上海：當城管不再“一罰了之”

王辰陽　蘭天鳴

10月，上海城管執法隊員在閔行區引導外賣員有序停車（王辰陽/攝）

曾幾何時，處罰是老百姓印象中行政執法單位最常用的管理方式。近年來，隨著政府“放管服”改革的推進和優化營商環境的努力，越來越多的處罰事項被取消、調整，行政處罰的實施也越來越精細化。

《瞭望東方周刊》在上海采訪調研發現，當地探索實施輕微違法行為依法不予行政處罰已三年有余，城管部門對輕微違法行為采用“處罰與教育相結合”的處理方式，強化教育、指導當事人改正并依法不予行政處罰。當城管不再“一罰了之”，行政執法進一步展現出溫情和溫度。

2022年8月12日，國務院發布《關于取消和調整一批罰款事項的決定》，取消公安、交通運輸等領域29個罰款事項，調整交通運輸、市場監管領域24個罰款事項。

清單共明確了12項不予行政處罰的輕微違法事項，涉及市容環衛、文明施工、房產經紀管理等方面，主要是對一些社會危害性較輕的違法行為在首次被發現、及時改正且沒有造成危害后果的情況下不予行政處罰。

8月16日，上海市舉行新聞發布會，發布上海市《關于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導意見》，宣布在前期探索實踐的基礎上，全市全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰。

據發布會介紹，自2019年3月上海推出國內首份省級輕微違法行為依法不予行政處罰清單以來，上海已推出14份清單，覆蓋市場監管、交通運輸、文化市場等10個領域；其中，城管領域是備受關注的領域之一。

2020年4月底，上海城管部門就城管領域輕微違法行為依法不予行政處罰清單向社會公開征求意見。2020年8月，上海市城市管理行政法局、上海市司法局聯合出臺《上海市城市管理輕微違法違規行為免罰清單》（以下簡稱《城管清單》），這也是城管領域國內首個省級輕微違法行為依法不予行政處罰清單。

清單共明確了12項不予行政處罰的輕微違法事項，涉及市容環衛、文明施工、房產經紀管理等方面，主要是對一些社會危害性較輕的違法行為在首次被發現、及時改正且沒有造成危害后果的情況下不予行政處罰。

例如，施工單位未按照要求設置施工銘牌，單位或個人占用道路、廣場從事經營性車輛清洗活動，房地產經紀機構擅自對外發布房源信息等違法行為，首次被發現、及時改正且未造成危害后果的，不予行政處罰。

此外，清單還設置了兜底條款，明確清單中尚未納入但符合法律、法規、規章規定的不予行政處罰情形的輕微違法行為同樣不予行政處罰。

2020年9月1日，上海市松江區城管執法局岳陽街道中隊執法隊員開出了首張輕微違法行為不予行政處罰決定書。

執法隊員8月25日發現，一家從事機動車維修、保養的店鋪有店員正在沿街道路上幫客戶清洗車輛，執法隊員現場對該店負責人進行了批評教育、責令其改正，并對該行為立案調查；8月30日，執法隊員再次檢查，確認當事人已完成改正；此外，該店鋪是第一次出現這種違法行為，此次行為也未造成危害后果；9月1日，執法隊員依據行政處罰法相關規定和《城管清單》，開具了不予行政處罰決定書。

“當知道不用行政處罰的時候，我的心才終于放下來。”這家店鋪負責人說，“政府工作這么人性化，我們也會認真配合（管理），努力提升守法意識。”

上海市城管執法局局長徐志虎表示，出臺《城管清單》是上海城管部門優化營商環境的重要舉措，目前實施的1.0版清單涵蓋了城管部門處罰頻次較高的執法領域，未來還會推出2.0版，并持續擴展優化。城管領域實施輕微違法行為依法不予行政處罰，給予了市場主體包容空間，加上城管隊員的教育、指導，將切實幫助市場主體依法合規發展，提升生產經營者的獲得感和感受度。

據介紹，上海《城管清單》2.0版正在起草中。

如今，“輕微違法行為依法不予行政處罰，執法有溫度”，已成為上海城管等部門的執法特色，全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰也成為我國《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》的明確要求。追溯起來，這項工作從最初在個別領域突破創新，到多領域拓展實施，再到現在全面普遍推行，經歷了一個探索和打磨的過程。

“2019年初，我們去長寧調研，很多中小企業提出‘執法單位對較輕的違法行為能否不要上來就處罰、給予企業改正機會和一定包容空間’。這些企業提到的違法行為大多是無心之失，企業很愿意改正；被處罰后，企業不僅經濟受損，還會背上‘信用污點’，對未來發展造成阻礙。”上海市司法局執法監督處處長于曉瓊接受《瞭望東方周刊》采訪時表示，為了解決這個問題，上海在全國率先開展輕微違法行為依法不予行政處罰探索。

