新疆阿克蘇市農(nóng)村供水保障措施探討

陳艷梅

（阿克蘇市農(nóng)村自來水管理站，新疆阿克蘇 843000）

0.引言

水是人類賴以生存的保障，人類的生活活動不可或缺。倘若沒有水，人類就無法生存。水的質(zhì)質(zhì)量直接關(guān)系到人們的健康，人們每天都需要水，水質(zhì)差了，會給人體帶來許多疾病，不僅造成身心痛苦，還會影響人類社會文明的發(fā)展。因此，從某種程度上而言，水質(zhì)是公民應(yīng)該享有的生活權(quán)利，是衡量一個國家或者地區(qū)文明程度的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。目前，解決農(nóng)村飲水安全問題，是改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件，保障人民身體健康的迫切需要[1]。新疆的阿克蘇市供水可靠性不高，農(nóng)村飲水工程凈水設(shè)施不完整，管道泄漏率相對較高，這與全面建設(shè)小康社會的需求極其不相適應(yīng)。根據(jù)上級部門的要求和農(nóng)民的需要，迫切需要對農(nóng)村飲水進(jìn)行鞏固和改造，使農(nóng)村居民的飲水更加方便、穩(wěn)定、安全。

1.農(nóng)村供水工程運(yùn)行管理現(xiàn)狀

1.1 運(yùn)行管理體制

目前阿克蘇市仍沿用市、鄉(xiāng)、水廠3級管理模式。阿克蘇市農(nóng)村自來水管理站負(fù)責(zé)監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)飲水工程的技術(shù)指導(dǎo)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村供水管理站移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理各供水區(qū)。各供水管理單位靠收取水費(fèi)實行自收自支、自負(fù)盈虧維持水廠運(yùn)行。由于農(nóng)村供水管理機(jī)構(gòu)既不是事業(yè)、也不是企業(yè)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水管理站的管理人員多為聘用人員，農(nóng)村供水總站主要管理人員由市水利局派出，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）供水管理站及水廠管理人員多以聘用當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民為主。阿克蘇市3座農(nóng)村水廠現(xiàn)有供水管理人員90人，其中，具備中專及以上學(xué)歷的人數(shù)15人，現(xiàn)有管理人員數(shù)量低于國家村鎮(zhèn)供水站定崗人員標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 供水水價及水費(fèi)收繳情況

目前農(nóng)村供水水價由阿克蘇市人民政府定出指導(dǎo)價，阿克蘇市農(nóng)村飲水工程實行統(tǒng)一水價，水價為1.80元/m3 ，水價低于全成本水價。

近幾年，地區(qū)每年把農(nóng)村自來水入戶工程列入各縣、市國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展考核指標(biāo)，自來水入戶率大大提高，按3～5戶建1座戶表井并安置水表實現(xiàn)按方收費(fèi)，對過去已供自來水由于水表損壞或未安裝水表的用戶實行按人口收取水費(fèi)。為加強(qiáng)農(nóng)村供水管理各縣市均實行運(yùn)行管理目標(biāo)考核制，把水費(fèi)征收列入考核目標(biāo)。

1.3 政府補(bǔ)貼

近來年，雖然國家、自治區(qū)多次下發(fā)文件并相繼出臺了各種飲水安全管理辦法，提出對飲水安全工程的維修費(fèi)、大修理費(fèi)、電費(fèi)、折舊費(fèi)實行政府補(bǔ)貼，但除水廠用電執(zhí)行農(nóng)業(yè)灌排電價外，其他政府補(bǔ)貼未落實。

2.農(nóng)村飲水存在問題

各級政府關(guān)于農(nóng)村飲水安全工程存在問題，加大了投入力度，農(nóng)村供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高了，但由于種種因素的影響，農(nóng)村飲水安全仍然面臨一些問題。

2.1 農(nóng)村飲水安全工程難度大

（1）農(nóng)村供水工程的規(guī)模范圍大，供水的成本較高，水價落實不到位，建立工程良性運(yùn)行機(jī)制，難度大，離實現(xiàn)專業(yè)化管理，還有很大差距。（2）由于飲水安全工程建設(shè)，自然條件差，工程建設(shè) 成本高，難度大，遠(yuǎn)超以往。（3）農(nóng)村飲用水，水源水質(zhì)容易被污染，水源地保護(hù)難度大。（4）農(nóng)村飲水安全管網(wǎng)，大多是樹枝狀管網(wǎng)，供水的保證率不高。（5）農(nóng)村飲水安全工程，管理力量薄弱，工程專業(yè)化程度不高。（6）由于伴隨新農(nóng)村建設(shè)力度加大，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水人口需求增大。

