論國土空間規(guī)劃背景下村莊建設(shè)用地規(guī)模核定對策

蔡中豪

海西(廈門)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計有限公司，福建 廈門 361000

1 研究背景和意義

隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的逐步深入，國家相繼出臺了一系列政策，服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量建設(shè)[1]，且為切實維護農(nóng)民利益，在提供用地保障同時，結(jié)合國土空間規(guī)劃體系，合理規(guī)劃、界定建設(shè)用地范圍。村莊建設(shè)用地規(guī)模的核定需要依據(jù)科學(xué)原理、實際情況而進行，國土空間規(guī)劃背景下，合理開展村莊建設(shè)用地規(guī)模核定工作，于村莊發(fā)展、城鄉(xiāng)振興具有重要意義。

中國土地管理制度中，村莊集體建設(shè)用地指的是農(nóng)民生活居住空間承載地和其從事二、三產(chǎn)業(yè)的承載地，具體包括有農(nóng)村公共服務(wù)基建用地、住宅用地以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)用地等。

同樣以廈門市為例，于近幾年提出的“村莊空間布局規(guī)劃”項目正在有序展開相關(guān)工作，圖1中所體現(xiàn)正是該項目對2017年-2035年間全市村莊進行的規(guī)劃情況，進一步落實“島內(nèi)大提升，島外大發(fā)展”村莊規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略。

圖1 廈門市村莊空間布局規(guī)劃(2017年-2035年)

明確村莊的拆遷及保留方案，進一步改善村莊的空間布局，可以加強村建管控，更好地實現(xiàn)生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明以及治理有效、產(chǎn)業(yè)興旺，人民生活更加富足[2]。在充分保障滿足空間規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，采取科學(xué)有效的方法，開展村莊建設(shè)用地的核定工作。不論傳統(tǒng)還是新國土空間規(guī)劃體系，對村莊建設(shè)用地規(guī)模的核定研究情況較少，所以，亟需結(jié)合實踐深入分析并研究規(guī)模預(yù)測路徑、預(yù)測方法，為各市縣村莊布局規(guī)劃、科學(xué)合理地為確定村莊建設(shè)用地規(guī)模提供參考。

2 以往傳統(tǒng)規(guī)劃體系中村莊建設(shè)用地規(guī)模

在傳統(tǒng)規(guī)劃體系中，村莊建設(shè)用地規(guī)模的確定，主要依據(jù)人均用地指標(biāo)和建設(shè)用地所形成的比例進行。常采用人均用地定額指標(biāo)方式，判斷及預(yù)測居民用地要求，在人口增長及社會經(jīng)濟發(fā)展需求得到充分保障的基礎(chǔ)上確定相關(guān)指標(biāo)。有人員專門對定額指標(biāo)方式進行了深入研究并提出了改進計劃，如通過分析用地規(guī)模及村莊人口或采取確定常住人口配套設(shè)施建設(shè)方式，預(yù)測村莊人口以獲取用地規(guī)模。

但是，該方式存在一定的弊端，例如缺乏動態(tài)性規(guī)劃，不能完全體現(xiàn)出規(guī)劃的實施效果，也很難滿足基本規(guī)劃需求[3]。以縣級土地利用規(guī)劃指標(biāo)的確定為例，建設(shè)用地一般以建房用地水平為主，在滿足建設(shè)基本要求情況下，利用權(quán)重測算用地指標(biāo)，綜合考慮各方面因素，進而制定出指標(biāo)方案。而方案中并沒有確定新增用地，也未明確采取哪種方式落實縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃體系中，通常采用人均指標(biāo)定額方式預(yù)測建設(shè)用地規(guī)模，且在某些情形下，通常會以增量規(guī)劃的方式達到建設(shè)目標(biāo)要求。理論上，為防止不合理規(guī)劃情況的出現(xiàn)，城建部門實施縣市域村莊建設(shè)規(guī)劃，將村莊于縣域的協(xié)調(diào)度作為探究重點，進而合理判斷村莊人口發(fā)展趨勢，延伸或拓展村建用地規(guī)模，確定管控要點。但實際情況是，建地規(guī)模缺少剛性約束，很難確定各村莊實際規(guī)模，擴大發(fā)展空間所運用的方法缺乏一定的現(xiàn)實考量，致使增量規(guī)劃不能很好地呈現(xiàn)管控實效。

