用權力的非對稱性，推動制度變遷，是制度變遷的重要動力。[14]在國家海洋戰略的選擇和變遷中，黨中央、國務院以及國家重要領導人等構成主要的行動者。

制度變遷的內外部動力，即宏觀制度環境與行動者之間也存在互動關系，宏觀制度環境對行動者有塑造作用，行動者也可以發揮能動性影響和改造宏觀制度環境。宏觀制度環境與行動者共同推動關鍵節點的形成，從而對制度變遷產生影響。關鍵節點是指“歷史發展中的某一重要轉折點，在這一節點上，政治沖突中的主導一方或制度設計者們的某一重要決策直接決定了下一階段政治發展的方向和道路”。[14](P286)

(二)制度存續的穩定因素分析

歷史制度主義認為，制度的變遷和存續并不是二元對立的，兩者不能截然分開，且制度的存續和穩定才是常態。這是歷史制度主義對功能主義的否定，功能主義認為只要制度環境發生變化，制度就會變化，歷史制度主義秉持著“歷史因果關系”否認該觀點，認為制度變化是一個極為復雜的過程，尤其強調歷史和時間順序對制度的深刻影響，歷史產生的影響會延續至今，這種歷史因果關系就使得即使制度環境變化，制度也會呈現出存續和穩定的傾向。

歷史制度主義將制度存續的穩定因素概括為路徑依賴。路徑依賴是指過去的制度設計對現在仍然產生影響，后一階段制度對前一階段制度有所繼承和延續，現在的制度在沒有突發的、猛烈的外部因素的沖擊下，會表現出制度穩定性或惰性，現有的制度會沿著既往的制度設計前進。要辯證地看待路徑依賴，如果初始制度形成后具有報酬遞增的效果，制度的穩定和延續有利于社會秩序的穩定和社會福利的增加，則為良性的制度依賴，即制度的自我強化；如果初始制度的效能逐漸降低，阻礙制度創新，則為惡性路徑依賴，即制度鎖定。[15]

產生制度路徑依賴的原因是多樣的。一方面制度具有高昂的退出成本，制度在設立之初耗大量人財物力成本，且設計者在設計時會有意或無意設置較高的制度退出門檻，以保證制度的穩定；另一方面，制度具有學習效應，制度形成并實施后，行為者會調整自身行為適應制度，且制度也在學習和自我完善；最后，制度也具有協同效應，制度以復合體的形式發揮作用，一項制度的變遷必然導致相關制度同時變遷，這是極為復雜且高成本的，因此制度往往保持穩定和持續的傾向。

二、制度軌跡及變遷形態：海洋戰略的“變”與“不變”

(一)制度軌跡——海洋戰略的“變”

1、1949年—1977年：以海洋防御為核心的海洋戰略階段

新中國成立后至改革開放前，我國海洋戰略以海洋防御為核心。新中國成立初期的海洋戰略側重于軍事防御，以積極的海上防御為主要原則，維護海洋安全，鞏固新生政權，這一時期的海洋防御戰略可以從防衛力量、防衛范圍和防衛內容三個維度理解。在防御力量建設上，以建設一支強大的海軍為核心目標，毛澤東在視察海軍艦艇部隊時多次題詞：“我們一定要建立強大的海軍”；在防御范圍上，我國奉行沿岸防御和近岸防御的海洋防御戰略，“要把一萬多公里的海岸線筑成海上長城”；在防御內容上，中國為維護海洋主權，主要從宣示海島主權、發布領海聲明、收回喪失海權等方面作出了努力，提出“和平解放臺灣”的構想，并通過國內立法、島礁建設、標繪地圖等方式維護中國在南海諸島的主權；[16]1958年發布《中華人民共和國關于領海的聲明》，明確了中國主張12海里的領海寬度。