2.2 飲水工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低

農(nóng)村飲水工程一直以來以人均投資標(biāo)準(zhǔn)確定工程建設(shè)規(guī)模，由于受到人均投資標(biāo)準(zhǔn)和地方配套能力弱的限制工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。（1）水源工程，由于受投資標(biāo)準(zhǔn)的限制，供水規(guī)模都比較小，機(jī)井打的淺、出水量少，水源保護(hù)措施不到位容易受到農(nóng)業(yè)灌溉井的干擾。（2）由于受到投資的限制，農(nóng)村飲水工程大部分無專用輸電線路，用電主要依靠農(nóng)村電網(wǎng)。而農(nóng)村電網(wǎng)供電保證率標(biāo)準(zhǔn)為75%，供電保證率達(dá)不到供水保證率要求，造成供水保證率達(dá)不到設(shè)計要求。（3）農(nóng)村飲水工程管網(wǎng)設(shè)計多為樹枝狀管網(wǎng)，管材為價格低、耐久性差、使用周期短的PVC管材；供水管理設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低，水表、閘閥不配套，閘閥井設(shè)施簡陋；供水管網(wǎng)埋深淺容易受到人為破壞，管網(wǎng)漏水現(xiàn)象尤為突出。（4）工程投資不包括入戶投資，入戶部分由用戶自籌解決，由于我區(qū)還屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)牧民收入不高，飲用衛(wèi)生水的意識不強(qiáng)。“最后一公里”的問題得不到解決，自來水入戶率不高。（5）由于投資標(biāo)準(zhǔn)偏低，規(guī)模以上的水廠大部分無水質(zhì)化驗室，管理維修人員無檢修巡護(hù)車輛，造成供水服務(wù)質(zhì)量差等。（6）調(diào)蓄池調(diào)蓄能力不足，水質(zhì)消毒設(shè)備使用二氧化氯發(fā)生器，非全自動無法自動調(diào)節(jié)加藥量，原料為鹽酸，屬強(qiáng)酸，列為危險品，受公安部門管控難以購買，導(dǎo)致現(xiàn)有水質(zhì)消毒設(shè)備使用率低。（7）管道穿越公路、鐵路以及農(nóng)田、林帶等無補(bǔ)償費(fèi)，尤其是穿鐵路、公路費(fèi)用較高，工程投資中無相關(guān)費(fèi)用。

2.3 運(yùn)行管理機(jī)制不靈活

阿克蘇市農(nóng)村飲水工程供水管理由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村供水管理站直接管理，阿克蘇市農(nóng)村自來水管理站負(fù)責(zé)監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)飲水工程的技術(shù)指導(dǎo)，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村供水總站在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府序列里又未明確的“身份”，既不是事業(yè)單位也不是企業(yè)單位，無人員編制享受不到財政的補(bǔ)貼，管理人員多為聘用人員，以聘用當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民為主，在經(jīng)營方式上管理單位主要依靠收取水費(fèi)維持水廠正常運(yùn)行，而水價由政府主導(dǎo)低于供水成本水價，政府補(bǔ)貼不到位，供水管理機(jī)制不靈活管理人員素質(zhì)偏低，運(yùn)行管理人員待遇低，經(jīng)營者積極性不高、服務(wù)質(zhì)量差、供水保證率低。目前供水管理人員月平均工資低，而且大部分人員無津貼。

2.4 水費(fèi)征收不全造成供水管理困難

農(nóng)村供水工程，資金積累少，維護(hù)費(fèi)和維修費(fèi)用不到位，很多工程不能保證正常的運(yùn)行費(fèi)，限制了工程效益發(fā)揮，也加劇了農(nóng)村飲水安全問題。水費(fèi)征收率低致使飲水安全工程無資金維修，供水管理人員工資無法得到保障。部分水廠所收的水費(fèi)甚至不夠支付管理人員的工資及水廠正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的電費(fèi)、維修費(fèi)、管理費(fèi)用等。管理人員的養(yǎng)老統(tǒng)籌更無法承擔(dān)，不利于管理隊伍的穩(wěn)定。