3 村莊建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測存在的局限性

3.1 村莊建設(shè)用地規(guī)模的預(yù)測缺乏自上而下的管控

隨著城市化、城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，鄉(xiāng)村建設(shè)用地越多變成其他用途用地，建設(shè)用地未來發(fā)展趨勢必將是提質(zhì)并減量，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村布局空間優(yōu)化目的。

當(dāng)前建設(shè)用地規(guī)模的測算仍以村莊自身角度考慮， 以人均定額指標(biāo)為主，結(jié)合地區(qū)人口增長、發(fā)展需求等情況來確定村建用地整體目標(biāo)。村莊建設(shè)需要逐步推進， 通過對原村莊進行合理改造來實現(xiàn)指標(biāo)調(diào)整。在這個過程中，若缺少自上而下的管控，將很難實現(xiàn)建設(shè)用地規(guī)模核定合理化、科學(xué)化，建設(shè)用地規(guī)?？s減阻力加大， 容易受用地需求制約，從而做大建設(shè)用地規(guī)模，更加難以實現(xiàn)村莊布局空間優(yōu)化的目的[4]。

3.2 人均指標(biāo)定額法存在雙向的不確定性

人均指標(biāo)定額法在村莊人口總量大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的情況下，呈現(xiàn)出一定的不確定性。首先，村莊宅基地規(guī)模與其戶籍人口數(shù)量密切相關(guān)，受經(jīng)濟快速發(fā)展、政策牽引、資源條件以及人口結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式等因素影響，村莊流動人口數(shù)量增加，大批量農(nóng)村地區(qū)居民涌向城市化發(fā)展。以往的帶眷系數(shù)法、勞動力轉(zhuǎn)移法以及綜合增長率等方式已無法實現(xiàn)現(xiàn)下的人口預(yù)測目標(biāo)。雖然國家或區(qū)域可進行總體趨勢預(yù)測，但每個具體村莊實際情況與預(yù)測結(jié)果不甚相符，致使人均指標(biāo)定額法在實施過程中呈現(xiàn)一定的不確定性。其次，各地區(qū)村莊建設(shè)用地人均指標(biāo)存在一定的差異，不同地理區(qū)間內(nèi)的地貌、地形以及自然環(huán)境等諸多因素方面呈現(xiàn)出的不同，導(dǎo)致人均指標(biāo)定額不能形成統(tǒng)一化管理，村建用地規(guī)?？s減受城鎮(zhèn)化速度、人口、經(jīng)濟以及社會等多因素制約，不適于盲目采取人均指標(biāo)定額法進行建筑用地規(guī)模的核定。

4 村莊核定思路對比分析

村莊建設(shè)用地規(guī)模的核定思路，相較于傳統(tǒng)思路， 空間規(guī)劃思路更加強調(diào)布局合理性、核定科學(xué)性[5]。

4.1 傳統(tǒng)村莊規(guī)模核定思路

傳統(tǒng)的核定思路是以村莊自身發(fā)展需要為準(zhǔn)，由村集體向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出建設(shè)需求，再經(jīng)住建部門核定村建用地規(guī)模。 在實際操作過程中，部門間缺少一定的協(xié)調(diào)性， 會致使建設(shè)用地的布局缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、用地標(biāo)準(zhǔn)存在差異性等問題出現(xiàn)，村建規(guī)劃用地利用率較低， 一般情況下，基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃配比得不到充分考慮的情況下，只能夠滿足短期內(nèi)農(nóng)村居民的建房需求。