2、1978年—2001年：以發展海洋經濟為核心的海洋戰略階段

改革開放至2002年黨的十六大召開前，我國海洋戰略以發展海洋經濟為核心。改革開放后，我國確定了以經濟建設為中心，實行改革開放的發展方略，我國的海洋戰略的重心也從維護海洋安全轉向發展海洋經濟，海洋經濟發展戰略以開放海洋和開發海洋為核心。從20世紀80年代到90年代之間，我國逐漸形成了多層次、寬領域的“經濟特區—沿海開放城市—沿海經濟開放區—內地”的對外開放格局。這一時期，海洋運輸業、船舶制造業、海上石油業、海洋生態等海洋產業都取得了長足進展，同時注重海洋資源開發，發展海洋科技，向深海、極地領域進軍。

3、2002年—2011年：以海洋合作為核心的海洋戰略階段

黨的十六大召開后至黨的十八大召開前，我國海洋戰略以海洋合作為核心。21世紀是海洋的世紀，各國在海洋領域的競合關系明顯，1994年《聯合國海洋法公約》的生效使國際對海洋及其資源開發、利用、管理與保護方式向著交流合作的方向轉變。2002年黨的十六大后，以胡錦濤為核心的黨中央先后提出“和諧世界”與“和諧海洋”的理念，我國由此進入建設“和諧海洋”的階段，[6]開展海洋合作成為這一時期我國海洋重點戰略。我國海洋合作對象增多，涵蓋與大國的合作、與周邊國家的合作以及與發展中國家的合作；國際海洋合作的領域主要是環境保護、海洋防災減災等低敏感領域，包括中越北部灣合作、中印海洋合作等。此外，在《聯合國海洋法公約》指導下，中國積極推進海洋領域的管理和立法工作，以便接軌國際，更好開展國際合作，如2004年通過的《中華人民共和國港口法》、2009年通過的《中華人民共和國海島保護法》等。

4、2012年至今：以海洋強國建設為核心的海洋戰略階段

黨的十八大召開至今，我國海洋戰略以海洋強國建設為核心。習近平總書記在世界百年未有之大變局背景下提出海洋強國戰略。海洋強國戰略是實現中華民族偉大復興的關鍵戰略之一，具有系統性、科學性和全面性。海洋強國戰略是一個戰略體系，包括推動海洋經濟轉型和陸海經濟一體化高質量發展的海洋經濟戰略，以建設與我國國家安全和發展利益相適應的現代海上軍事力量為核心的海洋安全戰略，“人海和諧”的海洋生態戰略，以“海上絲綢之路”建設、發展全球藍色伙伴關系、推動構建海洋命運共同體為重點的深度參與全球海洋治理戰略。海洋強國戰略最大的亮點在于，它不僅是關注中國自身發展的戰略，更是中國主動擔當大國責任的生動體現，中國將為解決全球海洋問題貢獻更多中國智慧、中國方案與中國力量。

(二)制度軌跡——海洋戰略的“不變”

我國海洋戰略之所以“不變”，主要是存在一定的路徑依賴。總體來看，新中國成立以來的海洋戰略呈現出漸進演進的特點，具有一定的穩定性，雖然關鍵節點將制度歷程劃分為幾個階段，但是不同階段之間存在一以貫之的脈絡，即路徑依賴。我國海洋戰略的路徑依賴性表現在價值導向、變革力量和戰略體系自身的穩定性。

1、價值導向的依賴：始終貫穿著馬克思主義義利觀和中華傳統文化的價值觀

海洋防御戰略階段的“求同存異”理念，海洋經濟發展時期的“擱置爭議、共同開發”“一國兩制”理念，“和諧海洋”理念，“人類命運共同體”理念都是馬克思主義義利觀和中華傳統文化價值觀的體現。馬克思主義思想是中國共產黨思想的寶庫之一，馬克思主義義利觀追求集體主義和人類整體利益；中華傳統文化中“仁政”“大同”“以和為貴”“中庸”等思想滲透在中國海洋戰略中，體現為中國在海洋發展中崇尚和平、中庸的價值導向。

