全過程人民民主的政治邏輯：基于“價值—制度—行動”框架的分析

周 成，錢再見

“全過程人民民主”是習近平同志提出的源于中國民主政治發展實踐的新概念，是中國特色社會主義人民民主的最新理論創新成果，充分彰顯了我國人民當家作主的本質與核心。它不僅實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，還發展成為世界政治文明的最新實踐和典范，是一種全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，[1]顯著超越了西方發達資本主義國家所謂的“自由民主”。

作為一種全新的民主發展形態，進一步加強理論闡釋和實踐探索顯得尤為必要和迫切。要全面準確地把握全過程人民民主的價值，就必須要厘定其價值理念、制度載體及其行動實踐等多元邏輯要件的本質內涵及其互動關系。毋庸置疑，全過程人民民主的價值體系、制度體系和行動體系，是全過程人民民主的核心邏輯要素，三者有機統一、相互促進、相互支撐，共同推動全過程人民民主的發展。建構“價值—制度—行動”這一概念性分析框架（圖1），不僅能夠為全過程人民民主提供質量與效率保障，也為充分理解全過程人民民主提供了有效的話語闡釋，有利于凸顯全過程人民民主的獨特優勢，同時還能豐富和促進全過程人民民主的理論發展。“價值—制度—行動”是全過程人民民主理論體系的基本政治邏輯，從“價值—制度”的互動關系來看，價值維度是對全過程人民民主在目標取向上提出的要求，而制度維度則是全過程人民民主價值實現的功能載體。“制度—行動”兩個要素呈現的則是全過程人民民主“制度化”的結果及其實踐效能，制度維度為行動維度提供了行為規范和指向，而行動則是制度的具體實踐安排。“價值—行動”則表征全過程人民民主的價值引領與行動實現方式，是“價值—制度—行動”框架中多元要素互動的“二次扎口”，有助于再次審視和發現全過程人民民主的行動實踐是否偏離既定的民主價值取向，從而及時診斷制度執行過程中的弊端并予以矯正。

圖1 基于“價值—制度—行動”的全過程人民民主分析框架

一、人民主體地位：全過程人民民主的價值取向

價值取向是發展全過程人民民主的邏輯起點，反映的是中國民主政治發展的主觀愿望及其對過去、現在和未來的根本看法。價值取向作為一個前提性條件，決定了全過程人民民主應該如何發揮作用，更能夠表征中國政治發展在表達和實現愿望過程中體現出來的意義和追求。從價值的目的性來看，它關系到全過程人民民主制度設計的目標取向，更決定了行動實踐的評價尺度。因此，研究全過程人民民主的首要任務就是要回答價值取向的問題，進而為后續的制度設計和行動實踐提供基本遵循和方向指引。

從本質上看，民主的本意是“人民的權力”，循此思路，民主的價值取向則應是一切有利于有效施行“人民的權力”方式的總和。全過程人民民主正是基于這種民主價值取向，為人民提供了一切可以提供的方式，便于人民行使自己的權力，這充分體現了人民的主體地位。中國共產黨自成立以來，一直將人民民主視為中國政治發展的生命，現在更是通過全鏈條、全方位、全覆蓋的全過程人民民主建設，將人民民主貫穿于黨領導人民進行革命、建設和改革的全過程。[2]除此之外，中國共產黨在治國理政的全過程中也充分體現了人民主體地位，盡最大可能回應人民群眾的差異化利益訴求和多樣化價值偏好。為進一步實現人民主體地位，中國共產黨正在全面推動全過程人民民主的制度化、規范化和程序化發展。[3]（p33）首先，全過程人民民主的制度化發展不僅充分體現了人民意志，更通過不斷發展和豐富人民當家作主等制度體系，來踐行人民主體地位的價值理念；其次，全過程人民民主的規范化充分保障了人民權益，通過建立健全規范化的民主運行和行動實踐機制，不斷提高人民行使權力的組織化水平，充分保障了人民民主權益；最后，全過程人民民主的程序化為民主參與和政治參與提供了基礎條件，它不僅構成了民主議事的邏輯前提，更有利于支持和促進民主履職與依法履職。