4.2 空間規(guī)劃思維下核定思路

空間規(guī)劃體系下的建設(shè)用地規(guī)模核定思路，相較于傳統(tǒng)思路，更具可行性。城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，生態(tài)文明建設(shè)進程的不斷推進，鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量控制將由增量擴張逐漸轉(zhuǎn)向減量約束。各地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r不盡相同的村莊，對村建用地規(guī)模需求略有不同，核定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與村莊地理區(qū)位、資源條件以及經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、人口變化等相結(jié)合進行分析，施行自上而下的機制來反饋其實際發(fā)展需求和趨勢。

空間規(guī)劃思維下，由村集體向上級核定部門報批用地需求，再經(jīng)住建部門對宅基地資格權(quán)人進行核準(zhǔn)并確定，整合國有建設(shè)用地、古樹名木以及文保建筑等相關(guān)資料，將其遞交給自然資源和規(guī)劃部門進行審核[6]。根據(jù)分工不同，耕地保護與生態(tài)修復(fù)科對用地規(guī)模以及批而未用土地、是否涉及永久基本農(nóng)田等進行審核；空間規(guī)劃科對是否符合上位村莊布局規(guī)劃進行審核；確權(quán)登記科對規(guī)劃基數(shù)、人均規(guī)?，F(xiàn)狀進行審核；交通市政科對是否預(yù)留規(guī)劃路網(wǎng)、是否退讓路網(wǎng)兩側(cè)進行審核；規(guī)劃審批科對選址地點是否涉及林地、水域、是否達標(biāo)等進行審核；國土綠化科對古樹名木是否得到有效保護進行審核。最后，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保落實核定后的村建用地，滿足農(nóng)民建房中遠(yuǎn)期需求。

綜合上述情況可以看出，傳統(tǒng)村莊建設(shè)用地核定思路，對要素資源的考慮不夠全面，部門間缺乏銜接、統(tǒng)籌，操作方式略顯簡單粗暴，于村莊經(jīng)濟建設(shè)可持續(xù)發(fā)展不利。而空間規(guī)劃思維下的村建用地核定思路，在充分考慮生態(tài)文明建設(shè)、多規(guī)合一的基礎(chǔ)上，對鄉(xiāng)村文化進行了合理傳承，落實優(yōu)化村級上位傳導(dǎo)政策，切實保障城鎮(zhèn)發(fā)展空間資源。

5 村莊用地規(guī)模核定方法

村莊建設(shè)用地規(guī)模的核定，需要依據(jù)村莊建設(shè)實際發(fā)展需要、資源配置情況以及人口規(guī)模等合理進行，具體核定過程可以根據(jù)以下幾個步驟進行。

5.1 底數(shù)調(diào)查、夯實現(xiàn)狀

首先，應(yīng)該對村莊人口基數(shù)進行仔細(xì)調(diào)查，按照村莊登記的宅基地資格權(quán)人實際情況， 來確定人口規(guī)模，再與村建用地總規(guī)模現(xiàn)實情況相結(jié)合，扣減了市級以上歷史建筑、 文保點、文保單位以及傳統(tǒng)建筑(收歸集體且不用于日常居住)、古樹名木、不可移動文物的用地面積等，以確定現(xiàn)有狀態(tài)下的人均用地面積。 實際就是在充分考慮并明確現(xiàn)實、歷史因素的基礎(chǔ)上，對村莊空間布局進行合理規(guī)劃，以確保規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)， 規(guī)劃內(nèi)容滿足現(xiàn)實需求和村莊可持續(xù)發(fā)展需要。