2、變革力量的依賴：始終堅持中國共產黨的領導

在新中國成立70余年的海洋戰略變遷中，始終堅持黨的集中統一領導，這保證了海洋戰略“變”中的“不變”。中國共產黨的海洋戰略是一個連續統一的體系，中國共產黨在海洋領域的決策是科學的、符合國際發展大勢和中國發展實際的，在復雜多變的國際環境和國際形勢中，它著眼于國家海洋長遠利益，始終將國家海洋主權和領土完整放在首位，維護國家海洋權益，重視開發海洋資源，發展海洋經濟，處理國際海洋爭端，促進全球海洋文化交流，打造美麗的海洋環境。

3、戰略體系自身的依賴：戰略體系內容發展到較為完善的階段

戰略體系自身就具有較強的穩定性，海洋戰略體系經過豐富和完善，已經可以較為穩定地劃分為：海洋安全戰略、海洋經濟發展戰略、海洋科技戰略、海洋文化戰略、海洋生態戰略等。即便隨著時代發展，海洋戰略體系的維度不斷被完善和細分，無論海洋戰略的內容如何變遷，但在大的框架上，仍然遵循這些最基本的戰略類型。通過前面的梳理不難看出，我國海洋戰略在70多年的發展中，仍然主要涉及海洋安全戰略、海洋經濟發展戰略等戰略類型。

(三)制度變遷形態——漸進的層疊式制度變遷

James Mahoney與Kathleen Thelen將制度變遷的類型劃分為：制度更替、制度轉換、制度漂移與制度層疊。[17]制度更替是制度的突變，制度轉換、漂移與層疊屬于漸進的制度變遷。制度更替必然蘊含著舊制度的廢止和新制度的產生；制度轉換是對原有制度的重新詮釋；制度漂移經常表現為制度“越軌”，制度雖被嚴格執行，但制度所處的情境改變，從而導致制度的實際效果改變；制度層疊則是制度的新規則疊加至舊規則之上，使制度產生新的效能。[18]

縱觀新中國成立以來我國海洋戰略的變遷歷程，我國海洋戰略歷經了海洋防御戰略、海洋經濟發展戰略、海洋國際合作戰略、海洋強國戰略四個階段的歷史變遷，整個變遷過程既沒有發生猛烈、激進的制度更替，也未出現“陰奉陽違”的制度轉換，也未呈現“名存實亡”的制度漂移，我國海洋戰略制度變遷是黨和國家基于國際環境和國內實際的主動選擇，這種變遷是國際國內良性互動以及政府、企業、人民良性互動的結果，這四個階段的變遷屬于漸進的層疊式制度變遷。我國海洋戰略的歷史變遷過程之所以呈現出漸進、層疊的特征，主要有兩方面原因：第一，從戰略出現的時間順序的維度來看，時間點和順序對制度分析具有重要意義，只要存在制度報酬遞增和路徑依賴現象，早期事件比后期事件的影響力就更顯著。海洋戰略的重要性與該戰略出現時間的順序性成正比，也就是說，前一階段海洋戰略因為對于國家來說更加重要和屬于基礎層面，所以出現的時間更早，即在特定的歷史時期內，我國對海洋安全、海洋經濟發展、海洋國際合作和海洋強國的戰略需求是有時間順序的。在這種情況下，新戰略的出現就不可能完全替換掉既存的海洋戰略，我國海洋戰略的變遷只能是層疊，我國海洋戰略體系基于海洋安全戰略、海洋經濟戰略、海洋國際合作戰略和海洋強國戰略疊加的基礎上，不斷被豐富和完善，煥發出更大的制度效能。第二，從制度互補性的維度來看，制度是一個復合體，只有相互關聯的制度發生共時性變遷，才可能導致制度的顛覆。我國海洋戰略在縱向上，向上包含在國家總體戰略之中，向下囊括著海洋經濟戰略、海洋環境戰略、海洋外交戰略等多種戰略類型；我國海洋戰略在橫向上，在陸海統籌理念的指導下，與陸地上各種發展戰略也存在著千絲萬縷的聯系。“牽一發而動全身”，我國海洋戰略通常只能是漸進的。