全過程人民民主將人民主體地位作為其價值取向，正是中國共產黨執政宗旨的具體表現。中國共產黨將人民視為歷史的創造者，更把人民視為黨和國家發展的根本力量。在治國理政的過程中，中國共產黨牢牢堅持以人民為中心的價值取向，始終秉承立黨為公、執政為民，全心全意為人民服務的理念。作為中國民主政治發展的最新形態，全過程人民民主的價值取向就是要牢牢堅持人民主體地位，并將其作為黨和國家一切活動的根本遵循和價值標準，所有方針政策都應該緊緊圍繞“為了人民、依靠人民、由人民共享”的人民主體地位至上原則來展開。

二、“1+3”制度體系：全過程人民民主的制度載體

制度是民主政治的一個重要變量，常被視作為推進民主政治發展的核心議題，也始終被認定為政治學研究的樞紐和要津。在“價值—制度—行動”框架中，制度作為全過程人民民主價值取向的邏輯延續，關系到制度功能的合法性問題。哈貝馬斯曾指出“任何一種政治系統，如果它不抓住合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾（對它所持有的）忠誠心”。[4]（p264）循此思路，合法性問題應該也必然成為民主政治發展的底層邏輯。從全過程人民民主的發展場域來看，制度載體的本質是在價值取向的基礎上，構建一整套能夠體現“人民主體地位”的行動安排。在亨廷頓看來，這些政治制度或行動安排應該是“穩定的、有價值的、反復出現的行為模式（Institutions are‘stable，valued and recurring patterns of behaviour’）”，[5]（p12）能夠影響行動者的策略選擇和偏好形成。[6]（p43）在此基礎上，就能夠保障行動實踐既能按照制度指向的路線行進，更充分遵循了全過程人民民主的價值取向。

在全過程人民民主價值理念的作用下，制度載體通過制度結構和功能，不僅充分彰顯了制度本身的人民主體地位，而且有效形成了“制度—價值”雙向互動閉環。從本質上說，全過程人民民主價值維度為制度提供了基本遵循，能促進制度維度更好地實現價值的目標取向。黨的十九屆六中全會也明確指出，要積極發展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系。[7]（p39）從邏輯構成來看，我國全過程人民民主的制度體系應該包括人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等。[8](p39-42)在這種“1+3”的制度體系中，人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主最重要的制度載體，更是促進人民民主參與和彰顯人民主體地位的根本制度。這既是由人民代表大會制度是我國的根本政治制度所決定的，也是由人民代表大會制度是全過程人民民主的集中體現所決定的。作為全過程人民民主的重要制度載體，人民代表大會制度本身就具有深刻的“人民主體性”價值意蘊，以至于所有制度的功能載體在價值判斷、價值選擇、價值實現和價值創造過程中，無不充分回應“人民主體地位”的價值取向。換言之，人民代表大會制度充當了發展全過程人民民主的制度保障，并將其蘊含的“人民主體地位”的價值取向貫穿到一系列制度體系的持續完善和發展過程中，從而進一步踐行全過程人民民主的價值理念。從結構功能主義的視角來看，人民代表大會制度為我國全過程人民民主提供了基礎性的結構關系和功能秩序，實現了中國共產黨執政意志和人民意志的統一、國家地位和人民地位的統一以及政黨價值和人民價值的統一。這樣就能有效回應人民的利益訴求和價值偏好，為人民行使合法權利提供法治層面的制度保障，真正踐行人民主體地位的價值理念。同時，人民代表大會制度的這種結構功能還會反作用于全過程人民民主的價值取向，促使制度主體反思和審視制度功能載體是否遵循了人民主體地位的根本價值取向，至此，形成了“制度—價值”二元要素的互動閉環。