“起初，我們把企業希望不罰違法行為收集在一起，逐項研究。經過深入研究，我們綜合行政處罰法和單行法的規定，提出了‘依據行政處罰法輕微違法行為不予行政處罰制度，實施不予處罰’的路徑，并針對‘處罰法規定較為原則，一線執法人員不會實施、不敢實施’的問題，提出了‘對違法行為逐一精細劃分，依據行政處罰法輕微違法不予處罰制度明確不罰的具體標準，形成清單，供一線執法隊員具體實施’的解決方案，進而推出了國內首份省級輕微違法行為依法不予行政處罰清單。這其實是一種精細化執法的體現。”于曉瓊說。

據于曉瓊回憶，首份清單推出后受到市場主體、行業協商商會、執法單位和部分人大代表、政協委員等一致好評。隨后，上海不斷拓展，陸續推出了10個領域的清單，用清單架起法定輕微違法不予處罰制度和執法實踐之間的橋梁，使原則化、不易操作的法律制度變為易操作的規則，進而能落地實施、惠及企業和社會。

她表示：“需要說明的是，輕微違法行為依法不予行政處罰，實質是行政處罰法相關規定在上海的落地落實。不予行政處罰的違法行為必須符合處罰法明確的一系列條件，并不是企業的任何違法行為都可以被包容，更不代表執法隊員可以隨意不處罰。”

9月3日，上海，黃浦城管南京路步行街中隊加強了沿街商廈樓宇戶外廣告牌的檢查，嚴查安全隱患，防患于未然

近日，上海黃浦的城管執法隊員發現，某餐廚廢棄油脂收運公司因人員變動而未及時辦理新簽訂收運合同的備案。執法隊員指出后，該公司立即整改、在限期內完成了備案。鑒于該公司是首次出現這種違法行為，其行為也未造成危害后果，城管執法隊員對該公司負責人批評教育后，作出了不予行政處罰決定。

上海復工復產后，很多小微企業有人員變動、工作銜接不暢等情況，一切正在加快恢復中。輕微違法行為依法不予行政處罰，有利于促進各行各業加速回暖恢復。

上海市黃浦區城管執法局相關負責人對《瞭望東方周刊》表示：“有了《城管清單》，我們的執法方式由過去的以罰促管，轉變為批評教育、指導示范優先。執法人員對違法行為人的教育、指導，有助于其真正理解、遵守法律要求、不再重犯，同時也促進了監管領域的良性互動，實現了執法效果與社會管理效果的雙贏。”

值得關注的是， 2022年8月31日，滬、蘇、浙城管部門聯合發布了三地城管領域“首違不罰”清單，內容涉及生活垃圾、占道經營等多個方面。這意味著城管執法在更寬廣的地域、以更統一的標準實施輕微違法行為依法不予行政處罰。

《瞭望東方周刊》采訪了解到，截至2022年8月，上海市城管部門已適用清單對240余家市場主體的輕微違法行為實施不予行政處罰，若以單行法罰款限額粗略計算，減免罰款金額超過200萬元。清單的實施，實實在在地為企業紓困解難，對企業的困難做減法、對營商環境優化做加法，取得了積極的成效。

在輕微違法行為依法不予行政處罰的實踐中，上海城管部門發現，無論大型公司還是小微企業都非常珍惜這個“改正”機會，積極改正、避免再犯。這項包容審慎監管舉措使市場主體不會因無意之過、無心之失，導致財務負擔加重、信用受損，為其提供了更加包容的市場環境。

行政處罰法要求，實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。危害輕者輕罰，危害重者重罰。這也是行政處罰“公平原則”的體現。對違法行為進行精細劃分，對符合法定條件的輕微違法行為不予行政處罰，是“過罰相當”原則和精細化執法要求的深化落實，也體現了執法部門包容審慎監管、柔性執法的新形象，讓執法既合法又合情合理，更好地實現了執法目的。

法律專業人士認為，輕微違法行為依法不予行政處罰清單本質上屬于行政處罰裁量基準，傳統的裁量基準側重于罰種選擇、罰款幅度細化等，但幾乎沒有明確不予處罰的具體情形，清單的出現填補了這一空白。同時，實踐中執法人員對當事人的教育指導，不僅幫助其有效改正，而且很多當事人還舉一反三、主動采取措施避免其他不合規行為，有的企業甚至因此明確專人梳理法律要求、定期更新經營注意事項，有助于法治建設深化。

上海市司法局局長陸衛東在全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的發布會上表示，為保障不予行政處罰的標準合法、合理、科學、規范，上海在清單制定程序方面作了嚴格要求。清單制定要遵守《上海市行政規范性文件管理規定》的各項要求，履行聽取意見、公開征詢社會公眾意見、合法性審核、制定機關辦公會議審議決定等一系列程序，要充分征求行政相對人代表、行業協會商會、專家、法律顧問等意見，還要通過“一網通辦”向社會公開，依法備案審查。

“總之，輕微違法不予行政處罰要同時符合一系列法定條件，只有在保障公共利益和經濟社會秩序的前提下，在法律框架內，才能不予行政處罰。”陸衛東說。