總之，我國絕大多數政治制度均是漸進變遷的，這是學界不爭的事實。我國海洋戰略亦是如此，四個階段的歷史變遷過程是從當時社會現實出發的逐步調整和完善的過程，是一種類似于進化的過程。

三、中國海洋戰略變遷的動力因素分析

(一)內部動力分析：行動者的“海洋需求層次”

歷史制度主義認為微觀行動者是推動制度變遷的內在動力，既包括組織，也包括個人。在我國海洋戰略的變遷中，黨和政府在戰略制定和變遷中發揮了重要推動作用，黨和政府在治理理念和權力關系下，在把握國際形勢和國內需求的基礎上，充分發揮主觀能動性，在國家海洋戰略中發揮重要作用。

國家海洋需求是黨和政府制定海洋戰略的根本遵循，也是中國海洋戰略的內在動力。新中國成立以來，海洋戰略的選擇與變遷反映了國家對海洋需求的變化。總體來看，國家的海洋需求是豐富多樣的，但海洋需求作為海洋戰略的抽象反映，不可避免地受到一國發展階段和領導層認知等因素的影響，因而海洋需求帶有一定的主觀性和順序性，表現為在不同歷史時期，某一海洋需求占據主導和優先地位，其他海洋需求占據次要地位。

柏拉圖在《理想國》中談到：“當一個國家最像一個人的時候，它是管理得最好的時候。”[19](P271)柏拉圖意在強調國家管理的整體性與協調性。該觀點在海洋戰略體系的建設中也同樣適用。通過梳理新中國成立以來我國海洋戰略的變遷歷程發現，我國海洋戰略體系在一定程度上是符合馬斯洛需求層次理論的。基于此，本文提出“海洋需求層次理論”，即國家的海洋需求大致可劃分為從低到高的階梯狀的四種需求：海洋安全需求、海洋發展需求、海洋合作需求、海洋超越需求(見圖2)。

1、海洋安全需求是指國家對于維護海洋主權和領海完整的需求。海洋安全需求是最基礎，也是最核心的需求，是國家制定海洋安全戰略的根本遵循，既包括傳統的海洋政治安全需求和軍事安全需求，也包括海洋經濟安全需求、海洋生態安全需求等非傳統的海洋需求。海安才能國安，我國在1949年新中國成立至1978年改革開放之前的這段時間內，面臨諸多海洋政治安全、海洋國土安全和海洋軍事安全等傳統安全問題，此時安全問題的重要性遠高于發展問題，因此，1949年至1977年間，我國對于海洋安全的需求最為緊要和迫切。

2、海洋發展需求是指國家在生存和發展中對利用海洋資源和發展海洋經濟的需求，類似馬斯洛需求層次中的生理需求。根據馬斯洛需求層次理論，生理需求是最基本需求，但在我國海洋需求中，海洋發展需求是次于海洋安全需求的，這主要是由于我國地大物博，在一定時期內，我國生存發展主要依賴于陸地資源，忽視了對海洋資源的需求。1978年改革開放后，經濟發展問題被置于前所未有的高度，1992年黨的十四大提出我國進行經濟體制改革，集中精力提高經濟建設。1978年至2002年黨的十六大召開前，我國具備良好的國內條件和有利的國際環境，適合加快發展海洋經濟，注重海洋資源的開發，海洋發展需求成為這一時期的主要需求。

3、海洋合作需求是指在國家發展到一定階段會產生尋求國際海洋合作的需求。這種需求的產生可能由于國際總體合作形勢，也可能是出于一國維護海洋安全、發展海洋經濟的考慮。進入21世紀后，各國紛紛開發、利用和經略海洋，各國圍繞海洋資源和權益產生的國際關系也日益曾多。2002年黨的十六大召開，我國提出“和諧海洋”“和諧世界”的理念，和平、合作利用海洋成為黨的十六大后我國主要的海洋需求。