3.創(chuàng)新工程管護(hù)機(jī)制

3.1 水價機(jī)制建設(shè)

加快建立合理水價形成機(jī)制，落實建立合理的水價形成和水費(fèi)收繳機(jī)制為目標(biāo)，實行有償供水、計量收費(fèi)、分類計價定額管理[2]。水價機(jī)制堅持的原則是：“補(bǔ)償成本、合理收益、公平負(fù)擔(dān)”。確定水價要合理，逐步推行各項水價制度，比如用水定額管理、兩部制水價和超額累進(jìn)加價等制度。規(guī)范和完善工程供水計量收費(fèi)工作。

3.2 運(yùn)行管護(hù)機(jī)制

農(nóng)村飲水工程服務(wù)對象是廣大農(nóng)民群眾，有很強(qiáng)的公共性，而國家只在工程建設(shè)方面給予扶持，長期的運(yùn)行管理靠當(dāng)?shù)卣Ｄ壳稗r(nóng)村飲水工程管理不善，主要原因是權(quán)利和責(zé)任不明確，搞好農(nóng)村飲水工程管理關(guān)鍵，首先要明確管理的責(zé)任，其次要把責(zé)任落實到人。為進(jìn)一步加強(qiáng)運(yùn)行管理工作，新疆阿克蘇市落實農(nóng)村飲水安全管理的“三個責(zé)任體系”，即健全完善農(nóng)村飲水工程運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)“三項制度”、運(yùn)行管理辦法。阿克蘇市人民政府以阿市政字[1997]56號文成立阿克蘇市農(nóng)村自來水管理站，負(fù)責(zé)全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自來水的運(yùn)行管理工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)供水站負(fù)責(zé)水廠的運(yùn)行管理。各級管理機(jī)構(gòu)在深化、量化、細(xì)化崗位責(zé)任制的同時，建立健全廠長崗位責(zé)任制、財務(wù)人員崗位責(zé)任制、操作人員崗位責(zé)任制、物資保管員崗位責(zé)任制、水源管理制度、水質(zhì)檢驗消毒制度、供水設(shè)施維修制度、機(jī)泵安全操作制度、供水用水制度和安全保衛(wèi)制度等各項規(guī)章制度，并加以落實。

3.3 用水戶參與

實施農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)是黨中央、國務(wù)院為解決我國農(nóng)村一些地區(qū)一用高氟水、高砷水、高碘水、苦咸水、污染水等飲水不安全問題所采取的一項重大舉措，充分體現(xiàn)了黨和國家對農(nóng)民的關(guān)心，農(nóng)民的愿望是十分迫切的，興建此項工程是備受農(nóng)民歡迎的[3]。2018年阿克蘇市農(nóng)民人均純收入17998元，受益群眾有能力，并且支持農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)。目前現(xiàn)有的水價是農(nóng)牧民可以承受的。

致力創(chuàng)新農(nóng)村飲水安全建設(shè)思路，構(gòu)筑新農(nóng)村建設(shè)的“參與”平臺。在農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)中，重點堅持以下原則：（1）堅持分類指導(dǎo)。（2）尊重群眾的意愿、尊重客觀實際。（3）注重把握規(guī)律，堅持循序漸進(jìn)。讓老百姓享有“參與權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)”，全面實行“規(guī)劃建卡制、招標(biāo)投標(biāo)制、集中采購制、巡回監(jiān)理制、項目公示制”等制度。調(diào)動群眾參與工程規(guī)劃、建設(shè)、管理等整個過程，充分發(fā)揮其積極性，取得了群眾滿意、政府放心的良好效果。

4.保障措施

4.1 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，逐級壓實責(zé)任

阿克蘇市各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視農(nóng)村飲水安全工程，本著對黨和人民群眾高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，從講政治、抓大事的高度認(rèn)識飲水安全的重要性，很抓農(nóng)村飲水安全工作，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一認(rèn)識、明確目標(biāo)，做到主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，層層簽定責(zé)任狀，建立堅強(qiáng)有力的組織保證體系，把解決農(nóng)村供水保障的問題擺在了重要意識日程上。

