審計助力實現“雙碳”目標的路徑探討

■徐悅 陳希暉

一、“雙碳”目標及其主要任務

隨著各國二氧化碳排放，溫室氣體猛增，全球氣候變化問題日益凸顯，在這一背景下，世界各國以全球協約的方式減排溫室氣體，中國由此提出碳達峰和碳中和目標，具體而言，到2030 年，經濟社會發展全面綠色轉型取得顯著成效，重點耗能行業能源利用效率達到國際先進水平，二氧化碳排放量達到峰值并實現穩中有降，到2060 年，綠色低碳循環發展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達到國際先進水平，碳中和目標順利實現。

圍繞“雙碳”目標的實現，我國“雙碳”“1+N”政策體系逐步完善，其中“1”即為《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱“《意見》”），覆蓋碳達峰、碳中和兩個階段，為實現“雙碳”目標制定了“時間表”“路線圖”，《意見》明確部署推進經濟社會發展全面綠色轉型、深度調整產業結構、加快構建清潔低碳安全高效能源體系、加快推進低碳交通運輸體系建設、提升城鄉建設綠色低碳發展質量、加強綠色低碳重大科技攻關和推廣應用、持續鞏固提升碳匯能力、加快構建清潔低碳安全高效能源體系、健全法律法規標準和統計監測體系和完善投資、金融、財稅、價格等政策體系10 個方面31 項重點任務；“N”為碳達峰實施方案和保障政策，包含各地區按照方案要求因地制宜地制定各地區碳達峰行動方案。

“十四五”國家審計工作發展規劃要求領導干部自然資源資產離任審計要重點關注碳達峰、碳中和等重大任務落實情況，生態文明建設政策落實情況，審計要重點關注碳排放碳達峰行動推進情況。相應的，地方審計機關“十四五”審計工作發展規劃也做出了同樣的要求，開展“雙碳”審計成為審計機關新的業務增長點。

二、開展“雙碳”審計的內容和重點

“雙碳”工作是一項多維、立體、系統的工程，推進“雙碳”審計全覆蓋，是新時期對審計提出的新任務，也是落實審計法提出的構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系的必然要求。通過將“雙碳”審計事項融入到政策落實跟蹤審計、財政審計、專項資金審計、工程建設審計、資源環境審計等各類審計項目，充分發揮審計監督作用，促進政策貫徹落實和不斷完善，促進各項重點任務順利完成，促進“雙碳”目標的順利實現。具體而言，在審計項目中應關注以下內容：

1.“雙碳”政策措施落實情況。

“雙碳”工作“1+N”政策體系從國家層面進行統籌，多領域、多層級、多行業分類施策又環環相扣，審計應圍繞政策促進經濟社會發展轉型、能源綠色低碳發展、促進節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局總體目標實現情況，沿著“政策-項目-資金”主線開展政策跟蹤審計，全方位、全鏈條、全環節監督政策措施落實情況。一是以問題為導向，反映政策執行不到位和執行效益不高等情況，分析政策執行不到位和政策落實效果未達到預期的深層次原因，揭示體制機制制度性問題，推動政策不斷完善。二是廣泛收集“雙碳”審計中發現的可操作、可復制、可推廣的先進經驗做法，通過以點帶面，促進政策更好地落實。

2.“雙碳”工程項目建設、運行管理和效益情況。

根據《2030 年前碳達峰行動方案》部署，要開展能源綠色低碳轉型、節能降碳增效、加快綠色交通基礎設施建設等行動，新能源基地和基礎設施建設及改造工程等方面投資力度不斷加大。審計應對各項重點工程開展全過程跟蹤審計，強化對項目立項、管理、資金撥付、使用及工程決算等環節的監督，做到關口前移、全程監控，在全過程跟蹤審計過程中找準工程建設的薄弱環節，規范工程建設行為，提高工程建設管理水平，促進工程項目按時保質保量完成，發揮預期效益。

3.“雙碳”資金使用和效益情況。

按照《意見》要求，完善投資政策、激發市場主體綠色低碳投資活力，國有企業要加大綠色低碳投資，積極開展低碳零碳負碳技術研發應用；構建與“雙碳”相適應的投融資體系，引導銀行等金融機構為綠色低碳項目提供長期限、低成本資金，鼓勵開發性政策性金融機構按照市場化法治化原則為實現“雙碳”提供長期穩定融資支持；完善財稅價格政策，加大對綠色低碳產業發展、技術研發等的支持力度，各類資本投入規模將逐步加大。為保障資金安全，提升資金管理水平，提高資金使用效益，審計應通過財政審計和專項資金審計，審查各級財政資金和社會資金投入、分配、管理、使用和效益情況。

4.領導干部落實“雙碳”責任制情況。

“十四五”國家審計工作發展規劃中要求，以加快推進綠色低碳發展、改善生態環境質量、提高資源利用效率、助力美麗中國建設為目標，全面深化領導干部自然資源資產離任審計。新時期，推進綠色低碳發展是資源環境審計的重點任務，在開展自然資源資產離任審計時，應關注各地各部門貫徹落實中央和地方“雙碳”工作決策部署情況、目標任務完成情況、相關資金管理使用和項目建設情況等，治已病、防未病，促使領導干部完整準確全面貫徹新發展理念，樹牢綠色發展理念和正確政績觀，促進落實“雙碳”任務。

三、審計助力實現“雙碳”目標的路徑探索

結合“雙碳”審計內容和重點，可以從做實做深研究型審計、加強聯動和跟蹤審計力度、構建立體監督體系、運用大數據審計、加強審計隊伍建設和監督協同六個方面提升“雙碳”審計效能，推進審計全覆蓋，助力“雙碳”目標實現。