4、海洋超越需求是指國家海洋能力足夠強大時，國家發展海洋的動機可能會超出一國發展自我的狹隘觀念，轉而追求實現全人類的海洋利益，造福全人類。2012年黨的十八大首次提出海洋強國建設，此時的中國已進入新時代，此時的世界正處于百年未有之大變局，中國實施海洋強國戰略，實現更宏大的海洋戰略需求——維護全人類的海洋利益，海洋強國戰略核心之一就是深度參與全球海洋治理，這為解決全球海洋問題貢獻了中國智慧和中國方案。

圖2 海洋需求層次

(二)外部動力分析：國際形勢變幻、經濟體制轉型、戰略觀念更新

1、國際形勢變幻

任何國家都不可能是一座孤島，隨著全球化興起和加深，國際政治經濟形勢成為影響國家戰略制定和變遷的外部因素。通過梳理我國海洋戰略70多年的變遷歷程不難發現，每一階段海洋戰略的選擇和變遷都是黨和國家領導人基于對國際環境與國際形勢的科學研判做出的。

新中國成立初期，國家收回了包括絕大部分海權在內的國家主權，但是國家安全仍然受到國內外的巨大威脅和挑戰。在國內，新中國成立之時，解放戰爭尚未完全結束，臺灣等地區尚未解放。在國際上，美蘇冷戰局勢嚴峻，以美國為首的西方陣營在海上封鎖新中國，阻撓各國商船進入新中國港口；20世紀60年代，蘇聯實行對外擴張政策，中蘇關系破裂。因此，這一時期我國海洋戰略以海洋防御為重點目標。

1978年至2002年，國際關系發生深刻變化，這一時期，中美關系正常化，且于1979年1月1日正式建交，蘇聯逐漸收縮，直至1991年12月解體，冷戰結束，世界格局新舊交替。鄧小平審時度勢，作出了“和平與發展”成為時代主題的準確判斷，我國抓住這一戰略機遇期，確定了以經濟建設為中心，實行改革開放的發展方略，我國的海洋戰略的重心也從維護海洋安全轉向發展海洋經濟。

1998年，國際海洋年之后，海洋引起國際普遍重視。21世紀是海洋的世紀，這一時期，世界各國對海洋及其資源的爭奪與競爭加劇，國際海洋關系呈現對立趨勢。1994年，《聯合國海洋法公約》的生效使國際對海洋及其資源的開發、利用、管理與保護的手段向著交流合作的方向轉變。在海洋合作的國際背景下，胡錦濤總書記先后提出“和諧世界”與“和諧海洋”的理念，開展海洋合作成為這一時期海洋重點戰略。

黨的十八大以來，世界處于大發展大變革大調整時期，雖然和平與發展仍然是時代主題，但國際形勢越發復雜嚴峻，全球性問題更加突出：大國博弈加劇、治理赤字增加、世界經濟形勢低迷……以習近平同志為核心的中央領導集體在百年未有之大變局和中華民族偉大復興的歷史征程中，提出全面建設海洋強國。

2、經濟體制轉型

經濟基礎決定上層建筑，經濟體制直接作用于經濟發展狀況，經濟發展狀況深刻影響國家戰略，國家海洋戰略作為國家戰略中的關鍵部分不可避免受到經濟體制的影響。新中國成立初期，經濟體制仍以自給自足的封閉式經濟為主，海洋戰略以維護國家安全、保障自給自足的經濟為目標；1978年改革開放，我國逐步建立起“經濟特區—沿海開放城市—沿海經濟開放區—內地”的對外開放格局，外向型經濟起步；1992年，黨的十四大提出我國經濟體制改革目標是建立社會主義市場經濟體制，國家更加重視海內外商品經濟和貿易發展，因此這一時期海洋戰略以發展海洋經濟為主；新時代中國經濟處于轉型期，且已具有巨大的海外經濟利益，因此海洋戰略體系更加全面，要維護全球海洋秩序穩定，保障我國海洋權益和利益。