5.2 減量提質(zhì)、精準(zhǔn)測算

其次，前文中提到，現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃政策提倡的是減量提質(zhì)，實現(xiàn)精準(zhǔn)測算。若想達到這一目的，要依據(jù)村莊現(xiàn)實情況，充分考慮各方面因素的前提下，對村建用地規(guī)模進行科學(xué)核定。以廈門人均核定標(biāo)準(zhǔn)為例，根據(jù)上述過程中對村莊現(xiàn)實人口數(shù)量、規(guī)模確定的結(jié)果，對村建用地規(guī)模進行初步測算。對于現(xiàn)實人均村建用地情況已超出120m2，按120m2核定用地規(guī)模；對于低于120m2但已經(jīng)超過100m2，按照人均村建用地核定標(biāo)準(zhǔn)核定用地規(guī)模；對于低于100m2但已經(jīng)超過80m2，同樣按照人均村建用地核定標(biāo)準(zhǔn)核定用地規(guī)模；對于低于80m2部分，則按照不高于80m2的標(biāo)準(zhǔn)核定用地規(guī)模。

5.3 多規(guī)銜接、核定規(guī)模

再次，村莊建設(shè)用地規(guī)模核定工作不能單純依靠某一部門而進行，需要多個部門的統(tǒng)籌規(guī)劃與銜接，對村建用地規(guī)模進行科學(xué)核定，以確保核定的準(zhǔn)確性、合理性。通過多個部門工作的銜接統(tǒng)籌，如耕地保護與生態(tài)修復(fù)科、空間規(guī)劃科、確權(quán)登記科以及交通市政科、規(guī)劃審批科和國土綠化科的詳細(xì)規(guī)劃與專項銜接，依據(jù)初步測算結(jié)果，精準(zhǔn)實現(xiàn)空間落位。更加注重村莊規(guī)劃紅線劃定的實施性，以盡量滿足居民需要，確保后期編制村莊空間規(guī)劃的可行性。

5.4 人居保障、查漏補缺

最后，結(jié)合現(xiàn)實中的基建設(shè)施不完善、村民居住環(huán)境建設(shè)滯后等情況考慮，依據(jù)村鎮(zhèn)人口數(shù)量、規(guī)模，確定公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的用地比例。再依據(jù)規(guī)模進行分級，可以將此用地比例劃分為四個檔位，分別針對規(guī)劃人口數(shù)量小于600人、介于600人～1 000人之間、介于1 000人～3 000人之間以及大于3 000人的村莊，合理確定公服設(shè)施用地比例。村莊公服設(shè)施用地旨在優(yōu)先滿足社區(qū)、居民日常公服管理需要，對于其中的可從事經(jīng)營需要的設(shè)施用地，可由村級自主開發(fā)或合資合作、退出整合建設(shè)小微創(chuàng)業(yè)園、就地入市等方式進行開發(fā)與利用。

6 結(jié) 語

上述內(nèi)容通過對村莊實際情況進行分析，來確定村莊建設(shè)用地規(guī)模核定的具體流程，以更加直觀的方式，展示出村建用地規(guī)模核定方法的幾點創(chuàng)新表現(xiàn)。第一是其操作性強，能夠依據(jù)地區(qū)村莊的實際情況、規(guī)范操作文件的要求，確保區(qū)內(nèi)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；第二是其統(tǒng)籌性強，與當(dāng)?shù)厝司玫貙嶋H情況相結(jié)合，對村建用地施行統(tǒng)籌規(guī)劃、管理，以充分保證土地要素能夠滿足村莊居民需求；第三是其可行性良好，對村莊具體情況、土地存量進行有效核準(zhǔn)后，能夠保證之后的規(guī)劃及項目編制、實施得到充分落實，實現(xiàn)精準(zhǔn)供地。在綜合考慮村建要求、村莊發(fā)展需求以及上位統(tǒng)籌管理需求的基礎(chǔ)上，研究并建立一套國土空間規(guī)劃背景下的村建用地規(guī)模核定方法，為后續(xù)鄉(xiāng)村振興工作的開展提供參考和有力支持。