在“制度—行動”的互動過程中，主要回答的是以人民代表大會制度為主的全過程人民民主制度體系是如何指引、規范和塑造行動實踐的。不管是新制度主義還是舊制度主義，制度與行動的關系一直都是制度研究的重要議題，[9]（p42-43）在霍爾和泰勒看來，制度和行動之間的關系問題是必須揭示的基礎性問題。[10]（p936-957）也就是說，對全過程人民民主制度的分析定然離不開對行動實踐的審視，全過程人民民主的行動結果也與制度息息相關。從兩者的互動關系來看，制度維度是全過程人民民主實踐的起點，更是其行動偏好的判斷基礎，完善的制度體系能夠保證黨和國家一系列政治行動的民主化，暢通民主權利和民意表達的行動渠道，這樣才能真正鞏固和發展人民主體地位，踐行全過程人民民主的價值理念。而行動則是集體或個體在特定場域和環境下的一個“制度性”的作用結果，是在制度規范框架內，有效推動以人民代表大會制度為代表的“1+3”制度體系落實的一系列微觀行動安排。

三、選舉協商決策管理監督：全過程人民民主的行動實踐

全過程人民民主的行動實踐，既是集體或個體在內化制度規范后的具體行為，也是實現人民主體地位這一價值取向下的特定行為模式。所有行動者的價值偏好和行動取向都遵循“價值—行動—制度”的多向互動機制，換言之，所有的民主行動環節不僅是制度通過制約與激勵等指向性的規范對人們發揮影響的結果，也是集體或個體在踐行“人民主體地位”價值取向下的一種可預期的行為表現。

習近平總書記指出：“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。”[11]（p64）“民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”是全過程人民民主行動實踐的五個具體環節，[1]各個環節相互獨立，但又相輔相成。全過程人民民主的行動實踐是一種全過程的行動實踐，指稱的正是“人民主體地位”貫通到治國理政的方方面面，貫通于政治、經濟、文化、社會和生態“五位一體”建設過程中，更貫通成了“最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”。[12]

全過程人民民主的實踐行動是一個系統工程。首先要充分遵循人民主體地位，落實“行動—價值”的依附發展；其次要協同推進“行動—制度”的雙向優化。具體來看：一要充分踐行人民主體地位的價值理念。追根溯源，發展全過程人民民主的根本目的就是將人民視為治國理政最重要、最堅實、最廣泛的根本力量，一切為了人民、依靠人民、服務人民，也只有這樣，才能充分踐行“人民主體地位”的價值理念，才能確保人民在選舉、協商、決策、管理和監督過程中發揮重要作用，進而實現民主發展和政治經濟社會發展的有機統一。二是強化制度落實并反哺于制度優化，現有的“1+3”全過程人民民主制度體系是行動實踐的規范性指引，五個具體行動實踐環節都要致力于制度體系的落實，同時更要注重在行動實踐的過程中，通過發現問題來探索制度的優化，推動制度的不斷發展和完善。

四、全過程人民民主政治邏輯下的發展進路

在全過程人民民主“價值—制度—行動”的政治邏輯框架內，未來的發展進路主要包括加強黨的領導、實行依法民主以及擴大民主參與。通過三者有機結合、協同推進，有利于更好地踐行全過程人民民主的價值理念，落實其制度體系，并保障其行動實踐效果。