3、戰略理念更新

中國海洋戰略包括海洋戰略主體、客體、戰略方式等。海洋戰略主體是制定或貫徹海洋戰略的主體，海洋戰略客體是指海洋戰略的指向，海洋戰略方式是指實現海洋戰略目標的途徑。國家在每一階段對參與海洋戰略主體、客體和實現方式的理念，也推動了海洋戰略的變遷。

新中國成立初期，黨和政府是海洋戰略制定主體，軍隊是維護海洋安全的重要力量；國家海洋戰略客體是海洋安全領域，戰略目標在于“鞏固海防，抵御侵略”；落實海洋戰略的方式主要是建設一支強大的海軍，在沿岸和近岸地區開展海軍艦艇部隊的活動。改革開放后，國家“以經濟建設為中心”，黨和國家仍然是海洋戰略制定的主體，并積極參與國際海洋規則制定的活動，貫徹海洋經濟戰略的主體擴大到涉海產業和部門，在沿海經濟開放格局下積極實施“走出去戰略”；這一時期海洋戰略客體從海洋安全領域擴展到海洋經濟領域。2013年后，海洋強國戰略拓展了海洋戰略主體，企業、社會組織、公民等都可以影響或推動海洋戰略的制定或落實；海洋戰略的客體豐富為海洋國際秩序領域、海洋經濟領域、海洋安全領域、海洋生態領域等；實現海洋戰略的方式為和平、發展、合作、共贏等方式。

四、中國海洋戰略“不變”的穩定因素分析

歷史制度主義認為，正是由于成本效應、學習效應和協作效應的存在，才會產生路徑依賴。

(一)成本效應

成本效應是指高昂的制度退出成本。一項制度從提出到正式實施要經過醞釀、討論、審查等多個環節，每個環節都是利益相關者博弈的過程，需要耗費時間、精力、金錢等成本，且當一項制度穩定下來后，實質上是對利益相關者的權威性分配，這個過程會產生復雜的利益相關關系，一旦制度中止或更替，則會對利益相關者帶來損失，甚至可能會引發矛盾沖突，這就是高昂的制度退出成本。在海洋戰略的變遷中，海洋戰略涉及到我國政府與海洋企業之間、我國政府與參與海洋活動的公民之間、我國與其他國家之間的關系，國內外和平與穩定的要求決定了我國海洋戰略不可能發生劇烈的制度突變，勢必會存在路徑依賴。

(二)學習效應

學習效應包括制度本身的學習效應和行為體的學習效應。制度本身的學習效應是一項制度會在其發展過程中，會依據外部反饋來調整制度自身，從而使制度更具適應性。我國海洋戰略經歷了70余年的變遷，已經形成較為完備的戰略體系框架，制度變遷只是基于國內海洋需求和國際形勢做出的制度微調或制度疊加，海洋戰略這種自我不斷完善的學習效應是產生制度依賴的重要原因之一。不僅制度本身如此，受海洋戰略影響和規制的行為體也在學習效應的影響下，主動改變自身行為以適應我國海洋戰略，一旦海洋戰略頻繁發生突變，行為體行為的調整和轉變也十分困難，因此，海洋戰略呈現出趨向穩定和存續的傾向。

(三)協作效應

協作效應是指海洋戰略與其他國家戰略之間、海洋戰略內部各部分之間會彼此適應，產生匹配、協作的效應。海洋戰略提出后，必然伴隨著一系列正式和非正式規則的補充和解釋，比如中央和各沿海省市政府部門出臺的與海洋戰略相適應的海洋發展規劃、海洋國土空間規劃、海洋生態環境保護規劃等具體規劃。海洋戰略與這些配套規劃之間是有機整體，龐大的規則體系使得海洋戰略變遷變得更加困難。