1.做實做深研究型審計，將研究貫穿“雙碳”審計全過程、各環節。

開展研究型審計，把研究貫穿“雙碳”審計實施全過程、各環節是提高審計質量的重要途徑。立項階段，以政治戰略為切入點，深入學習研究中央和地方關于“雙碳”工作戰略部署，全面掌握各地實現“雙碳”目標過程中的發展導向、發展水平、發展進展和發展管理，領會各項任務的關鍵環節，根據“時間表”和“線路圖”，建立“雙碳”審計政策庫、項目庫、資金庫、審計對象庫，按照重要性原則，編制審計中長期規劃和年度審計項目計劃。實施階段，圍繞“雙碳”工作各項目標，開展審計調查，確定各類審計項目的審計事項和重點，學習掌握《中國雙碳大數據白皮書》等建立的定性、定量分析評價體系，研究審計方法，編制研究型審計實施方案。審計過程中，盯緊關鍵環節，加強過程控制，增強審計穿透力，有效提升審計工作質量。報告階段，將審計查出問題作為課題研究，深入分析問題產生的深層次原因，進而提出解決路徑，為促進“雙碳”工作不斷完善發揮審計建設性作用，更好地服務黨委、政府宏觀決策。

2.加強聯動和跟蹤，開展全覆蓋“雙碳”審計。

“雙碳”審計以多層級、多部門單位為審計客體，“雙碳”政策執行和資金撥付、使用“鏈條”長、體量大，任務實施時間跨度長，要實現“雙碳”審計全覆蓋，需要對各級各類審計對象開展全面跟蹤審計。一是要采取上下聯動方式開展一條鞭審計項目，上級審計機關整合各層級審計資源，配備與審計工作任務相適應的審計力量。上級機關統一制定方案，圍繞審計內容和重點精心組織實施“縱向到底”的審計，關注政策落實的全鏈條、各環節和項目資金使用全過程，形成“雙碳”審計屬地全覆蓋；二是通過持續開展跟蹤審計，按季度反映審計結果和前期發現問題整改情況，形成“雙碳”審計時間全覆蓋。

3.以國家審計為主導，構建立體“雙碳”審計監督體系。

“雙碳”工作中，國家審計、社會審計和內部審計發揮著不同審計監督和鑒證作用，各有其優勢和不足，構建以國家審計為主導，三大審計主體協作體系是提升審計監督效力的有效手段，也是落實審計法要求的擴展審計監督范圍、推進審計全覆蓋的客觀要求。國家審計機關在開展“雙碳”審計時，可以充分運用內部審計機構出具的“雙碳”制度建設、目標任務合規及效益情況審計報告和社會審計機構出具的企業碳排放信息及相關經濟活動情況審計報告，拓展審計監督的廣度，提高審計效率，同時應加強對內部審計和社會審計的指導，不斷推動發揮各審計主體效能，形成審計監督強大合力。

4.加大科技投入，通過“大數據”提升審計效率。

信息化時代，為便于管理和監控，大數據不斷運用到“雙碳”工作之中，發改、環保、農業、科技等主管部門管理的信息系統數據將會是審計的對象，在“雙碳”審計項目中，“集中分析、分散核查”將是“雙碳”審計的常態。審計機關通過與主管部門聯網或定期采集數據的形式獲取“雙碳”工作相關業務數據，在對數據進行處理、轉換后開展集中數據分析得出審計疑點，并將審計發現的疑點下發審計組分散核查，實現實時審計在線監督。對于成熟的審計方法可固化為審計分析模型在審計系統內推廣運用。根據“雙碳”工作特點，各類衛星定位系統、環境監測等技術方法將廣泛運用于審計中，審計部門應加強科技投入，學習先進技術方法，必要時聘請專業機構參與開展審計，提升審計效率。

5.加強隊伍建設，建立“雙碳”審計專家庫。

“雙碳”審計涉及領域多、專業性強，加強審計隊伍建設，提高審計隊伍碳審計知識和技術方法才能適應審計工作的需要。審計部門可以通過內部和外部兩個途徑充實“雙碳”審計隊伍。采取建立外部專家庫等形式彌補“雙碳”審計專業知識的不足，根據需要邀請專家學者指導審計工作，專家學者就審計內容和重點、審計方法運用、審計結論提出專業性意見，確保審計方向精確、審計方法有效、審計結論科學準確。在審計過程中，通過專家的指導，審計人員也將加深對專業知識的學習和理解，豐富“雙碳”審計理論知識、提升審計實踐能力，從長遠來看，這也是“雙碳”審計人才培養的路徑。采取碳審計職業培訓和招錄碳交易師、碳審計師、碳資產管理師等專業人員的方式，完善審計機關內部人才結構，提升審計人員勝任能力。

6.加強監督協作，促進“雙碳”工作提質增效。

《意見》要求，各地區要將“雙碳”相關指標納入經濟社會發展綜合評價體系，增加考核權重，加強指標約束。基于審計的獨立性、權威性、公正性特點，審計結果和審計查出問題整改情況可作為監督和考核的重要內容。審計機關可加強與監督考核部門的協作，一是根據審計結果，加大對審計中發現的重大違法違規行為的移送力度，使得審計發現的問題得到有效處理；二是對審計發現的普遍性、苗頭性和制度性問題，通過審計專報形式上報，使問題得到及時糾正；三是定期將審計查出問題通報相關主管部門，促進相關被審計單位積極落實審計整改。通過以上協作，促進被審計單位高度重視，推動“雙碳”任務高質量落實。