首先是加強黨的領導。全過程人民民主的根本保證就是加強黨的領導，黨的領導是全過程人民民主價值、制度與行動互動發展的基本遵循。這既是由“黨領導一切”的政治發展模式決定的，更是由中國共產黨是“以人民為中心”的政黨所決定的。第一，“黨領導一切”是中國共產黨長期執政需要堅持的重大政治原則，[13](p15)因此，理所應當成為全過程人民民主未來發展的政治原則與堅強保障。堅持黨的領導，是全過程人民民主行動實踐必須始終堅持，以及在任何情況和任何時候都不能動搖的重大原則。作為世界民主政治發展的新典范，全過程人民民主的實踐也反過來證明了中國共產黨的“黨領導一切”的正確性與科學性。因此，加強黨的領導，不僅是發展全過程人民民主的根本保證，更是推動中國民主政治進步的根本動力。第二，“以人民為中心”是全過程人民民主的價值取向。人民性是馬克思主義政黨的根本屬性，[14](p49)更是中國共產黨治國理政的出發點和落腳點。黨的領導和全過程人民民主的價值取向都是“以人民為中心”。不斷加強黨的領導，并將其貫穿于全過程人民民主的各個環節，定然能夠實現全過程人民民主的價值追求，推動全過程人民民主的制度執行，暢通全過程人民民主的行動實踐。換言之，黨的領導應該貫穿于全過程人民民主的根本制度、基本制度和其他各項制度的執行過程中，這樣才能確保不同制度的有效配套與銜接，也有利于打通從“制度—價值”以及“制度—行動”的發展通道，促進全過程人民民主行動實踐的制度化水平和現實性效果。

其次是實行依法民主。依法治國是我國治國理政的基本方略，對于全過程人民民主而言，只有不斷推動和發展民主的法制化進程，才能真正充分實現全過程人民民主的價值。換言之，全過程人民民主的法制化是人民民主權利發揮的基本保障，離開了法制的基本保障，全過程人民民主就會偏離正確的發展方向，甚至失去其合法性地位，如此，其行動實踐不僅無法體現人民的主體地位，更不能發揮民主政治發展的應然價值。因此，不能脫離法制來空洞地談論全過程人民民主。不管是從歷史還是現實來看，全過程人民民主都必須在法治軌道上運行，這樣才能充分發揮其制度優勢和治理功能。[15](p5-10)通過依法治國和全過程人民民主的有機結合，可以更好地推動中國民主政治的發展，并在立法、執法和司法等活動中，真正踐行人民主體地位的價值理念，促進民主和法治的協同發展。比如在立法過程中，全過程人民民主的行動實踐可以貫穿立法參與、立法論證、立法聽證、立法評估等所有環節，使其真正成為覆蓋法律活動全過程的民主政治參與實踐。同樣，在民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督這五個具體環節中，也需要法制化的全方位融入，這樣才能保障全過程人民民主主體的全過程參與能力。法制化是從制度上對全過程人民民主行動實踐環節進行的基本保障，更是真正實現人民全過程履職的邏輯前提。因此，全過程人民民主必須依法實行，將全過程人民民主與法治進行有機融合，將有助于全過程人民民主真正貫穿國家生活和社會生活的全過程，進而有效發揮人民群眾的創造性和主動性，切實保障人民當家作主的民主權利。

最后是擴大民主參與。全過程人民民主的旨歸定然是參與導向下的實踐民主，公民積極有序的政治參與定然是全過程人民民主的本質追求。只有堅持和擴大人民積極有序的政治參與，才能將全過程人民民主的價值和制度轉化為行動實踐，而不是僅僅停留在制度化文本中。全過程人民民主是全國人民對政治生活全方位、全過程、全鏈條參與下的民主形式，因此，唯有堅持和擴大人民有序政治參與，才有利于切實發揮全過程人民民主的作用，彰顯全過程人民民主的優勢。[16]（p76-78）在全過程人民民主發展的過程中，既需要推進人民政治參與的有序化與規范化，使得民主參與成為一種踐行人民主體地位價值、落實“1+3”制度體系的有效形式；也需要營造一種參與型的民主政治氛圍，全面提高公民的政治認同感，強化公民的民主政治參與意識；更需要進一步推進政務公開，政務信息公開與公民知情權是夯實民主參與的重要基礎，也只有如實、客觀公布政務信息，才能有利于發揮民主代表參政議政的價值，確保全過程人民民主的參與效果。

結語

從本質上看，全過程人民民主充分體現了人民主體地位的價值理念，在這種價值取向下，以人民代表大會制度為代表的“1+3”制度體系不斷作用于“民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”這五個具體環節，實現了全過程人民民主的良性互動發展。加強黨的領導、實行依法民主以及擴大民主參與是全過程人民民主政治邏輯下的重要發展進路。