我國海洋戰略變遷中的路徑依賴是必然的，且是利大于弊的。這是因為海洋戰略具有極強的指導性，深刻影響著海洋經濟、文化、外交等方面的政策制定，調整著相關利益主體的關系。“牽一發而動全身”，如果海洋戰略發生突變型變革，將會引起一連串不良的反應，甚至危害社會穩定。因此，從這個角度上說，海洋戰略中的路徑依賴是良性的，有利于保持海洋戰略的可持續性和穩定性。

五、結論與建議

本文系統梳理了新中國成立以來我國海洋戰略的歷史變遷過程，總結了各歷史時期主要特征，基于歷史制度主義視角，分析了我國海洋戰略變遷制度形態、變遷的動力因素和穩定因素，得出以下結論：

第一，我國海洋戰略變遷呈現出漸進的層疊制度變遷形態，海洋戰略的新規則是疊加在舊規則之上的，使海洋戰略在不同歷史時期煥發新的制度效能。

第二，推動海洋戰略變遷的內在動力為“海洋需求層次”，即海洋安全需求、海洋發展需求、海洋合作需求、海洋超越需求；外在動力是國際形勢的變化、國家政治經濟發展的變化和戰略理念的變革。

第三，中國海洋戰略“變”中“不變”的主要原因在于制度的路徑依賴，在高昂的制度退出成本、制度學習效應和協同效應的影響下，路徑依賴表現為海洋戰略價值導向、變革力量和戰略體系自身的穩定性。

總結歷史是為了展望未來。現行的海洋強國戰略應該汲取歷史經驗，把握變遷規律，以實現戰略目標。為此，本文提出以下建議：

第一，保持海洋強國戰略與宏觀制度環境的匹配度——深度參與全球海洋治理。深入分析海洋強國戰略所處的宏觀情境和環境，明晰推進海洋強國戰略的優劣勢，有利于立體化地推進海洋強國建設。盡管和平與發展仍然是當今時代的主題，但世界處于百年未有之大變局，國際形勢復雜嚴峻。海洋國際爭端加劇，主權國家的主權和海洋權益受到威脅，全球公域中的資源環境可持續發展面臨危機，全球海洋問題嚴重，海洋治理陷入困局，原有的海洋秩序遭到破壞，全球海洋治理赤字，全球亟需建立一種平等、和諧、包容、合作、共贏的國際海洋新秩序，實現全球海洋治理的“善治”。為維護全人類的海洋權益和利益，海洋強國戰略要推動海洋強國戰略與國際大環境的匹配，將海洋合作理念上升至推動構建更加公平、正義的國際秩序的高度，統籌國內國外兩個大局，推動海洋人類命運共同體的構建，實現政治持久和平、環境普遍安全、經濟共同繁榮、文化開放包容和生態清潔美麗的全球治理目標，增強中國海洋強國戰略與全球海洋治理的有效對接與融合。

第二，增強海洋強國戰略對各類海洋需求的滿足度——積極協調各類用海需求。黨的十八大報告明確提出：“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。”自海洋強國戰略提出至今，其維度隨著國家用海需求的提出而不斷豐富，習近平總書記的海洋戰略在宏觀上滿足了海洋經濟、海洋科技、海洋生態和海洋安全的四類基本需求，各省市在具體實施海洋戰略的過程中，要結合地方實際，瞄準省市內部各類海洋戰略需求，以海洋高質量發展助推省市高質量發展，以省市高質量發展推動全國高質量發展，進而完成海洋強國建設的歷史使命。

需要注意的是，本文在宏觀層面大致梳理了我國海洋戰略的變遷歷程，并未持續追蹤某一具體領域海洋戰略的歷史變遷，如果能夠持續追蹤某一海洋戰略，可能在制度變遷形態上有新的發現。另外，在百年未有之大變局背景下，探討如何完善面向全球海洋治理的海洋強國戰略體系在新時代具有更重要的戰略意義。