4.2 引入市場機(jī)制，多方籌集資金

阿克蘇市要采取財政貼息等優(yōu)惠措施，千方百計籌集金融貸款，拓寬投融資渠道，廣泛吸引各類社會資金，投資農(nóng)村供水工程建設(shè)，多渠道、多形式、多層次籌集工程建設(shè)資金。中央通過財政轉(zhuǎn)移支付，給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持，機(jī)制是按照“以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、定額補(bǔ)助”的辦法。鼓勵把專項資金集中安排使用，以縣為單位集中支持，實行整縣推進(jìn)。

4.3 規(guī)范工程建設(shè)，確保建設(shè)質(zhì)量

為使農(nóng)村飲水安全建設(shè)科學(xué)合理，工程建設(shè)之初就組織專家及工程技術(shù)人員先期完成農(nóng)村飲水安全總體規(guī)劃，為項目的實施奠定了基礎(chǔ)。在資金困難的情況下，籌措資金提前安排項目的前期工作，為使農(nóng)村飲水工程建設(shè)切合實際、科學(xué)合理、方案最佳，認(rèn)真總結(jié)前幾期改水工程建設(shè)中暴露出的問題，結(jié)合農(nóng)村飲水安全建設(shè)要求，重點加強(qiáng)了對水源工程的論證工作，確保水源長期可靠性、穩(wěn)定性，在項目實施前必須先打井，確保水質(zhì)合格后方可進(jìn)行土建工程施工，另外在工程的建設(shè)方案上重點考慮運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)、合理，通過上述工作使前期工作質(zhì)量大大提高。

在工程建設(shè)期內(nèi)，管理模式嚴(yán)格執(zhí)行“五制”，包括項目法人制、招投標(biāo)制、合同管理制、監(jiān)理制、竣工驗收制。在工程實施前，辦理開工證和施工許可證，使參建各方主要人員登記備案，落實責(zé)任目標(biāo)[4]。在工程建設(shè)過程中，實行項目法人負(fù)責(zé)制和工程監(jiān)理制度，同時委托政府質(zhì)量監(jiān)督站對工程全過程進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督。市農(nóng)村飲水安全工作辦公室，作為建設(shè)單位，對工程建設(shè)全過程進(jìn)行質(zhì)量控制，協(xié)調(diào)處理工程建設(shè)中的有關(guān)問題，并委托有資質(zhì)的監(jiān)理單位對水廠土建部分和鑿井工程進(jìn)行了質(zhì)量控制。在施工過程中，施工單位建立健全質(zhì)量保證體系，管理人員到位，并實行“三檢”制度。監(jiān)理單位，對重要隱蔽工程和關(guān)鍵部位，實行嚴(yán)格監(jiān)督，做到工程建設(shè)的每道工序合格，質(zhì)檢資料齊全。市水利局質(zhì)量監(jiān)督站，在工程實施過程中，加強(qiáng)行為監(jiān)督，嚴(yán)格質(zhì)量評定，確保質(zhì)量目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，做好工程建設(shè)管理是保證工程質(zhì)量的關(guān)鍵。

4.4 加強(qiáng)運(yùn)行管護(hù)，健全機(jī)制體制

農(nóng)村的飲水安全工程，在供水面方面覆蓋廣，供水管網(wǎng)鋪設(shè)復(fù)雜，供水人口眾多，供水工藝的科技含量高。因此，應(yīng)建立一支技術(shù)力量過硬的管理隊伍，加強(qiáng)管理人員的崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn)。工程運(yùn)營前，通過開展各類技術(shù)培訓(xùn)，管理人員充分了解自身義務(wù)和權(quán)利，增強(qiáng)參與意識，掌握參與的途徑和方法，積極有效地參與到管理中，為農(nóng)村飲水安全工程長期良性運(yùn)行，打下堅實的群眾基礎(chǔ)。較大集中供水工程實行專業(yè)化管理，成立管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)工程運(yùn)營管理，制定具體的運(yùn)營管理制度，明確專人管理。對沒有按成本收費(fèi)的工程，政府在工程維修費(fèi)、管理經(jīng)營方面，適當(dāng)給予財政補(bǔ)助，確保工程正常運(yùn)營，長久發(fā)揮效益。合理確定水價，科學(xué)合理測定，保證工程合理的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)。充分考慮農(nóng)民群眾的經(jīng)濟(jì)承受能力，發(fā)揮價格杠桿調(diào)節(jié)作用，合理確定水價。推行水量、水價、計收公示制度，讓農(nóng)民群眾喝上明白水、放心水。